公共資源交易如何陽(yáng)光化

張宏

“領(lǐng)導(dǎo)干部或親屬插手工程項(xiàng)目，暗箱操控招投標(biāo)?！眱奢喲惨曄聛?lái)，中央巡視組在多個(gè)巡視報(bào)告中，均提到這一問(wèn)題。對(duì)此，山西省、廣東省都提出了成立公共資源交易中心這一應(yīng)對(duì)思路。此外，針對(duì)三峽集團(tuán)存在的“有的領(lǐng)導(dǎo)人員親友插手工程建設(shè)，一些招投標(biāo)暗箱操作”，三峽集團(tuán)也表示已成立招投標(biāo)整改專項(xiàng)工作組。

與此同時(shí)，由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門起草的《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）也于6月15日結(jié)束意見征集。根據(jù)《方案》，2015年底前，各省級(jí)公共資源交易平臺(tái)整合建設(shè)工作將全面展開，省、市級(jí)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系初步形成。

有業(yè)內(nèi)專家表示，隨著中央巡視組巡視工作的進(jìn)展，某些領(lǐng)域在招投標(biāo)方面的暗箱操作等將逐步浮出水面。通過(guò)整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，有利于加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，也有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

“九龍治水”根源在于制度缺陷

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年3月26日召開的國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上曾表示，防止腐敗的利器之一是深化改革，特別要加快推進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)化改革，同時(shí)以完善的規(guī)則和嚴(yán)格的法律制度，來(lái)約束和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和政府行為。而在此之前下發(fā)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》中也明確：“整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等平臺(tái)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)?！?/p>

據(jù)介紹，目前我國(guó)約有集中的公共資源交易有形市場(chǎng)1203個(gè)，各類單項(xiàng)交易有形市場(chǎng)2794個(gè)，相應(yīng)的電子化交易平臺(tái)建設(shè)也加快推進(jìn)。但也暴露出一系列突出問(wèn)題，包括“交易規(guī)則不統(tǒng)一”、“地方保護(hù)和行業(yè)分割”、“管辦不分”、“交易不透明”、“亂收費(fèi)”、“權(quán)錢交易”等問(wèn)題。

對(duì)于公共資源交易市場(chǎng)條塊分割、管辦不分、監(jiān)管體制不順、規(guī)則各異等缺陷，廣東省中山市原監(jiān)察局局長(zhǎng)梁潤(rùn)明感觸頗深。其介紹稱，中山市在未建立統(tǒng)一規(guī)范的市級(jí)公共資源交易平臺(tái)之前，已存在建設(shè)工程、土地和礦產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易等三個(gè)公共資源交易市場(chǎng)，其中建設(shè)工程、土地和礦產(chǎn)交易市場(chǎng)為事業(yè)單位，隸屬于住建部門和國(guó)土部門，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)有控股企業(yè)，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作管理。此外，還有政府采購(gòu)和醫(yī)療器材招標(biāo)采購(gòu)兩個(gè)市場(chǎng)，依托社會(huì)中介企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作，沒有固定的交易市場(chǎng)。

這種九龍治水、多頭管理的市場(chǎng)模式，在全國(guó)不少地方都普遍存在，極易導(dǎo)致管理秩序零亂、行業(yè)壟斷、違規(guī)腐敗等問(wèn)題的出現(xiàn)。其中，政府采購(gòu)價(jià)格偏高、招投標(biāo)項(xiàng)目暗箱操作等問(wèn)題最易引起社會(huì)關(guān)注。根據(jù)中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)公共采購(gòu)分會(huì)的數(shù)據(jù)，2012年我國(guó)政府采購(gòu)總額達(dá)到1.39萬(wàn)億元，而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公共采購(gòu)的市場(chǎng)總規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)億元。2013年，中國(guó)社科院發(fā)布的報(bào)告稱，八成政府采購(gòu)高于市場(chǎng)平均價(jià)。

