地方人大實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)證研究

馮偉福

黨的十八屆三中全會提出“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)。堅持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”的新要求，為我國人民代表大會制度的鞏固和發(fā)展指明了方向。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要基石，也是我國人民當(dāng)家作主的重要途徑和實(shí)現(xiàn)形式。60年來，人大制度將國家“公意”與社會“民意”有機(jī)貫通，推動了公權(quán)與私權(quán)的雙向互動，既確保了國家政權(quán)的合法穩(wěn)定，又實(shí)現(xiàn)了人民權(quán)利的有效維護(hù)，展現(xiàn)出巨大的優(yōu)越性和旺盛的生命力。在全面深化改革的新的歷史時期，認(rèn)真總結(jié)我國人大制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，積極探索人大工作規(guī)律，推動人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，對于堅持、完善和發(fā)展人大制度，更好發(fā)揮其根本政治制度作用，有效推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

地方人大實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予縣級以上地方人大及其常委會的一項(xiàng)重要權(quán)能，是我國人民當(dāng)家作主，通過權(quán)力機(jī)關(guān)管理國家和社會事務(wù)的重要途徑，也是新形勢下人民代表大會制度發(fā)揮作用的重要形式。新世紀(jì)以來，福建省泉州市通過人大及其常委會對涉及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、根本性、長遠(yuǎn)性重大實(shí)體性問題行使決定權(quán)，較好地發(fā)揮了地方權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，有效促進(jìn)了地方政府對人民群眾關(guān)注的實(shí)際問題的解決，較好地維護(hù)了群眾利益，為地方人大職權(quán)的有效發(fā)揮提供了實(shí)證案例。

【實(shí)例一】泉州海岸線長達(dá)427公里，海域面積11360平方公里，海洋資源豐富。經(jīng)過30多年的改革開放，泉州市已成為福建省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最快，經(jīng)濟(jì)水平第一的設(shè)區(qū)市。但長期以來大量工業(yè)廢水和生活放水未經(jīng)處理直接排入近海，造成泉州灣近海水域和周邊環(huán)境污染嚴(yán)重，群眾要求治理的呼聲十分強(qiáng)烈。2006年，在11位市人大代表的提議下，泉州市十三屆人大七次會議審議通過了《關(guān)于加快近海水域環(huán)境污染治理的決議》，要求市政府組織開展近海水域環(huán)保狀況的勘察調(diào)查，制訂年度治理計劃，加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，控制近海污染物排放，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，監(jiān)督企業(yè)完善治污設(shè)施，確保達(dá)標(biāo)排放，督促本地區(qū)污染源治理。為此，市政府高度重視，把執(zhí)行決議作為“法定作業(yè)”，認(rèn)真部署執(zhí)行。市人大常委會以督促執(zhí)行為抓手，共進(jìn)行了17次視察檢查，共立案查處環(huán)境違法案件1828件。歷經(jīng)五年多的努力，全市共投資55.92億元，完成整治項(xiàng)目438個，到2010年底，泉州近海水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率已恢復(fù)至75%。2011年，泉州近海水域污染治理工作正式列入《泉州市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃》繼續(xù)落實(shí)，為泉州市的可持續(xù)發(fā)展提供了有效的保障。

【實(shí)例二】2009年上半年，福建省泉州的南安市人大常委會在對《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理?xiàng)l例》進(jìn)行執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，該市的網(wǎng)吧接納未成年人和超時經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重危害未成年人身心健康，一些黑網(wǎng)吧存在嚴(yán)重的安全隱患。為推動網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)ｍ?xiàng)治理工作的開展，南安市人大常委會多次聽取和審議市政府的專項(xiàng)工作報告，提出審議意見，督促整改落實(shí)。2010年4月，在聽取和審議政府的整改報告后，常委會組成人員對報告進(jìn)行了表決，由于滿意率未達(dá)半數(shù)，否決了政府報告，并對政府整改落實(shí)不到位，查處違法經(jīng)營力度不大，責(zé)任落實(shí)不足等問題進(jìn)行了點(diǎn)評，作出了《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場所管理?xiàng)l例執(zhí)法跟蹤檢查審議意見的決議》，督促市政府開展網(wǎng)吧整治并取得了良好的成效，較好地保護(hù)了未成年人的健康成長。

