區(qū)域的“實(shí)體性”及其政策含義

楊 龍

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

區(qū)域的“實(shí)體性”及其政策含義

楊 龍

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

區(qū)域的“虛體性”阻礙區(qū)域治理，導(dǎo)致難以把區(qū)域納入行政管理學(xué)和政治學(xué)的概念體系。區(qū)域的跨行政層級(jí)和跨行政區(qū)特點(diǎn)使得區(qū)域的現(xiàn)實(shí)感來(lái)自區(qū)域內(nèi)的府際網(wǎng)絡(luò)和區(qū)域性問(wèn)題。區(qū)域的存在具有動(dòng)態(tài)性，區(qū)域問(wèn)題是否解決是區(qū)域存續(xù)的依據(jù)。區(qū)域位于中央與地方之間，中央利用區(qū)域政策解決區(qū)域問(wèn)題，地方利用區(qū)域政策促進(jìn)地方的發(fā)展。

區(qū)域；空間；實(shí)體性；區(qū)域政策

區(qū)域是個(gè)空間概念，本應(yīng)具有實(shí)體性，但除了在地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)里，區(qū)域與其含義在空間上相符之外，在行政管理學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域，區(qū)域則一貫是個(gè)“虛體”。所謂“虛體”的含義是指沒(méi)有與區(qū)域?qū)?yīng)的行政邊界和行政層級(jí)，換句話說(shuō)，即沒(méi)有與區(qū)域相符的行政區(qū)。區(qū)域的這種“虛體性”在實(shí)踐中導(dǎo)致以區(qū)域?yàn)閱挝坏闹卫硇袨殡y以進(jìn)行，而那些在行政區(qū)范圍內(nèi)難以解決的跨界問(wèn)題又長(zhǎng)期存在。這在理論上導(dǎo)致難以把區(qū)域納入行政管理學(xué)和政治學(xué)的概念體系，阻礙了區(qū)域研究的深化。本文根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)，探討如何界定區(qū)域概念，使其具有“實(shí)體性”，以便進(jìn)入行政管理學(xué)和政治學(xué)的概念體系，并且探討區(qū)域的政策功能。

一、區(qū)域的“實(shí)體性”

“區(qū)域”是一種現(xiàn)實(shí)的空間結(jié)構(gòu)，但不在行政層級(jí)序列里，也不在行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)中，區(qū)域的實(shí)在性有獨(dú)特的存在方式。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域存在于下列兩種情況：一是跨行政層級(jí)，這在中央主導(dǎo)的跨省區(qū)域合作中較為普遍，中央通常會(huì)設(shè)立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，地位高于區(qū)域內(nèi)的省以推進(jìn)區(qū)域行政。由地方自發(fā)形成的區(qū)域合作，則會(huì)成立一個(gè)無(wú)明確行政層級(jí)的區(qū)域組織，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，如長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，是由上海及長(zhǎng)三角地區(qū)來(lái)自江蘇、浙江、安徽的22個(gè)城市組成的合作機(jī)構(gòu)。二是跨行政區(qū)，由兩個(gè)及以上地方政府組成，這些政府的共同行動(dòng)構(gòu)成區(qū)域活動(dòng)，這體現(xiàn)為區(qū)域合作或區(qū)域內(nèi)地方政體共同行動(dòng)。

區(qū)域既不同于國(guó)家，也不同于行政區(qū)，“一方面，國(guó)家和行政單元都有法定的疆域或邊界，無(wú)法涵蓋區(qū)域公共管理中‘區(qū)域’概念的外延；另一方面，國(guó)家和某一行政區(qū)域政府的‘內(nèi)部性’公共管理活動(dòng)，在內(nèi)涵上與‘區(qū)域性’公共管理活動(dòng)也不完全吻合。因此，公共管理學(xué)科中的‘區(qū)域’是綜合性概念，既可以是社會(huì)區(qū)域和行政區(qū)域，也可以是自然區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，因?yàn)檫@些不同類型區(qū)域都有公共管理的問(wèn)題”[1]。區(qū)域存在的現(xiàn)實(shí)感來(lái)自兩個(gè)方面：一是區(qū)域內(nèi)參與合作的各個(gè)地方政府間互動(dòng)的制度化，并形成一種府際網(wǎng)絡(luò)；二是把若干相鄰的地方政府連接起來(lái)的區(qū)域性任務(wù)或問(wèn)題。

