新績(jī)效預(yù)算：我國(guó)預(yù)算改革的重要借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：F8103文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

【本項(xiàng)目得到西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新型科研項(xiàng)目“新績(jī)效預(yù)算：我國(guó)預(yù)算改革的重要借鑒（編號(hào)：CX2014SP131）”資助?！?/p>

摘要：新績(jī)效預(yù)算在西方國(guó)家取得較大效果，因而對(duì)我國(guó)的預(yù)算制度改革具有重要的借鑒作用，本文通過(guò)分析新績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵、特征、優(yōu)缺點(diǎn)和實(shí)行新績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)，探討了新績(jī)效預(yù)算對(duì)我國(guó)預(yù)算改革的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：新績(jī)效；預(yù)算；借鑒

新績(jī)效預(yù)算率先由美國(guó)在20世紀(jì)90年代實(shí)行，并逐漸被西方國(guó)家引進(jìn)和效仿。新績(jī)效預(yù)算誕生至今，對(duì)西方國(guó)家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的積極影響，不僅縮小了西方國(guó)家財(cái)政赤字規(guī)模，還提高了政府服務(wù)水平，使得西方國(guó)家在全球競(jìng)爭(zhēng)中仍處于優(yōu)勢(shì)地位。從我國(guó)預(yù)算改革的實(shí)踐來(lái)看，有必要了解和借鑒新績(jī)效預(yù)算的理念和某些做法，為我國(guó)的預(yù)算改革服務(wù)。

一、新績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵

新績(jī)效預(yù)算是一種事先在美國(guó)起源并實(shí)施，隨后被世界大部分國(guó)家引用的預(yù)算制度。同美國(guó)之前實(shí)施的績(jī)效預(yù)算不同，新績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)不僅僅是提高財(cái)政投入效率，更重要的是提高其預(yù)算支出公眾的滿意度[1]，關(guān)注的焦點(diǎn)是公共項(xiàng)目的結(jié)果而非產(chǎn)出，更加側(cè)重對(duì)政府行為責(zé)任和績(jī)效的衡量， 強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金應(yīng)當(dāng)取得一定的公共利益或?qū)崿F(xiàn)某種社會(huì)期望。

新績(jī)效預(yù)算的核心在于由政策制定者同預(yù)算執(zhí)行單位簽訂的績(jī)效合同。政策制定者在合同中決定預(yù)算項(xiàng)目的資金總額，并制定預(yù)算項(xiàng)目需要產(chǎn)生的結(jié)果，預(yù)算執(zhí)行者則需要在績(jī)效合同規(guī)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)到相應(yīng)的預(yù)算結(jié)果，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?？?jī)效合同對(duì)于預(yù)算資金只規(guī)定大致的使用方向，而預(yù)算資金具體執(zhí)行則完全由預(yù)算執(zhí)行單位自行決定。通過(guò)簽訂績(jī)效合同，預(yù)算執(zhí)行單位同政策制定者的關(guān)系由原來(lái)的上下級(jí)關(guān)系變?yōu)槠髽I(yè)行為的委托—代理關(guān)系，將傳統(tǒng)預(yù)算關(guān)系中存在的隱性合同轉(zhuǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)化成為顯性合同關(guān)系[2]，并賦予了預(yù)算執(zhí)行單位一定的自主權(quán)和靈活性，促進(jìn)了預(yù)算資金的合理分配，并提高了預(yù)算執(zhí)行單位的積極性。

二、新績(jī)效預(yù)算制度興起的原因

（一）控制財(cái)政赤字和政府債務(wù)的需要

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)大都處于“滯漲”狀態(tài)，導(dǎo)致西方國(guó)家的財(cái)政赤字和債務(wù)水平急劇增大。在通過(guò)增稅等方式開(kāi)源十分困難的情況下，節(jié)流就成為政府的必然選擇[3]。而新績(jī)效預(yù)算正好能在控制成本的基礎(chǔ)上提高資金使用效率，達(dá)到節(jié)流的效果。因此，為了緩解政府財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模以及隨之產(chǎn)生的政治危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，以結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算成為必然選擇。

（二）經(jīng)濟(jì)全球化背景下的政府競(jìng)爭(zhēng)需要

20世紀(jì)90年代興起的經(jīng)濟(jì)全球化使得合作與競(jìng)爭(zhēng)成為現(xiàn)實(shí)主流，在這種背景下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力成為衡量一個(gè)國(guó)家好壞的重要指標(biāo)，而政府管理的效率已日益成為影響國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素[4]。為加大并保持在政府競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，美國(guó)等國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)變自身觀念和職能，通過(guò)政府預(yù)算改革，帶動(dòng)政府管理效率和服務(wù)水平的提高。而新績(jī)效預(yù)算由于具有這種功能而被引進(jìn)、吸收和效仿。