【實(shí)例三】福建省泉州的晉江市長期以來，殯葬費(fèi)用高昂，群眾意見很大。據(jù)調(diào)查，火化一具遺體平均費(fèi)用達(dá)到4290元，群眾對殯葬管理的不滿意率達(dá)55.8%，長期以來，減輕殯葬負(fù)擔(dān)成為當(dāng)?shù)匕傩盏膹?qiáng)烈呼聲。2009年，晉江市人大常委會把監(jiān)督殯葬管理工作作為涉及民生的重大問題納入年度工作的重要議題，常委會專門聽取和審議了晉江市人民政府關(guān)于殯葬管理工作情況的報告。由于不滿意票超過半數(shù)，人大常委會否決了市政府的專項(xiàng)工作報告，形成了《關(guān)于殯葬管理工作的審議意見》，明確要求市政府應(yīng)確保殯葬事業(yè)的公益性質(zhì)，收回殯儀館的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，適時實(shí)行基本殯葬服務(wù)免費(fèi)，并重新報告工作情況。隨后，常委會還作出修改《晉江市殯葬管理暫行規(guī)定》部分條款的決定，促使全市進(jìn)一步完善推行火葬制度。在人大的密切關(guān)注下，晉江市政府制訂了整改方案，明確目標(biāo)任務(wù)，對殯葬管理進(jìn)行“傷筋動骨”的改革。2010年1月，晉江市在全省率先實(shí)行基本殯儀服務(wù)免費(fèi)制度，受到了民政部的充分肯定。至此，曾經(jīng)一度引起民憤的殯葬高收費(fèi)問題得到了圓滿解決，贏得了普遍贊譽(yù)。

一、地方人大實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)的含義及范圍

重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。從上述三則實(shí)例可見，（縣級以上）地方人大及其常委會在法定權(quán)限范圍內(nèi)對本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、長遠(yuǎn)性、根本性問題行使決定權(quán)是地方人大代表人民在本區(qū)域內(nèi)管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的最主要形式。地方人大對本轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)的決定權(quán)通常有實(shí)體性、程序性、批準(zhǔn)性和宣示性四種形式。其中實(shí)體性重大事務(wù)決定權(quán)是指地方人大及其常委會對本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等實(shí)質(zhì)性具體重大事項(xiàng)獨(dú)立進(jìn)行集體討論和決策的權(quán)力。這是一項(xiàng)具有法定性、權(quán)威性的核心權(quán)力，是貫穿地方權(quán)力機(jī)關(guān)各項(xiàng)職權(quán)的一項(xiàng)基本權(quán)力。

地方人大實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)涉及的范圍主要包括：第一，本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；第二，當(dāng)?shù)厝罕娖毡殛P(guān)心的涉及自身實(shí)際利益的熱點(diǎn)問題，如教育醫(yī)療、社會保障、工資福利、交通物價等；第三，影響地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的帶有全局性和長遠(yuǎn)性的敏感問題，如環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、公共安全等。這些問題往往會給地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、人民生活和可持續(xù)發(fā)展帶來實(shí)質(zhì)性的影響。它反映的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，與當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝婷芮邢嚓P(guān)。endprint

二、地方人大行使實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)的必要性和可行性

我國是一個擁有13億多人口的人民主權(quán)國家，地域廣闊、民族眾多、情況復(fù)雜，地區(qū)發(fā)展極不平衡。因此，在確保維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下，通過地方人大行使實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)，有利于協(xié)調(diào)地方黨委、人大和政府關(guān)系，鞏固基層政權(quán)，維護(hù)社會穩(wěn)定；有利于因地制宜，切實(shí)解決地方發(fā)展中帶全局性、根本性的重大問題；有利于協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展；有利于維護(hù)本區(qū)域人民群眾的切身利益，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和諧。但受長期中央集權(quán)體制的影響，現(xiàn)實(shí)中地方人大這項(xiàng)權(quán)力的行使并不充分，甚至存在權(quán)力虛置的現(xiàn)象，一些地方仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的“黨委決策—政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行模式，人大被動決定的多，主動行權(quán)的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具有明確指向、可操作性的少；作出決定的多，監(jiān)督落實(shí)的少，嚴(yán)重影響了地方人大的工作積極性，也阻礙了我國人民代表大會制度優(yōu)越性的進(jìn)一步發(fā)揮。為了有效發(fā)揮地方人大作用，推進(jìn)我國社會主義民主政治制度建設(shè)，健全地方人大討論決定實(shí)體性重大事項(xiàng)制度已成為形勢發(fā)展的必然要求。