(一)基于府際網(wǎng)絡(luò)

政府間互動(dòng)的制度化是指連續(xù)發(fā)生的，具有持續(xù)性的政府間的溝通、協(xié)商與合作，且其府際互動(dòng)達(dá)到一定次數(shù)。政府間偶爾一次的合作、時(shí)間相隔很久的協(xié)商、完全不定期的溝通等，都不能導(dǎo)致區(qū)域的形成。政府間制度化互動(dòng)不斷發(fā)生的結(jié)果是在區(qū)域內(nèi)形成政府間的一種網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)系，區(qū)域內(nèi)各方的互動(dòng)通常是多邊的，其中的每一方都同時(shí)與其他各方發(fā)生互動(dòng)，結(jié)果每個(gè)政府都是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，同時(shí)與其他節(jié)點(diǎn)聯(lián)系，形成網(wǎng)絡(luò)。換言之，區(qū)域是存在于區(qū)域內(nèi)各地方政府形成的府際網(wǎng)絡(luò)之上的。在區(qū)域內(nèi)，“每個(gè)行動(dòng)者都是府際網(wǎng)絡(luò)體系中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，分別具有不同的利益偏好和政策目標(biāo)，分別發(fā)揮著不同的政策功能和作用。在多向度和相互依賴為特征的府際政策網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)行動(dòng)者都無(wú)法單獨(dú)完成目標(biāo)，都需要其他行動(dòng)者的資源支持。因此，在策略的互動(dòng)中達(dá)成合作機(jī)制，并促成政府間合作來(lái)實(shí)現(xiàn)有關(guān)方的共贏是府際政策網(wǎng)絡(luò)的最終目標(biāo)”[2]。

例如，流域地區(qū)的地方政府互動(dòng)來(lái)自大河流經(jīng)的不同地方政府，或大湖周邊的不同地方政府。地方政府在水的分配、水質(zhì)的保護(hù)、周邊環(huán)境的保護(hù)等方面必須合作，因?yàn)榇蠛哟蠛谋Ｗo(hù)無(wú)法由流域地區(qū)的某一個(gè)地方政府單獨(dú)完成。各個(gè)相關(guān)的地方政府需要把有關(guān)的地方法規(guī)、政策進(jìn)行銜接，或者共同制定統(tǒng)一的政策，以便對(duì)河湖進(jìn)行管理和保護(hù)。各相關(guān)地方政府還需要協(xié)商河湖保護(hù)和管理的成本如何分?jǐn)偂⑷绾螀f(xié)調(diào)執(zhí)法行動(dòng)等事宜。流域地區(qū)的水及環(huán)境的保護(hù)需要區(qū)域內(nèi)地方政府的頻繁互動(dòng)，并依靠已經(jīng)形成的政策網(wǎng)絡(luò)。

(二)基于跨界問(wèn)題

隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入較高級(jí)的階段，不僅經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化趨勢(shì)明顯，而且社會(huì)其他方面的發(fā)展也越來(lái)越呈現(xiàn)跨行政區(qū)趨勢(shì)，出現(xiàn)大量跨界的公共事務(wù)和公共問(wèn)題。面對(duì)跨行政區(qū)的公共問(wèn)題，當(dāng)事地方政府中的任一方均無(wú)法單獨(dú)解決，因而需要其他地方的配合和支持，以及各地的共同行動(dòng)。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，就是為了解決北京面臨的大城市病和三地嚴(yán)重的空氣污染等問(wèn)題。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化和應(yīng)對(duì)跨界公共治理的需要，京津冀三地的協(xié)同主要在交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)等領(lǐng)域展開(kāi)，是基于跨界治理問(wèn)題的區(qū)域合作?！爱?dāng)代管理理論已經(jīng)開(kāi)始承認(rèn)，管理者的管理活動(dòng)既存在于層級(jí)內(nèi)部，又存在于組織之間，這涉及到政府間的聯(lián)絡(luò)工作，亦涉及到政府內(nèi)部和非政府部門之間的聯(lián)絡(luò)工作”[3]。