（三）不斷總結(jié)、繼承和發(fā)展的結(jié)果

美國(guó)先后經(jīng)歷過(guò)逐項(xiàng)預(yù)算制度、績(jī)效預(yù)算制度、零基預(yù)算制度等制度變革，不僅對(duì)預(yù)算制度改革做出了許多有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，還善于借鑒當(dāng)時(shí)流行的委托—代理管理模式。因此，新績(jī)效預(yù)算的興起是不斷總結(jié)、繼承和發(fā)展的結(jié)果。

（四）完善的法律制度和技術(shù)制度

美國(guó)先后通過(guò)《公共預(yù)算強(qiáng)制法》、《信用改革法》、《首席財(cái)政官員法》等法律為新績(jī)效預(yù)算的開(kāi)展打下了法律基礎(chǔ)，又通過(guò)《政府結(jié)果與績(jī)效法案》和“格蘭姆法”保證了新績(jī)效預(yù)算的順利實(shí)施；澳大利亞也先后建立和修訂了 《基于績(jī)效的支付協(xié)議法案》、《審計(jì)長(zhǎng)法》、《財(cái)政管理及問(wèn)責(zé)法》以及《公共服務(wù)法》[5]保證新績(jī)效預(yù)算的實(shí)施。此外，互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的普及與發(fā)展減小了準(zhǔn)確收集和處理各部門(mén)績(jī)效數(shù)據(jù)的難度，加大了整個(gè)國(guó)家統(tǒng)籌資金支出的可能，先進(jìn)的會(huì)計(jì)核算制度和適合公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估方法的出現(xiàn)也是新績(jī)效預(yù)算得以實(shí)施的重要保證。

三、新績(jī)效預(yù)算的特征、優(yōu)點(diǎn)和難點(diǎn)

（一）新績(jī)效預(yù)算的特征

第一，目標(biāo)和總額控制。傳統(tǒng)預(yù)算一般先由下級(jí)部門(mén)向上級(jí)部門(mén)提交預(yù)算計(jì)劃，上級(jí)部門(mén)在匯總之后提交給更高級(jí)別部門(mén)，最終被審核通過(guò)，因而是自下而上的預(yù)算模式，而新績(jī)效預(yù)算卻是一種自上而下的預(yù)算模式，政策制定者一般只對(duì)支出目標(biāo)和支出總量進(jìn)行控制，并規(guī)定資金的大致使用方向，對(duì)于資金具體使用方向沒(méi)有明確規(guī)定。

第二，適當(dāng)放權(quán)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果。新績(jī)效預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，資金使用單位對(duì)預(yù)算資金擁有一定的自主權(quán)，管理者可以根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目具體情況制定相應(yīng)的資金使用方向。但同時(shí)，預(yù)算單位需要在規(guī)定的資金和時(shí)間內(nèi)完成績(jī)效合同中商定的預(yù)算目標(biāo)或結(jié)果，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）新績(jī)效預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)

第一，從追求合規(guī)到追求結(jié)果。傳統(tǒng)預(yù)算模式要求預(yù)算單位嚴(yán)格遵守預(yù)算法規(guī)，對(duì)資金的使用時(shí)間、使用方向和使用明細(xì)有嚴(yán)格的規(guī)定，預(yù)算單位不得隨意更改預(yù)算計(jì)劃，這種對(duì)預(yù)算行為合規(guī)性的追求能夠在一定程度上防止預(yù)算資金的流失和由此產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，但降低了資金的使用效率，并忽略了納稅人納稅的真正目的，成本與收益并不相符。新績(jī)效預(yù)算則從追求合規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼Y(jié)果，把監(jiān)控重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算結(jié)果是否符合目標(biāo)、是否產(chǎn)生良好效果、是否解決了一定的社會(huì)問(wèn)題等方面。這種追求結(jié)果的模式能夠在同樣資金下得到更好的結(jié)果，因而提高了資金使用效率，并符合社會(huì)期望，滿足社會(huì)需要。

第二，改變政府?dāng)U大支出的沖動(dòng)。自下而上的預(yù)算實(shí)踐表明，在只追求預(yù)算行為是否合規(guī)而不重視預(yù)算績(jī)效的情況下，預(yù)算項(xiàng)目的資金總額得不到控制，預(yù)算應(yīng)該取得的結(jié)果得不到保障，不僅可能造成預(yù)算項(xiàng)目重復(fù)或進(jìn)展緩慢、資金浪費(fèi)等低績(jī)效問(wèn)題，還使得各預(yù)算單位普遍存在支出擴(kuò)張的沖動(dòng)。而新績(jī)效預(yù)算通過(guò)績(jī)效合同控制資金總額、制定預(yù)算目標(biāo)、評(píng)估預(yù)算結(jié)果、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任等步驟確保了在資金使用效率的提高，從而改變了預(yù)算部門(mén)的支出沖動(dòng)。

