關(guān)于當(dāng)前警方對外國人居住管理工作的調(diào)查研究

趙一潤

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，來華外國人數(shù)與日俱增，他們在推動中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展、科技文化交流的同時，也帶來諸如三非案件及違法犯罪案件增多等新的管理問題，給警方的管理帶來沉重的壓力。近年來，南京市警方加大對外國人的管理力度，但仍存在對于外國人在寧的情況掌握不夠清晰、思想觀念上不夠重視、日常管理不夠有力、法律法規(guī)不夠健全、服務(wù)工作不夠到位等問題。為進(jìn)一步做好外國人的管理工作，警方可以從居住的角度來加強(qiáng)入境外國人的日常管理，以提高管理的效率。

關(guān)鍵詞：公安工作；外國人居住管理；模式

中圖分類號：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0083-03

隨著改革開放進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級深水區(qū)，來華外國人的數(shù)量不斷增長。2009年，我國出入境外國人4 372.7萬人次，是30年前的81.8倍；2010年和2011年，我國入出境外國人分別是5 211.2萬人次和5 412萬人次；按此增長速度，到2015年，入境我國的外國人將達(dá)到8 745.4萬人次，外國人管理工作的壓力將大大增加[1]。越來越多的外國人來華居住后，雖然總體上外國人的治安管理工作良好，但涉外違法犯罪也時有發(fā)生，說明當(dāng)前警方的管理工作還存在一些問題。進(jìn)入改革開放新時期，南京以承辦2013亞青會和2014青奧會為契機(jī)，應(yīng)當(dāng)加大對外國人居住管理工作的力度，推動對外開放進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段。

一、南京市外國人居住基本情況

從南京市出入境管理處統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前南京市常住境外人員有一萬七千多人，在江蘇省內(nèi)位列第6位，涉外人口已經(jīng)成為南京市人口的重要組成部分之一。其中，全市200名以上外國人居住的社區(qū)有10多個。比如，玄武區(qū)銀城東苑住著近千名韓國人，鼓樓區(qū)南秀村聚集了來自20多個國家的外國人，江寧東山聚集著一批非洲的年輕人……

隨著外國人來寧的數(shù)量日漸增多，他們在推動中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展、科技文化交流的同時，也帶來了三非案件即非法入境、非法就業(yè)、非法居留案件及違法犯罪案件增多等新問題，給南京市警方的管理工作帶來沉重的壓力。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，江蘇省內(nèi)涉外案件發(fā)生數(shù)量呈逐年增多趨勢，形勢越發(fā)嚴(yán)峻。從這些違法案件中不難看出，當(dāng)前警方對于外國人的管理工作還存在很多與形勢發(fā)展需要不相適應(yīng)的地方。南京市警方如何在新形勢、新要求下對日漸增多的外國人群體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，是一個值得探討和研究的新問題。

二、南京市外國人居住管理存在的突出問題

（一）對外國人的實(shí)際居住人數(shù)掌握不精確

在住宿登記方面，由于很多外國人對我國的涉外法律法規(guī)不了解、出租屋戶主及酒店營業(yè)者法律意識不強(qiáng)或出于利益考慮，外國人的住宿登記不規(guī)范和不完全，導(dǎo)致警方無法完全掌握居住在南京市內(nèi)的外國人的實(shí)際人數(shù)，也從而無法實(shí)時把握這些散居的外國人的日常行為表現(xiàn)和活動動向。目前在南京市登記在冊的常住外國人約1.7萬人，但實(shí)際人數(shù)可能與這個數(shù)據(jù)存在一些偏差。同時，由于信息更新的滯后性，基層公安機(jī)關(guān)很難實(shí)時地把握外國人在本市活動的動態(tài)信息，由此加大了監(jiān)管工作的難度。

（二）對居住在出租屋的外國人監(jiān)管不到位

散居出租屋的外國人管理是外國人居住管理工作中的難點(diǎn)。大量民房在被長期出租給外國人之后，由于出租屋戶主法律觀念的淡薄、對利益的渴求，并未按照有關(guān)法律規(guī)定的程序去轄區(qū)派出所辦理外國人住宿登記手續(xù)，這樣給警方管理外國人的居住情況帶來諸多困難。近幾年來，涉外案件尤其是賣淫嫖娼、電信詐騙案件高發(fā)，他們以這些難以監(jiān)管的出租屋為據(jù)點(diǎn)，境內(nèi)外勾結(jié)，組織越南、俄羅斯、緬甸等外籍女性坐臺、賣淫（按摩），而這類案件的查處大多只能靠分局暗訪和群眾舉報。因現(xiàn)有法律、法規(guī)對出租屋戶主、房屋中介機(jī)構(gòu)缺乏問責(zé)機(jī)制和懲處制度，警方對出租屋戶主、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠，一些出租屋戶主、房屋中介機(jī)構(gòu)對于簽證過期或超過居留期限的外國人睜一只眼閉一只眼，依舊為其辦理延長居留，造成警方無法從房源管理方面入手，以加強(qiáng)對出租屋里的外國人的監(jiān)管工作。