由于區(qū)域內(nèi)府際網(wǎng)絡(luò)的存在依附于需要合作的跨界問(wèn)題，所以，區(qū)域內(nèi)各政府的互動(dòng)都是問(wèn)題導(dǎo)向的，各方是為了解決必須合作的問(wèn)題而形成區(qū)域的。廣義上講，“凡是政府采取的對(duì)不同地區(qū)的發(fā)展具有不同影響、因而對(duì)區(qū)域發(fā)展格局的形成發(fā)揮重大作用的政策，都可歸屬為區(qū)域政策”[4]。例如，流域地區(qū)的合作就是為了解決河湖水的分配、水質(zhì)的保護(hù)、周邊環(huán)境的保護(hù)等問(wèn)題而形成的區(qū)域合作?；趨^(qū)域合作的問(wèn)題導(dǎo)向，制定區(qū)域政策的時(shí)候要對(duì)“問(wèn)題區(qū)域”進(jìn)行識(shí)別，針對(duì)區(qū)域性問(wèn)題制定政策，例如，針對(duì)資源枯竭地區(qū)的政策、針對(duì)貧困地區(qū)的政策。反過(guò)來(lái)講，這類區(qū)域政策只在特定的區(qū)域內(nèi)有效。

(三)區(qū)域的動(dòng)態(tài)性

區(qū)域的“虛體性”還在于其具有變動(dòng)性，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域的范圍、規(guī)模、層次都會(huì)發(fā)生變化。隨著國(guó)際環(huán)境或國(guó)內(nèi)政治的變化，區(qū)域也會(huì)形成或消失，因此，區(qū)域具有“臨時(shí)性”。區(qū)域組織屬于任務(wù)型組織，任務(wù)型組織通常是單一目標(biāo)的，其功能是針對(duì)區(qū)域內(nèi)特定的問(wèn)題，所以，經(jīng)?？梢砸?jiàn)到以某某特區(qū)命名的區(qū)域，如“水區(qū)”“自然保護(hù)區(qū)”“連片貧困區(qū)”等。各種功能區(qū)或特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立作為一種區(qū)域政策是有其生命周期的，隨著功能區(qū)的任務(wù)完成，或是特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的任務(wù)完成，那些建立在特殊功能上的區(qū)域就要撤銷了，例如，“連片貧困區(qū)”會(huì)隨著該區(qū)域的脫貧而撤銷。

作為任務(wù)型組織的區(qū)域組織是有時(shí)效性的，任務(wù)完成后通常會(huì)撤銷或轉(zhuǎn)型。在區(qū)域范圍，區(qū)域性問(wèn)題解決以后，地方間就此問(wèn)題的合作也就終止。如當(dāng)資源枯竭地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型完成，針對(duì)資源枯竭地區(qū)的政策會(huì)終止，區(qū)域也隨之撤銷或轉(zhuǎn)型。以開(kāi)發(fā)為作為任務(wù)的功能區(qū)在開(kāi)發(fā)任務(wù)完成以后，則會(huì)轉(zhuǎn)型，例如，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)多年開(kāi)發(fā)以后，往往會(huì)轉(zhuǎn)為新城區(qū)。這表明區(qū)域的“實(shí)體性”是因區(qū)域性任務(wù)而“浮出”，與行政區(qū)相比，區(qū)域是動(dòng)態(tài)的，隨區(qū)域問(wèn)題出現(xiàn)而設(shè)立。這種動(dòng)態(tài)性還表現(xiàn)為即使此時(shí)此地的區(qū)域問(wèn)題解決了，新的區(qū)域問(wèn)題還可能出現(xiàn)，一旦出現(xiàn)新的區(qū)域問(wèn)題，又會(huì)在地方間互動(dòng)的過(guò)程中形成新的區(qū)域。

