修改行政訴訟法需重點解決的幾個問題

朱建良

中圖分類號：D9239 文獻標(biāo)識碼：A

摘要：本文就行政訴訟法修改需著重解決的若干問題，如擴大行政訴訟受案范圍、重新明確行政當(dāng)事人資格和法律地位、進一步完善證據(jù)規(guī)則等提出了意見，并作了多方面的論證，對改革行政審判體制提出了新的思路，以期引起學(xué)界和實務(wù)界人士的關(guān)注，推進中國的行政法治現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟法；修改

行政訴訟法已經(jīng)實施了十五年，這期間，無論行政訴訟實踐還是行政訴訟理論都有了空前的發(fā)展。行政訴訟法對于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、促進行政法治化起到了重要作用。隨著我國法制建設(shè)進程加快，社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和各項改革的深入，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實踐中也暴露出一些問題，亟待給予回答。能否正確回答和解決這些問題，不僅關(guān)系到行政訴訟制度的發(fā)展，也與整個中國行政法治的前途和命運息息相關(guān)，所以，擺在我們面前的首要任務(wù)是了解和掌握行政訴訟的現(xiàn)狀和問題所在，然后深入思考和分析問題的成因，為最終解決這些問題提出建設(shè)性的意見和方案。

一、完善我國行政主體理論，擴大行政訴訟的受案范圍

我國在社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)了大量具有行政執(zhí)法權(quán)的非政府組織和非授權(quán)組織。這些組織雖不具有行政主體資格，卻行使著國家的公權(quán)力，其行為直接影響了行政相對方的權(quán)利和義務(wù)。我國行政主體理論未將其納入行政主體的范圍，在法律、法規(guī)等尚未明確規(guī)定其法律性質(zhì)的情況下，如果以其為被告提起行政訴訟，法院就不能受理，從而不能對其公務(wù)行為進行司法審查，行政相對方也喪失了公力救濟的機會。根據(jù)國外的行政主體理論，行政主體的范圍非常廣泛，既包括各級國家行政機關(guān)，還包括一些非政府組織如公務(wù)法人或公法人。其共同特點是行使公共權(quán)力，代表公共利益。西方國家以公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確立的公務(wù)法人制度，對我國行政體制改革和行政組織法的完善具有重要的借鑒意義。我們在修改行政訴訟法的過程中，應(yīng)將一些代表公共利益、行使公共權(quán)力的事業(yè)單位、社會團體、行業(yè)協(xié)會等組織明確地納入到行政主體中來，以便確立其行政訴訟的被告資格，掃清司法實踐中的障礙，進一步擴大行政訴訟的受案范圍。

二、將抽象行政行為納入司法審查的范圍

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，抽象行政行為不可訴。隨著形勢的發(fā)展，法院審查抽象行政行為的必要性體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）對抽象行政行為進行司法審查符合健全行政法制監(jiān)督體系的需要。把抽象行政行為納入受案范圍，可以健全司法審查制度，以更全面地保護行政相對人的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。（二）我國行政復(fù)議法進一步擴大了行政復(fù)議的范圍，將一部分抽象行政行為納入到其中，行政相對方對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以提起行政復(fù)議。如果不將抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍之中，就很難使兩者很好地銜接。（三）根據(jù)WTO有關(guān)司法審查的規(guī)定，成員國的部分抽象行政行為，如行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性規(guī)章以及具有普遍約束力的決定、命令都將納入司法審查的范圍。如果我們?nèi)詫⑦@些抽象行政行為排除在司法審查之外，申請人會因中國欠缺對有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的政府規(guī)范性文件的有效審查機制，而將申請訴諸世貿(mào)組織的爭端解決機制，這樣將可能給我國司法制度帶來不利的影響?；谏鲜鲈?，筆者建議將抽象行政行為逐步納入司法審查的范圍。

