對加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督的思考

吳迪，邵開封

摘 要：隨著我國各項(xiàng)改革措施的逐步推進(jìn)，權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制逐步完善，各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使職權(quán)的自覺性有所提高。但是要看到，當(dāng)前，在某些地方某些領(lǐng)域“一把手”的權(quán)力仍然過大，如何解決“一把手”權(quán)力監(jiān)督的問題已經(jīng)愈發(fā)成為現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)，要破解“一把手”監(jiān)督難的問題，必須積極探索切實(shí)加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的路徑，規(guī)范權(quán)力使用和運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：“一把手”；監(jiān)督；長效機(jī)制；行政問責(zé)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0025-02

一、“一把手”含義探析

（一）“一把手”含義的界定

所謂“一把手”，是指領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人。在一個地區(qū)、一個部門、一個單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中，“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)班子中起著領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)的作用，在權(quán)力行使、財(cái)力物力的支配過程中，具有舉足輕重的地位和作用。

（二）“一把手”權(quán)力的內(nèi)容及表現(xiàn)

當(dāng)今，我國在人事任免、重要事項(xiàng)的研究和決策過程中，雖然實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子的集體決策制度，但是“一把手”往往最后拍板。如果“一把手”不能做到出自公心，很容易滋生腐敗。

簡而言之，“一把手”權(quán)力主要由下述三個方面構(gòu)成。首先，“一把手”擁有決策參與權(quán)。集體領(lǐng)導(dǎo)制度中，一把手具有和其他班子成員同等的決策討論權(quán)和表決權(quán)。其次，“一把手”具有首長負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力，這種權(quán)力可具體拆分為四個方面的權(quán)力，一是人事權(quán)，二是決策權(quán)，三是指揮權(quán)，四是督查權(quán)。以上四個方面的權(quán)力是在執(zhí)行權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的，首長負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力是與“一把手”的責(zé)任之間遵循權(quán)責(zé)對等的原則。一旦“一把手”在執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就對執(zhí)行結(jié)果負(fù)有責(zé)任，應(yīng)被追責(zé)。再次，“一把手”也享有監(jiān)督權(quán)，即他對班子其他成員所具有的監(jiān)督權(quán)。

二、加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的必要性

加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力使用的監(jiān)督，確保其權(quán)力的正確運(yùn)用，可以達(dá)到為人民群眾謀福祉的根本目的。反之，如果監(jiān)督不到位，“一把手”濫用手中的權(quán)力，權(quán)力就會異化變質(zhì)，成為個人謀取私利的工具，權(quán)力越大危害越大。

（一）“一把手”權(quán)力合理行使之益處

“一把手”往往是部門的中堅(jiān)力量，其中絕大多數(shù)人能夠扎實(shí)貫徹執(zhí)政為民的宗旨，積極落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，勤政廉政恪守職業(yè)道德，以身作則起到榜樣作用。對他們來說，權(quán)力越大，就可以在更廣的范圍、更高的層次上為人民辦更多的事情。通過監(jiān)督，使得這些“一把手”的權(quán)力按照正確的路線運(yùn)行，促進(jìn)其權(quán)力的合理行使，可以更大程度上促進(jìn)發(fā)展、搞好建設(shè)、維護(hù)和諧。

（二）“一把手”權(quán)力濫用之危害

監(jiān)督不嚴(yán)會使“一把手”的權(quán)力失去制約。如果“一把手”涉及腐敗問題，將會引發(fā)巨大影響。近年來一系列高官落馬，就是由于他們身居高位，卻背離了一名共產(chǎn)黨員特別是黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有的黨性原則和理想信念，他們的權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，大搞權(quán)錢交易，結(jié)果令人痛心。可見，“一把手”權(quán)力發(fā)揮得不好，不僅僅是貪污腐敗的問題，監(jiān)督不嚴(yán)造成決策失誤，也給國家和集體造成重大損失。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的決策失誤，會破壞生產(chǎn)力的健康發(fā)展，使資源的優(yōu)化配置成為一句空話；選人用人方面的決策失誤，會埋沒人才，造成了社會人類資本的巨大浪費(fèi)；重大決策的失誤，會浪費(fèi)機(jī)會，貽誤發(fā)展，最終將極大地?fù)p害黨、國家和廣大群眾的利益。