二、區(qū)域的政策意義

基于區(qū)域的存在，中央和地方都會(huì)利用區(qū)域政策，以達(dá)到自己的目的，區(qū)域政策因而成為中央與地方博弈的一個(gè)場(chǎng)域。在區(qū)域這一互動(dòng)平臺(tái)上，中央利用區(qū)域?qū)崿F(xiàn)中央的目標(biāo)，或?qū)Φ胤竭M(jìn)行引導(dǎo)或規(guī)制；地方則利用區(qū)域影響中央的政策，尋求中央的資源，提高地方的競(jìng)爭(zhēng)力。區(qū)域政策具有多層次、寬范圍的特點(diǎn)，是一系列政策的集合，主要包括區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)區(qū)域政策。區(qū)域政策又是若干單項(xiàng)政策的組合，通常包括財(cái)政、稅收、土地、投資、產(chǎn)業(yè)等政策。區(qū)域政策的多層次和復(fù)合結(jié)構(gòu)源于區(qū)域存在的特殊形態(tài)。

(一)區(qū)域政策作為中央的政策工具

區(qū)域政策屬于國(guó)家政策，由中央制定，所以，區(qū)域政策首先是中央統(tǒng)治和管理的工具。中央通常在兩種情況下運(yùn)用區(qū)域政策：一是從不平衡發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，選擇若干地區(qū)實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展，形成若干增長(zhǎng)極，以之帶動(dòng)其他地區(qū)的發(fā)展；這種區(qū)域政策還被用于發(fā)展試驗(yàn)，作為解決國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的典型問(wèn)題的一種手段；二是通過(guò)區(qū)域政策來(lái)平衡區(qū)域發(fā)展差距，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)的平衡發(fā)展。從歷時(shí)性角度，這兩種區(qū)域政策用于不同的發(fā)展階段，服務(wù)于不同的發(fā)展目標(biāo)。從共時(shí)性角度，由于中國(guó)的國(guó)土廣大，區(qū)域差異大，這兩種區(qū)域政策也可能同時(shí)并用。

中央使用區(qū)域政策有兩個(gè)方向：一是引導(dǎo)地方的發(fā)展；二是限制地方的過(guò)度開(kāi)發(fā)。

中央通過(guò)區(qū)域政策引導(dǎo)地方發(fā)展從兩個(gè)方面入手：一是中央推動(dòng)特定區(qū)域的發(fā)展或合作，手段是劃定經(jīng)濟(jì)區(qū)域和設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；二是鼓勵(lì)地方創(chuàng)新和地方間的區(qū)域合作。中央可以通過(guò)劃定區(qū)域，配以相應(yīng)政策和專項(xiàng)資金，引導(dǎo)地方的發(fā)展。這類區(qū)域政策的使用包括兩種情況：第一種是中央劃定跨省范圍的區(qū)域，以區(qū)域戰(zhàn)略形式出現(xiàn)，比如，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略等。第二種區(qū)域政策是設(shè)立試驗(yàn)區(qū)，為國(guó)家承擔(dān)政策試驗(yàn)任務(wù)，也有調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性的作用。中國(guó)在實(shí)行改革開(kāi)放的初期并不確定是否能夠順利實(shí)行，甚至是否能夠成功，所以，選擇了先在局部地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)的方法，這是國(guó)家在地方設(shè)立試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)初始原因*改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主，主要包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)、綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)、新區(qū)等形式。。設(shè)立試驗(yàn)區(qū)屬于中國(guó)的“試點(diǎn)”工作方法，即先在一地試驗(yàn)，如果成功，再進(jìn)行大范圍的推廣。例如，1979年在深圳設(shè)立第一個(gè)特區(qū)的時(shí)候，中央就是希望通過(guò)特區(qū)的試驗(yàn)，找出中國(guó)通過(guò)改革開(kāi)放而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可行道路。