（三）對外國人的服務(wù)工作不周全

公安機(jī)關(guān)往往以管控社會治安為主要任務(wù)，側(cè)重管控，而忽視了對轄區(qū)內(nèi)外國人的服務(wù)工作和情感上的交流。對于剛?cè)刖车耐鈬?，公安機(jī)關(guān)對他們進(jìn)行的有關(guān)涉外的法律法規(guī)的宣傳不能跟上，導(dǎo)致很多外國人不知道入境后在居住地要向公安機(jī)關(guān)申報臨時住宿登記的有關(guān)規(guī)定。另外，在引導(dǎo)外國人融入中國社會，增加他們的歸屬感方面，當(dāng)前警方的工作和努力還不夠。中外文化與習(xí)俗的矛盾與碰撞，導(dǎo)致在寧外國人不能很好融入他們所居住的社區(qū)，使外國人在情感上不能融入社會，沒有歸屬感，容易引發(fā)犯罪。比如說在寧外國人可能會常常遇到看病難、買房難、子女就學(xué)難等問題，如果這個問題不解決，那引進(jìn)的外籍技術(shù)人才就很有可能會流失，這也暴露出涉外警務(wù)管控有余、服務(wù)不足的特點(diǎn)。

三、南京市外國人管理工作存在問題成因

（一）思想觀念上的不適應(yīng)

基層公安機(jī)關(guān)的管理者對被管理的外國人沒有在數(shù)量、活動范圍、活動特點(diǎn)等方面的變化有一個準(zhǔn)確的預(yù)測和評估，對外國人的管理工作顯得有些無所適從。由于傳統(tǒng)觀念深入人心，很多民警在工作中仍然把外國人當(dāng)作異類，有的一律奉為上賓，不敢管理，服務(wù)上永遠(yuǎn)特事特辦，造成國內(nèi)民眾的不滿；有的一律嚴(yán)加防范，甚至嚴(yán)格到限制外國人的日常生活和正?；顒?。這樣的做法，是顯然跟不上新時期警方的工作需要的。

（二）在立法上側(cè)重于出入境管理，疏于日常管理

在來華外國人數(shù)日益增多、情況日益復(fù)雜的情況下，之前的《外國人入境出境管理法》和《中國人出境入境管理法》明顯滯后，已不適應(yīng)當(dāng)前的新形勢。2012年7月，新的《中華人民共和國出境入境管理法》出臺，規(guī)范和完善了來華外國人停留居留證件辦理、查驗和住宿登記等制度。如明確外國人所持簽證注明的停留期限不超過一百八十日，明確了居留證的有效期，明確了不予簽發(fā)外國人居留證件的情形；明確外國人在中國境內(nèi)停留居留，不得從事與停留居留事由不相符的活動等等[2]。但在立法上仍然更多側(cè)重于出入境管理，而尚未在維護(hù)社會治安秩序、推進(jìn)城市建設(shè)、規(guī)范住宿程序等方面形成完善的法律體系，如缺乏健全的法律法規(guī)規(guī)范涉外租購房屋行為等。

（三）涉外法律法規(guī)宣傳力度不夠，管理手段相對落后

對于剛?cè)刖车耐鈬耍矙C(jī)關(guān)對涉外的法律法規(guī)的宣傳缺少必要的力度和深度，導(dǎo)致居住在寧的外國人不能保持一個順暢的信息接收渠道，造成由于外國人對中國法律的無知或誤解違法犯罪，引起的不必要的麻煩。隨著越來越多的外國人涌入，南京市基層公安機(jī)關(guān)民警缺乏必要的外語口語交流能力和涉外法律法規(guī)的知識，不僅給外國人造成了很大不便，也浪費(fèi)了民警的工作時間。同時，現(xiàn)在雖然采用了警務(wù)大平臺等網(wǎng)絡(luò)警務(wù)操作系統(tǒng)，但并沒有做到信息資源在外管部門之間、地區(qū)之間以及上下級的傳遞與共享，也會導(dǎo)致研判工作不及時，出現(xiàn)管理盲點(diǎn)。