其實(shí)，地方人大行使實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)是有法律明確授權(quán)的。我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡谝话倭闼臈l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！倍济鞔_賦予了該項(xiàng)權(quán)能。地方組織法更將該項(xiàng)權(quán)能細(xì)化為“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。此外，在我國的國家機(jī)構(gòu)體系中，人大擁有獨(dú)特的地位和權(quán)限，它不僅通過立法權(quán)和任免權(quán)體現(xiàn)國家意志和產(chǎn)生其他機(jī)關(guān)，而且通過決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)來確定重大事項(xiàng)并保證其有效實(shí)施。可見，地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)在理論上和實(shí)踐上也是可行的。地方人大代表民意決定重大事項(xiàng)，是最具權(quán)威性的決策形式。它較好地體現(xiàn)了主權(quán)在民的價值理念，使“一切權(quán)力屬于人民”的政治原則得以落實(shí)。因此，地方人大行使實(shí)體性的重大事項(xiàng)決定權(quán)有其理論上的正當(dāng)性和實(shí)踐中的可行性。泉州市人大的積極作為主動行權(quán)為此提供了現(xiàn)實(shí)的證明。

三、現(xiàn)實(shí)的障礙

地方人大實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)雖是地方人大的一項(xiàng)核心職權(quán)，但在實(shí)際行使中卻常常面臨著權(quán)力行使不平衡、不到位、不給力的困境，究其原因主要有：

1.觀念的誤區(qū)。由于歷史慣性和傳統(tǒng)思維定勢的作用，出于對黨的領(lǐng)導(dǎo)政治原則的堅守，對中心工作的支持，一些地方人大對行使實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)存在顧慮，不敢大膽地行使這一職權(quán)。實(shí)踐中黨委的決策與人大的決定界限往往較為模糊，越是到基層，黨的領(lǐng)導(dǎo)越是要與具體工作相結(jié)合，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式也愈加具體，使得地方黨委很自然地包攬一切，造成地方人大的權(quán)力難以到位甚至被擱置。有的地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)文，對本屬人大決定的重大事項(xiàng)直接作出了決定；有的地方政府把本該提請人大討論或決定的重大事項(xiàng)當(dāng)成日常事務(wù)自行作出了決定。一些地方黨委和政府常常將人大僅當(dāng)作表決機(jī)器，對一些實(shí)體性的重大事項(xiàng)往往繞過人大而自行決定和實(shí)施，導(dǎo)致了一些地方人大決定權(quán)的虛化、閑置。

2.體制的不暢。我國實(shí)行的是黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行模式，而重大事項(xiàng)又是一個寬泛的概念，現(xiàn)行法律對它的規(guī)定往往過于原則和籠統(tǒng)，地方黨委、人大和政府對重大事項(xiàng)的理解和認(rèn)識存在差異。黨委的決策政治性、原則性強(qiáng)，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與政府行政決定權(quán)雖是上下位關(guān)系，但兩者卻有著各自的職權(quán)范圍和理解角度，實(shí)踐中常常出現(xiàn)人大認(rèn)為是重大事項(xiàng)的，政府卻認(rèn)為不是；而政府認(rèn)為是重大事項(xiàng)的，人大又認(rèn)為不是的尷尬局面。使得一些人民群眾關(guān)心的重大問題難以得到及時解決。