中央也可以通過(guò)劃定區(qū)域，配以特殊政策，限制某些地區(qū)的發(fā)展，以規(guī)范地方的發(fā)展行為，限制地方的過(guò)度開(kāi)發(fā)。2010年年底，國(guó)務(wù)院頒布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，把中國(guó)的國(guó)土按開(kāi)發(fā)方式，分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)等四類；按開(kāi)發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)等三類。作為中國(guó)首個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃，四大主體功能區(qū)的劃分強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力來(lái)確定功能定位和開(kāi)發(fā)模式，以此控制開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度，完善開(kāi)發(fā)的政策。主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，也是制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據(jù)。主體功能區(qū)規(guī)劃的基調(diào)是控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，因此，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)是一種明顯的限制。

(二)地方積極參與區(qū)域政策過(guò)程

區(qū)域政策及其可能配套的資金對(duì)于地方的發(fā)展而言，是非常重要的資源，因此，地方對(duì)中央的區(qū)域政策非常關(guān)注，在區(qū)域政策的資源效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府或是積極地爭(zhēng)取中央?yún)^(qū)域政策的支持，或是努力地影響中央的區(qū)域政策制定，有的甚至主動(dòng)參與區(qū)域政策的制定過(guò)程中。

地方政府積極響應(yīng)中央的區(qū)域政策，意在利用區(qū)域政策發(fā)展自身。一是爭(zhēng)取在本地設(shè)立國(guó)家級(jí)專題試驗(yàn)區(qū)。地方積極申請(qǐng)并游說(shuō)中央，希望在本地設(shè)立國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)。2005年以來(lái)，不斷增加的專題性試驗(yàn)區(qū)都是用于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的具體問(wèn)題,包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、環(huán)境保護(hù)、加快開(kāi)放等，都以區(qū)域性政策的方式出現(xiàn)，豐富了國(guó)家區(qū)域政策的功能。例如，“成渝全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的任務(wù)是探索城鄉(xiāng)均衡發(fā)展模式；“皖江城市帶”是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，任務(wù)是聯(lián)動(dòng)?xùn)|、中、西三大地帶；“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”的任務(wù)是發(fā)展以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；等等。一旦成為國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)，地方又會(huì)被賦予相應(yīng)的自主權(quán)，包括地區(qū)結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)制定發(fā)展規(guī)劃，在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮地方的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，開(kāi)展各種形式的“先行先試”等。例如，晉陜?cè)S河金三角地區(qū)來(lái)自三個(gè)省的四個(gè)地級(jí)市，以區(qū)域合作的方式多次上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，最終獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，建立國(guó)家級(jí)的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。成為國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)以后，晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作得到來(lái)自中央的授權(quán)，享受中央的專項(xiàng)區(qū)域性政策。

二是爭(zhēng)取地方區(qū)域規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略。地方進(jìn)入國(guó)家區(qū)域政策的另一個(gè)途徑是把地方規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略。地方規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略有兩個(gè)條件：制定的是區(qū)域規(guī)劃；能夠解決有代表性的發(fā)展問(wèn)題。“十一五”規(guī)劃末期出現(xiàn)地方政府尋求把地方區(qū)域規(guī)劃上升到國(guó)家戰(zhàn)略的熱潮，在2009年和2010年兩年間，共有24個(gè)區(qū)域規(guī)劃上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。這些區(qū)域規(guī)劃遍布全國(guó)，覆蓋了中國(guó)大部分地區(qū)。此后，中央批準(zhǔn)的步伐有所放緩，但一直沒(méi)有停止。上升為國(guó)家戰(zhàn)略的地方規(guī)劃中包括跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域合作規(guī)劃，有的是省內(nèi)的跨地市的區(qū)域規(guī)劃，有的是跨省的區(qū)域規(guī)劃。例如，長(zhǎng)三角兩省一市的區(qū)域規(guī)劃、珠三角省內(nèi)跨地市的區(qū)域規(guī)劃、晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃等，都是由地方發(fā)起，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從而上升為國(guó)家戰(zhàn)略的*晉陜?cè)S河金三角地區(qū)在獲批國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移試驗(yàn)區(qū)以后，繼續(xù)努力，于2014年把地方區(qū)域合作規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略，由國(guó)家發(fā)改委制定了《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》。。