第三，提高效率并鼓勵(lì)創(chuàng)新。新績(jī)效預(yù)算不過(guò)多干預(yù)預(yù)算資金的具體使用過(guò)程，預(yù)算管理者可以根據(jù)部門(mén)實(shí)際和項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行資金管理，不僅能夠?qū)㈩A(yù)算資金在不同預(yù)算科目和預(yù)算年度之間合理分配，甚至還可以將部分剩余資金作為員工獎(jiǎng)勵(lì)，此外，績(jī)效越高的預(yù)算單位下一預(yù)算年度能夠分配的預(yù)算資金也更多。這種通過(guò)績(jī)效分配預(yù)算資金并賦予預(yù)算單位一定自主權(quán)的方式不僅能夠有效提高資金使用效率和工作效率，還能夠鼓勵(lì)預(yù)算單位想法設(shè)法進(jìn)行效率改進(jìn)和方法創(chuàng)新。

（三）實(shí)行新績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)

第一，預(yù)算目標(biāo)設(shè)定困難。新績(jī)效預(yù)算首先需要確定預(yù)算目標(biāo)，但由于利益訴求的不同，各預(yù)算參與人對(duì)某個(gè)預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)認(rèn)識(shí)存在不同，而各預(yù)算項(xiàng)目之間存在一定的差異，每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目又有不同的預(yù)算科目，因此達(dá)成相同的預(yù)算目標(biāo)要么很難，要么成本高昂。同時(shí)，即使就每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目達(dá)成共同目標(biāo)，預(yù)算機(jī)構(gòu)仍然需要花費(fèi)大量成本來(lái)掌握部門(mén)人員編制、收支狀況、往年預(yù)算以及公共生產(chǎn)服務(wù)的過(guò)程、成本、技術(shù)等信息，而這也會(huì)直接影響預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定。

第二，預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)困難。新績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)結(jié)果，但公共部門(mén)的結(jié)果往往是多樣而抽象的[6]，對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)依賴(lài)于一套科學(xué)合理且成本低廉的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但這個(gè)評(píng)價(jià)體系的制定是困難的，這也導(dǎo)致準(zhǔn)確評(píng)價(jià)結(jié)果非常困難。首先，對(duì)結(jié)果進(jìn)行數(shù)量上的評(píng)價(jià)相對(duì)簡(jiǎn)單，但進(jìn)行質(zhì)量上的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)則相對(duì)困難。其次，每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目不具有可比性，無(wú)法建立適用于所有預(yù)算項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系。再次，影響預(yù)算結(jié)果的因素有很多，無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確甄別，如“差”的績(jī)效可能不是由于獲得預(yù)算的項(xiàng)目或部門(mén)管理不夠努力，而可能是需要解決的問(wèn)題太難所導(dǎo)致。最后，不同群體和個(gè)體對(duì)同一結(jié)果的評(píng)價(jià)和感受不同，因此也無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量預(yù)算結(jié)果對(duì)解決問(wèn)題的實(shí)際作用的大小。

第三，政府配套措施要求較高。新績(jī)效預(yù)算的實(shí)施要求政府在法律制度、會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度等方面提供配套支持。首先，要求政府健全預(yù)算法律體系，使新績(jī)效預(yù)算能夠不斷制度化和規(guī)范化[7]。其次，要求完善會(huì)計(jì)核算制度，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度，準(zhǔn)確衡量政府的活動(dòng)成本。最后，要求不斷完善審計(jì)體系，并盡快建立有效且成本低廉的評(píng)價(jià)體系。

四、新績(jī)效預(yù)算理念對(duì)我國(guó)預(yù)算改革的借鑒

（一）強(qiáng)調(diào)績(jī)效可以提高我國(guó)預(yù)算資金的使用效率

我國(guó)進(jìn)行的部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)的預(yù)算模式，本質(zhì)是“控制取向”預(yù)算，預(yù)算單位在使用資金時(shí)主要考慮是否合規(guī)，預(yù)算審計(jì)也只是審計(jì)是否有違規(guī)行為。無(wú)論是決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)還是審計(jì)部門(mén)都很少考慮預(yù)算績(jī)效，對(duì)預(yù)算應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)什么結(jié)果和應(yīng)當(dāng)解決什么問(wèn)題重視程度不夠，因此無(wú)法從根本上解決預(yù)算資金使用效率低、預(yù)算單位積極性差等問(wèn)題?？山梃b新績(jī)效預(yù)算的做法，在預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中始終貫穿績(jī)效理念，并在預(yù)算考核中引入一定程度的績(jī)效考核，提高預(yù)算資金的使用效率。