三、完善行政附帶民事訴訟的運作程序

行政訴訟法沒有明確規(guī)定行政附帶民事訴訟問題，最高人民法院1999年11月《關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所做的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！钡捎趯π姓綆袷略V訟案件的受理、審判及執(zhí)行程序并未作出具體規(guī)定，審判中難以操作。因此，筆者建議完善行政附帶民事訴訟的運作程序：（一）附帶民事訴訟必須同行政訴訟一同提起，或在法院對行政訴訟作出判決前提起。（二）附帶民事訴訟的當(dāng)事人包括原告、被告和第三人。附帶民事訴訟的原告可以是被處罰人，也可以是被侵害人；附帶民事訴訟的被告可以是行政訴訟的原告，也可以是行政訴訟的被告。附帶民事訴訟是由于民事權(quán)益受侵害引起的，這就決定了附帶民事訴訟原、被告身份具有平等性。（三）附帶民事訴訟的范圍既包括因被訴具體行政行為引起的行政賠償訴訟，又包括因被處罰人違法行為引起的民事賠償訴訟。（四）附帶民事訴訟應(yīng)與行政案件由同一審判庭一并審理。在審理期限上，行政案件法院一般應(yīng)當(dāng)在立案之日起3個月內(nèi)作出一審判決，而民事案件一般是6個月。為保證判決的一致性，附帶民事訴訟的審理期限設(shè)置為3個月較為合理。

四、改革行政審判體制，確保法院獨立公正審判行政案件

行政訴訟被告的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大，為了減少人民法院在審理行政案件中的干擾和阻力，最高人民法院通過司法解釋在案件管轄上采取了一定措施，提高了案件的級別管轄。但這只是權(quán)宜之計。因為目前我國法院設(shè)置體制和法官的選任晉升管理制度充滿了地方化和行政化色彩，決定了法院很難做到獨立和公正。因此，必須通過行政訴訟制度改革創(chuàng)出一條司法改革的新路。

最理想的方案是：借鑒許多大陸法系國家的經(jīng)驗，設(shè)立相對獨立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使，各級人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭的與行政機關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權(quán)力機關(guān)。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務(wù)委員會和最高人民法院的監(jiān)督。副院長、審判員由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。地方各級行政法院的設(shè)置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊?？梢愿鶕?jù)實際需要，按自然地域劃區(qū)設(shè)置。在交通不便的邊遠地區(qū)，可以采取由基層行政法院設(shè)立派出行政庭的方式加以解決。

五、解決行政判決裁定執(zhí)行難和非訴執(zhí)行的問題

長期以來，行政判決裁定的執(zhí)行難是一個棘手的問題。最主要的原因是法院缺乏司法權(quán)威 和獨立性，被告敢于抗拒法院的裁判。目前法律規(guī)定“罰款”和“向行政機關(guān)提出司法建議”等執(zhí)行方式遠不能解決所有執(zhí)行難問題。為此，我們建議通過修改行政訴訟法的方式采取以下幾項措施，保障行政判決的執(zhí)行效果。第一，提高執(zhí)行法院的審級。即所有行政案件的執(zhí)行均交由高于被執(zhí)行行政機關(guān)級別的法院執(zhí)行。第二，強化行政機關(guān)首長的法律責(zé)任。我國行政機關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，他應(yīng)該對行政機關(guān)的全部行為負(fù)責(zé)任。拒不執(zhí)行法院判決裁定構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》第313條規(guī)定追究行政首長的“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”。行政訴訟法應(yīng)該對此對此作出明確規(guī)定。第三，改革非訴執(zhí)行制度，建立“官告民”的簡易訴訟制度。我國現(xiàn)行的行政執(zhí)行體制是，行政機關(guān)作出行政處理決定后，如果相對人在一定期限內(nèi)拒不履行其義務(wù)，又未提起訴訟，行政機關(guān)可以依法強制執(zhí)行，或者申請法院強制執(zhí)行。這種體制存在的問題是，行政機關(guān)享有自己執(zhí)行的權(quán)力十分有限，大部分需要申請法院強制執(zhí)行。而法院本身的力量和權(quán)威不夠，所以執(zhí)行的效果比較差。為此，建議制定《行政強制執(zhí)行法》，賦予執(zhí)法機關(guān)一部分強制執(zhí)行措施。行政機關(guān)對作為和不作為義務(wù)、容忍義務(wù)，享有自我執(zhí)行的權(quán)力。如對于吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的處罰，可以采取斷水?dāng)嚯姟娭品忾]、填埋、收繳證照等執(zhí)行措施。同時，對于數(shù)額較大的金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，如罰款和沒收，為了防止執(zhí)法機關(guān)濫用強制措施，建議創(chuàng)設(shè)“官告民”的簡易訴訟制度，由法院運用簡易程序?qū)彶楹髨?zhí)行。