三、“一把手”監(jiān)督的難點(diǎn)

（一）監(jiān)督意識淡漠，監(jiān)督難度加大

一方面從被監(jiān)督者角度來看，某些“一把手”思想出現(xiàn)偏差，認(rèn)為監(jiān)督是對自身權(quán)力和權(quán)威的挑戰(zhàn)，不愿受到監(jiān)督；有些“一把手”官僚氣息嚴(yán)重，家長制的管理方式未能轉(zhuǎn)變，聽不進(jìn)不同意見，對監(jiān)督有所抵觸。

另一方面從監(jiān)督部門和人員角度看，某些監(jiān)督機(jī)關(guān)或者監(jiān)督人員責(zé)任感缺失，法制觀念淡漠，不愿監(jiān)督；有的監(jiān)督人員文化素質(zhì)較低，政策水平不高，不會監(jiān)督；有的監(jiān)督人員畏懼領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，存在“好人”心理，不敢監(jiān)督。

（二）決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)一體化，監(jiān)督難以實(shí)施

目前，監(jiān)督制度不是很健全，缺乏配套的綜合性的監(jiān)督法規(guī)。在某些地區(qū)和部門“一把手”身兼數(shù)職，既負(fù)責(zé)事務(wù)的決策，又負(fù)責(zé)事務(wù)的執(zhí)行，甚至還負(fù)責(zé)事務(wù)的監(jiān)督。這就容易導(dǎo)致重大問題一言堂，形成超越權(quán)力、濫用權(quán)力的后果。事實(shí)證明，往往在“一把手”處在一個地方或單位的頂端時，容易出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的監(jiān)督空檔，也容易出現(xiàn)上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督不敢的情況。

（三）法規(guī)制度缺乏操作性，監(jiān)督難有保障

當(dāng)前，往往出現(xiàn)制度法規(guī)不可謂不多，但執(zhí)行效果不理想的情況。根本原因就在于制度的粗、空、虛，導(dǎo)致制度約束的軟弱乏力。監(jiān)督制度重建立、輕執(zhí)行，重號召、輕處理，會導(dǎo)致監(jiān)督法規(guī)制度多而不細(xì)，立而不嚴(yán)，就往往會造成一些干部特別是“一把手”鉆法規(guī)制度的空子，使一些制度規(guī)定在長官意志面前顯得蒼白無力。

四、對加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督的幾點(diǎn)對策

治理“一把手”腐敗應(yīng)從教育、制度入手，采用“強(qiáng)化教育基礎(chǔ)，打牢制度保證，抓住監(jiān)督關(guān)鍵”的思路。

（一）建立“一把手”教育長效機(jī)制

由于“一把手”在現(xiàn)實(shí)工作中往往是信息發(fā)布的源頭，經(jīng)常以教育者的姿態(tài)出現(xiàn)，因此鮮有受教育的機(jī)會。要把對“一把手”的教育工作落到實(shí)處，必須逐步建立起對“一把手”的教育長效機(jī)制，把提高“一把手”的綜合素質(zhì)當(dāng)作提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程來抓，當(dāng)作一個戰(zhàn)略問題來研究。

首先，明確教育內(nèi)容。一是加強(qiáng)理想信念教育。通過馬克思主義基本理論的學(xué)習(xí)，使他們學(xué)會運(yùn)用辯證唯物主義的方法，分析和看待問題；要通過歷史唯物主義的學(xué)習(xí)，認(rèn)識和把握人類社會生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展變化的基本規(guī)律，使他們深刻認(rèn)識社會主義必然勝利，共產(chǎn)主義必然實(shí)現(xiàn)的客觀規(guī)律性；要通過對科學(xué)社會主義的學(xué)習(xí)，深刻認(rèn)識在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下走社會主義道路是人類社會發(fā)展的必由之路。二是政績觀和權(quán)力觀教育，真正解決好“為誰創(chuàng)造政績”、“追求什么樣的政績”、“靠什么創(chuàng)造政‘績”等問題，使他們確立好為黨和人民建功立業(yè)的目標(biāo)追求，兢兢業(yè)業(yè)地履行職責(zé)，努力創(chuàng)造出符合人民群眾利益的政績。三是黨紀(jì)條規(guī)教育，幫助其牢固樹立起法律意識和守法觀念。