“政府采購(gòu)價(jià)格高的現(xiàn)象，說(shuō)明市場(chǎng)機(jī)制在交易過(guò)程中是失靈的?！睆V西招投標(biāo)管理局副局長(zhǎng)梁戈敏表示，并將根源歸因?yàn)橹贫热毕?。“《政府采?gòu)法》和《招投標(biāo)法》是并行的，并且出自不同部門，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致公共資源交易市場(chǎng)被法制和行政的不統(tǒng)一所分割。同時(shí)，部門立法所固有的利益鎖定現(xiàn)象導(dǎo)致當(dāng)前公共采購(gòu)領(lǐng)域的職權(quán)關(guān)系失衡、權(quán)力集中，如管采不分、招管不分及監(jiān)管不分等不利于權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制形成的治理結(jié)構(gòu)?！?/p>

更為棘手的問(wèn)題是，在《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》中都沒有“公共資源”這一概念，如何讓公共資源交易市場(chǎng)與現(xiàn)行的法律制度相銜接，同時(shí)適應(yīng)并統(tǒng)合兩部相互矛盾、互有交叉的法律，面臨的困難可想而知。

監(jiān)管規(guī)范化尚須摸索

“2008年，中紀(jì)委、監(jiān)察部在大型工程綜合治理過(guò)程當(dāng)中，推出公共資源交易模式。這是自下而上改革的積極探索，各個(gè)省市都做了一些公共資源交易改革嘗試。”中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)公共采購(gòu)分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)胡大劍介紹公共資源交易平臺(tái)興起背景時(shí)如此表示。梁戈敏進(jìn)一步指出，“這是問(wèn)題倒逼出來(lái)的，各地建設(shè)的初衷是為了加強(qiáng)監(jiān)督”。

各地公共資源交易平臺(tái)建立以后，不少專家就進(jìn)一步建議，應(yīng)打破行政區(qū)域、行業(yè)壁壘，建立一個(gè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的公共資源交易市場(chǎng)體系。特別是在全國(guó)范圍內(nèi)，已有貴州、海南、廣東、等10余個(gè)省份建立了省級(jí)公共資源交易平臺(tái)，為建立全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)運(yùn)行和服務(wù)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬?qū)τ浾叻Q，此時(shí)出臺(tái)的方案征求意見稿可謂時(shí)機(jī)及時(shí)，指向的問(wèn)題很有針對(duì)性。

目前，大部分地區(qū)的公共資源交易中心都采取“一委一辦一中心”模式（或取消“一辦”），實(shí)行“管辦分離”。其中，“一委”是公共資源交易管理委員會(huì)，“一辦”是公共資源交易管理委員會(huì)辦公室，“一中心”是公共資源交易中心。

但有不少專家表示，公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，而在不少地區(qū)的實(shí)踐中“一委一辦一中心”并沒有形成三權(quán)分離的格局。山東省省級(jí)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心主任王沛建議，一是要成立公共資源交易管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)法規(guī)政策的起草和重大事項(xiàng)的決策與協(xié)調(diào)；二是設(shè)置政府采購(gòu)中心和公共資源轉(zhuǎn)讓中心，采購(gòu)遵循低價(jià)買入原則，轉(zhuǎn)讓遵循價(jià)高者得原則；三是設(shè)立綜合統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)法規(guī)政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查。馮俏彬進(jìn)一步表示，公共資源交易較分散，靠政府的業(yè)務(wù)監(jiān)管是不夠的，應(yīng)加強(qiáng)交易主體相互監(jiān)督、法律監(jiān)督。

對(duì)于《公共資源交易法》之類法律規(guī)范的出臺(tái)，王沛等業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，決策層需勇于沖破條條框框的束縛，以更大的政治勇氣和智慧推動(dòng)改革不斷深化。馮俏彬則說(shuō)，當(dāng)前社會(huì)還沒達(dá)到共識(shí)，部門障礙、既得利益阻擾等都需要克服，不過(guò)，各地可以在實(shí)際運(yùn)行中摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)可以發(fā)揮更大的作用，包括建立案例庫(kù)，推薦最佳實(shí)踐指南，逐漸形成規(guī)范市場(chǎng)的一些規(guī)則。