上升為國(guó)家戰(zhàn)略以后，地方提出的區(qū)域規(guī)劃附有國(guó)家的專項(xiàng)資金支持，得到中央相關(guān)部委的幫助，得到國(guó)家級(jí)規(guī)劃賦予的跨行政區(qū)某些管轄權(quán)，明顯有利于地方的發(fā)展。在爭(zhēng)取上升為國(guó)家戰(zhàn)略的游說(shuō)中央過(guò)程中，地方必須發(fā)掘自己的優(yōu)勢(shì)，提出創(chuàng)新的發(fā)展思路；必須說(shuō)明自己的發(fā)展對(duì)于全國(guó)發(fā)展的重要性。在這個(gè)過(guò)程中，一方面地方的創(chuàng)新性活動(dòng)受到激勵(lì)；另一方面地方的全局觀念從而得以加強(qiáng)。地方政府制定跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，中央政府審批此類區(qū)域規(guī)劃，通過(guò)把地方區(qū)域規(guī)劃上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，用吸收地方發(fā)展思路的方式豐富了國(guó)家區(qū)域政策。

地方因素進(jìn)入國(guó)家區(qū)域政策以后，改變了僅由國(guó)家制定國(guó)家層面的區(qū)域政策的方式，中央與地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的目標(biāo)和步調(diào)更容易達(dá)到一致。而地方?jīng)Q策進(jìn)入國(guó)家區(qū)域政策以后，也改變了原來(lái)僅由國(guó)家制定國(guó)家層面的區(qū)域政策的方式。區(qū)域成為中央和地方互動(dòng)的一個(gè)新平臺(tái)，區(qū)域政策成為地方政府與中央政府之間利益協(xié)調(diào)的一種新機(jī)制。

區(qū)域的“實(shí)體性”使得區(qū)域治理在國(guó)家治理體系中成為一個(gè)重要的平臺(tái)，在區(qū)域治理中，中央的職責(zé)是推動(dòng)和監(jiān)督，地方的職責(zé)是參與。中央的治理手段是國(guó)家層面的立法、規(guī)劃、政策等，地方的手段是地方層面的立法、合作協(xié)議、合作組織、合作項(xiàng)目等。區(qū)域作為治理的平臺(tái)，或是經(jīng)過(guò)了中央的授權(quán)或委托；或者經(jīng)過(guò)了地方間的行政委托或行政管轄權(quán)的讓渡，得以發(fā)揮區(qū)域治理的功能。

[1] 陳瑞蓮,等.區(qū)域公共管理理論與實(shí)踐研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008:6.

[2] 楊宏山.府際關(guān)系論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005:28-29.

[3] [美]羅伯特·阿格拉諾夫，等.協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M].李玲玲,等,譯.北京：北京大學(xué)出版社，2007:2.

[4] 張軍擴(kuò),侯永志.協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展——30年區(qū)域政策與發(fā)展回顧[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2008：1.

The“substantiality”oftheRegionandItsPolicyImplication

YANG Long

( Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350,China)

The“virtual reality” in the region hinders regional governance, leading to the difficulty of integrating the region into the conceptual system of administrative management and political science. The cross-regional and straddle characteristics of the region make the reality of the region come from the regional network and regional problems. The regional existence is dynamic, whether the regional problem is solved is the basis of regional existence. The region is located between the central and the local, the central uses regional policies to solve regional problems and local use regional policies to promote local development.

Regional;Spatial;Entity;Regional policy

D0-05

：A

：1000-8594(2017)04-0167-04

〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-03-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(13&ZD017)、南開(kāi)年度報(bào)告項(xiàng)目“中國(guó)區(qū)域治理系列研究報(bào)告”階段性成果

楊龍(1952—)，男，天津人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事發(fā)展政治學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域公共管理、西方政治思想研究。