（四）基層涉外民警隊伍建設(shè)跟不上形勢所需

隨著越來越多的外國人來寧工作生活居住，當(dāng)今社會也對公安機(jī)關(guān)的管理工作提出了更高的要求，而南京市基層民警隊伍在涉外管理方面則稍顯薄弱，難以適應(yīng)當(dāng)前的形勢發(fā)展。目前，南京基層派出所民警雖然大多數(shù)英語都通過四級，但他們的外語口語水平明顯不夠，甚至在上班后荒廢，并不能與外國人流暢地交談溝通，甚至有的必須依靠翻譯，不僅造成時間與金錢的浪費(fèi)，同時也不能使外國人及時了解信息，還會帶來民警與外國人之間的隔閡，在情感上疏遠(yuǎn)對方，不愿配合警方工作。而在基層派出所民警外語水平不高的同時，除了14個外國人集中的地區(qū)設(shè)立了外國人服務(wù)站配備了外事民警之外，并沒有將外事民警配備到每個基層派出所，而是由社區(qū)民警在涉外案件及事務(wù)方面兼職工作，但很多民警由于平時很少接觸外國人的事務(wù)，因此對涉外法律法規(guī)知識的掌握并不完全，很多時候還是需要依靠市出入境管理處來進(jìn)行管理，難以對外國人的居住情況做到精細(xì)分工和精確管理。

四、加強(qiáng)外國人居住管理工作的路徑

（一）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)涉外民警隊伍建設(shè)

為了適應(yīng)新形勢下越來越多外國人來寧居住的發(fā)展趨勢，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對基層派出所民警的涉外法律法規(guī)知識和外語口語水平進(jìn)行有計劃、有針對性的培訓(xùn)工作，加強(qiáng)外國人居住管理和執(zhí)法水平[3]。另外，還要加大對外國人聚居社區(qū)及重點(diǎn)涉外地區(qū)基層公安機(jī)關(guān)和派出所人防、物防、技防方面的投入，配備專職外事民警，實(shí)現(xiàn)警力無增長改善。在警察院校的涉外專業(yè)要加強(qiáng)專業(yè)技能的培訓(xùn)，打造真正的對口專業(yè)，實(shí)現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)與理論的無縫對接，從預(yù)備警官階段就培養(yǎng)起警察隊伍的涉外工作能力。

（二）加強(qiáng)涉外法律法規(guī)宣傳，提高對外國人的服務(wù)水平

信息不暢通是導(dǎo)致三非案件及涉外違法案件高發(fā)的一個重要原因，因此涉外法律法規(guī)的宣傳工作是警方管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)舉措。對居住在寧的外國人要始終有宣傳意識，在其入境、居留直至出境時都應(yīng)該做好對其的法律法規(guī)宣傳，避免因誤解或無知造成涉外案件的發(fā)生。在宣傳時，可以以社區(qū)為工作的依托和著力點(diǎn)，聯(lián)合社區(qū)物業(yè)、居委會、外國人志愿者等各方面力量，通過入戶宣傳、張貼海報、發(fā)放宣傳手冊等方式進(jìn)行涉外法律法規(guī)的宣傳。社區(qū)民警及社區(qū)街道單位在平時也應(yīng)該對外國人的生活進(jìn)行關(guān)注：通過加強(qiáng)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)，幫助外國人就近解決醫(yī)療問題；根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》和《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，通過協(xié)助開展外國人社會保險登記和提供相關(guān)服務(wù)，幫助外國人解決社保問題，等等[4]。

（三）借鑒其他地區(qū)管理的成熟經(jīng)驗，積極探索推廣社區(qū)服務(wù)管理模式

1.山東招遠(yuǎn)市公安局建立涉外警務(wù)QQ群架構(gòu)境外人員與出入境管理機(jī)構(gòu)的溝通橋梁。招遠(yuǎn)市公安局出入境管理科為方便招遠(yuǎn)外企、涉外賓館了解出入境相關(guān)法律法規(guī)，方便外管聯(lián)絡(luò)員辦理境外人員入住、簽證，專門設(shè)立了“涉外警務(wù)QQ群”作為一個實(shí)時交流平臺，外管聯(lián)絡(luò)員可以隨時向出入境管理民警提出辦理境外人員住宿登記、簽證過程中遇到的問題。招遠(yuǎn)市公安局出入境管理科會在企業(yè)境外人員簽證到期前下發(fā)預(yù)警信息提醒簽證到期，或在特殊時期伸出警營橄欖枝。招遠(yuǎn)出入境在感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，依靠“QQ”群搭建警民聯(lián)系的新平臺，最大限度提升群眾滿意度，打造了招遠(yuǎn)公安“出入有境，服務(wù)無境”的團(tuán)隊[5]。