3.能力的不足。我國的人大代表大多是兼職代表，常委會組成人員雖是專職但人數(shù)少、事務(wù)多、年紀(jì)大，缺少相關(guān)專業(yè)性人才，對一些實(shí)體性重大事項(xiàng)缺少深入細(xì)致的調(diào)查研究和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治稣撟C。因此，一些地方人大在行使決定權(quán)時更愿意關(guān)注全局性的問題，而很少在某個具體重大事項(xiàng)上有所作為。另外，本著多一事不如少一事的惰性思想，有些地方的人大常委會在審議決定重大事項(xiàng)時明顯地走過場、搞形式。于是，決定權(quán)給人們的感覺成了一種抽象、空洞的權(quán)力。

四、解決的路徑

1.轉(zhuǎn)變觀念、理順關(guān)系。黨的十八大明確提出要“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”，進(jìn)一步理順了執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，為發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主指明了方向。就目前的體制來說，一方面，地方人大要自覺主動地把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，使黨委決策成為人民群眾的自覺行動。另一方面，地方黨委也要自覺規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)方式，在決策后，依法必須由人大決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)主動提交人大討論決定，決不能一手包辦。只有這樣才能真正體現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的精神。

2.明確界限、積極作為。地方人大及其常委會應(yīng)積極主動地加強(qiáng)與同級黨委的溝通協(xié)調(diào)，自覺接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心、服務(wù)大局。要將人大決定與黨委決策有效對接，既要充分體現(xiàn)黨委的意圖和主張，又要正確依法履職。一是要善于把黨委的決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為人民的共同意志和自覺行動，適時作出決議、決定貫徹落實(shí)。二是要充分運(yùn)用法律規(guī)定留下的空間，對本行政區(qū)域內(nèi)哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)從質(zhì)和量上加以細(xì)分和明確，重點(diǎn)加強(qiáng)對政府預(yù)算決算、國有資產(chǎn)的審查監(jiān)督，落實(shí)稅收法定職能。三是要注重調(diào)查研究，認(rèn)真聽取各方意見，對涉及人民群眾切身利益、影響全局的社會重點(diǎn)熱點(diǎn)問題及時進(jìn)行分析論證，謀劃好解決問題的對策與辦法，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切，并適時通過法定程序形成決定促進(jìn)問題的解決。四是要充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)職能，對政府的重大決策進(jìn)行審議監(jiān)督，督促政府改進(jìn)工作，及時執(zhí)行決定解決問題。人大及其常委會的決議、決定關(guān)鍵在于落實(shí)，這既是行使決定權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，也是決定權(quán)運(yùn)用的最后歸宿。因此，人大常委會要注意做好決議、決定貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督，不能讓決議、決定成了空頭支票。

3.學(xué)習(xí)引進(jìn)、提升能力。地方人大要適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，增強(qiáng)做好工作的責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)素質(zhì)提高能力。一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，潛心鉆研。要加強(qiáng)法學(xué)理論、方針政策的學(xué)習(xí)和實(shí)踐問題的研究，認(rèn)真探索人大工作的基本規(guī)律，積極吸收借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的法治理念和科學(xué)的治理方法，提高自身的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)決定權(quán)行使的科學(xué)性和有效性。二要改進(jìn)作風(fēng)，發(fā)揚(yáng)民主。要始終堅持民主集中制原則，充分發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)、擴(kuò)大公眾有序參與，察民情、聚民智，讓實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)更好地貼近百姓，反映民意。在行使決定權(quán)過程中，必須讓常委會組成人員敞開思想，發(fā)表意見，集思廣益，使決定權(quán)的行使更加體現(xiàn)民主性和針對性。三要創(chuàng)新方法，提高效率。地方人大行使實(shí)體性重大事項(xiàng)決定權(quán)是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。做好這項(xiàng)工作，一方面必須事前做好充分準(zhǔn)備，圍繞重大問題開展深入調(diào)查研究，科學(xué)分析論證；另一方面必須認(rèn)真協(xié)調(diào)好與黨委政府的關(guān)系，確保決定正確，執(zhí)行有效，以保證決定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，要建立健全相應(yīng)的人大工作機(jī)制、協(xié)調(diào)通報機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制，凡提請審議的議案和報告，嚴(yán)格考究其法律和政策依據(jù)，論證其現(xiàn)實(shí)的可行性和必要性，做到有的放矢，事半功倍。

（作者系中共福建省泉州市委黨校副教授）endprint