其次，健全教育機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)生活中，“一把手”往往缺乏學(xué)習(xí)的內(nèi)在動力。適當(dāng)采用激勵約束機(jī)制可以激發(fā)“一把手”學(xué)習(xí)愿望，變“要我學(xué)”為“我要學(xué)”。因此，應(yīng)適時建立相應(yīng)的激勵約束機(jī)制，探索建立“一把手”綜合知識測評機(jī)制，作為領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)晉升、年度考核的重要依據(jù)，使“一把手”教育缺失問題得以改善。

（二）完善“一把手”權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制

實(shí)踐證明，監(jiān)督是規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵。

首先，要加強(qiáng)和完善依法規(guī)范權(quán)力的體制機(jī)制。規(guī)范權(quán)力依法運(yùn)行，必須加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)。其主要內(nèi)容應(yīng)包括：一是確定法律法規(guī)授權(quán)的范圍。二是強(qiáng)化不作為的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)法定權(quán)力和法定責(zé)任相一致。三是監(jiān)督法定，依法辦事。各種法定程序、法律法規(guī)必須嚴(yán)格遵守，要盡可能以法律法規(guī)形式明確各類腐敗行為的形式、內(nèi)容、處罰方式方法，以便依法監(jiān)督和依法查處。

其次，要提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，逐步完善政務(wù)公開的機(jī)制。當(dāng)前，我國在逐步推廣政務(wù)公開，要進(jìn)一步發(fā)揮群眾對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督作用。一是加快政務(wù)公開的制度化建設(shè)，以便更好地發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的作用。二是強(qiáng)化人民群眾監(jiān)督意識，使人民群眾充分認(rèn)識到自身在腐敗監(jiān)督方面的主人翁地位，加強(qiáng)人民群眾對反腐敗行動的參與度，變被動旁觀為主動參與。三是充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。輿論監(jiān)督是增強(qiáng)政治透明度的重要途徑，目前已經(jīng)成為我國揭露違法行為的重要手段。但是值得注意的是新聞輿論的監(jiān)督作用具有兩面性，沒有約束，輿論監(jiān)督可能會被濫用，而約束過度，輿論監(jiān)督作用會被削弱，所以必須把握好法律約束的度。

再次，要建立權(quán)力監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制。權(quán)力監(jiān)督體系是一個保證監(jiān)督發(fā)揮整體合力的系統(tǒng)，建立權(quán)力監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面要通過制定有關(guān)監(jiān)督法律法規(guī)使各監(jiān)督主體明確其權(quán)責(zé)，另一方面，要形成信息共享機(jī)制。通過一個全方位、多層次、強(qiáng)有力的監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)，形成有利于發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督體系整體功能的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）建立健全行政問責(zé)機(jī)制

要建立科學(xué)的候選人制度。一是建立干部推薦、提名責(zé)任制。要規(guī)范干部提拔和任用的程序，明確推薦人責(zé)任?！耙话咽帧蓖扑]人選必須嚴(yán)格按照《干部任用條例》規(guī)定，書面填寫推薦表，并簽名備案存檔。二是建立干部選任失誤連咎制度。要以文件的形式，明文規(guī)定“用人失誤”的概念、范圍和責(zé)任?！坝萌耸д`”時，如果問題出在推薦者身上，必須追究推薦者的責(zé)任。

要建立決策、行政失誤問責(zé)機(jī)制。建立健全行政問責(zé)制，需要把行政問責(zé)制與開展績效評估有效結(jié)合起來；需要把行政問責(zé)制與行政監(jiān)察、審計(jì)結(jié)合起來；需要把行政問責(zé)制與政務(wù)公開結(jié)合起來；需要把行政問責(zé)與依法行政結(jié)合起來。

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