2.廣州金桂園社區(qū)的“六化工作法”創(chuàng)新外國人居住管理模式。廣州金桂園社區(qū)是一個典型的外國人居住小區(qū)。該社區(qū)民警謝歡，在日常外國人服務(wù)管理工作中不斷總結(jié)創(chuàng)新，逐步探索出“六化”工作法的外國人居住管理模式。以治安聯(lián)防化、技防雙重化、管理信息化、指引流程化、宣傳多語化、服務(wù)多元化的“六化”居住管理模式，在日常管理中取得了很好的成效，獲得了有關(guān)部門的肯定，從而在全廣東省推廣，金桂園也已成為“全國外國人居住管理示范點(diǎn)”[6]。

南京市成立14個外國人服務(wù)站全天候為入境外國人提供多項服務(wù)和法律幫助。去年以來，南京市警方在14個外國人較集中的地區(qū)，陸續(xù)成立了外國人服務(wù)站。這些服務(wù)站里，不僅有公安民警，還有社委會工作人員、保安、物管、涉外單位等，全天候向外國人提供臨時住宿登記、證件到期提醒、法律宣傳咨詢、日常糾紛調(diào)解、住地治安防范等多項服務(wù)。除了這些服務(wù)站，全市所有社區(qū)警務(wù)室均懸掛張貼了《境外人員在寧須知》，設(shè)立了涉外宣傳資料架，擺放了外國人在寧須知、辦證須知、辦證申請表、臨時住宿登記表等資料，供外國人隨時取用。社區(qū)民警直接對轄區(qū)境外人員進(jìn)行服務(wù)，通過上門、電話、短信等多種方式對他們進(jìn)行證件到期提醒，去年以來因疏忽大意造成非法居留的情況同比減少20%。非法入境人員也更容易發(fā)現(xiàn)了。去年1—5月，社區(qū)民警通過走訪發(fā)現(xiàn)非法入境的外國人6人，有效改變了過去這類人員發(fā)現(xiàn)難、發(fā)現(xiàn)遲的現(xiàn)象。

對這些已有的實(shí)踐成果，我們要進(jìn)行鞏固和充分利用。從公安機(jī)關(guān)的角度來說，對外國人實(shí)行社會化管理既可以調(diào)動社會各種力量參與社會治安管理的積極性，贏得民心，又可以通過部分管理權(quán)限的讓度，使我們公安機(jī)關(guān)能夠集中精力行使好法定職權(quán)，更好地服務(wù)于外國人，從根本上管好外國人[7]。因此，警方應(yīng)當(dāng)以社區(qū)為依托和著力點(diǎn)，發(fā)動和依靠社區(qū)資源及社區(qū)居民力量，架構(gòu)一個包括社區(qū)民警、社區(qū)居委會干部、自治志愿者、物業(yè)公司在內(nèi)的共同管理網(wǎng)絡(luò)。同時，將社區(qū)警務(wù)室與社區(qū)居委會、街道辦事處等基層居民自治組織合力建構(gòu)成一個綜合涉外管理服務(wù)組織，讓社區(qū)內(nèi)的外國居民方便快捷地了解中國的法律法規(guī)并加以遵守，此外也可以此來加深外國居民與中國社會的聯(lián)系，使他們產(chǎn)生歸屬感，方便警方的工作。

總之，隨著改革開放的不斷深入，來華外國人的數(shù)量不斷增長。越來越多的外國人來華居住后，雖然總體上外國人的治安管理工作良好，但涉外違法犯罪也時有發(fā)生，說明當(dāng)前警方的管理工作還存在一些問題。本文旨在通過對警方對外國人居住管理工作的調(diào)查研究，認(rèn)識外國人在中國居住生活現(xiàn)象，分析研究外國人居住管理工作的新情況，緊跟改革開放的步伐，希望能夠?qū)Ξ?dāng)代警務(wù)實(shí)踐的改革和發(fā)展有所幫助。

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[5]招遠(yuǎn)警方“QQ群”構(gòu)建涉外警務(wù)新平臺[DB/OL].http：//www.jiaodong.net/ytzfw/system/2012/03/20/011511011.shtml，2012-

03-20

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[7]王海勤.廣州外國人警務(wù)管理創(chuàng)新模式的研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2011.