（二）強(qiáng)調(diào)結(jié)果有助于遏制支出沖動(dòng)

我國(guó)追求合規(guī)的預(yù)算制度改革，本質(zhì)上是對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行手段上的控制，對(duì)預(yù)算資金應(yīng)當(dāng)取得什么樣的結(jié)果沒(méi)有足夠的重視，存在政府部門(mén)追求預(yù)算最大化和預(yù)算項(xiàng)目重復(fù)進(jìn)行等支出擴(kuò)張行為，并導(dǎo)致財(cái)政赤字和債務(wù)增長(zhǎng)而服務(wù)水平不高等問(wèn)題。借鑒新績(jī)效預(yù)算的理念，預(yù)算單位在預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)之前，需要進(jìn)行充分的調(diào)研或研究，并確定預(yù)算項(xiàng)目需要達(dá)到的初步效果和所需的預(yù)算資金，預(yù)算審核或監(jiān)督單位需要對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審查、執(zhí)行監(jiān)督和驗(yàn)收評(píng)估，并逐步建立長(zhǎng)效的評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而遏制某些部門(mén)的支出沖動(dòng)。

（三）總額與目標(biāo)控制有助于決策與預(yù)算統(tǒng)一

我國(guó)公共預(yù)算一直存在預(yù)算過(guò)程同決策過(guò)程相分離的嚴(yán)重問(wèn)題，一方面是因?yàn)楦骷?jí)政府傾向于顯性政績(jī)，預(yù)算觀念淡?。涣硪环矫鎰t是因?yàn)樽鳛閾芨敦?cái)政資金主要部門(mén)的財(cái)政部門(mén)受決策者領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)法形成有效制約。而新績(jī)效預(yù)算通過(guò)對(duì)預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算總額進(jìn)行控制，有助于形成決策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的統(tǒng)一，不僅能夠保證預(yù)算資金使用的高效率，還能夠取得良好的決策執(zhí)行結(jié)果。借鑒新績(jī)效預(yù)算的理念，我國(guó)在預(yù)算改革的過(guò)程中，可以通過(guò)機(jī)構(gòu)重組與改革和探索發(fā)展多年滾動(dòng)預(yù)算的方式來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的統(tǒng)一。

（四）有利于改善預(yù)算監(jiān)管環(huán)境，提高預(yù)算透明度。

我國(guó)目前的預(yù)算預(yù)算透明度不高，還只是處于半公開(kāi)狀態(tài)，不僅社會(huì)公眾無(wú)法廣泛參與預(yù)算行為的審核和監(jiān)督，甚至立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審核和監(jiān)督也是走過(guò)場(chǎng)，預(yù)算的法律效率不強(qiáng)，監(jiān)督體制較弱，無(wú)法對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行有效制約。借鑒新績(jī)效預(yù)算理念，我國(guó)預(yù)算改革需要保障公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)，要加快披露預(yù)算過(guò)程，改革預(yù)算支出項(xiàng)目，規(guī)范預(yù)算外收入，并加強(qiáng)人大的獨(dú)立性和權(quán)威性，加快預(yù)算法案和相關(guān)法律制度的建設(shè)，提高預(yù)算法律權(quán)威性。

西方國(guó)家目前正在實(shí)行的新績(jī)效預(yù)算，是在一百多年的傳統(tǒng)預(yù)算模式實(shí)踐基礎(chǔ)之上不斷繼承和發(fā)展的結(jié)果，是一種超越傳統(tǒng)的預(yù)算模式。但正如?？怂赋龅哪菢?，如果一個(gè)國(guó)家還沒(méi)有建立起傳統(tǒng)預(yù)算模式，那么無(wú)論如何都不應(yīng)該繞過(guò)這一階段。我國(guó)目前正處在建立傳統(tǒng)預(yù)算模式的過(guò)程中，目前還不具備全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)條件和技術(shù)水平[8]，因此現(xiàn)階段只能堅(jiān)持漸進(jìn)的預(yù)算改革，而無(wú)法從整體上借鑒新績(jī)效預(yù)算，但我國(guó)依然可以通過(guò)理順外圍、規(guī)范預(yù)算管理、試行部門(mén)績(jī)效預(yù)算和改革相關(guān)配套措施等方面將建立新績(jī)效預(yù)算當(dāng)做長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)而進(jìn)行努力。

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作者簡(jiǎn)介：陳志明（1989—）：男，籍貫湖北黃石，西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。研究方向：財(cái)政與稅收理論和應(yīng)用。