政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)問題與對策淺析

孫健

摘 要：向社會(huì)組織購買公共服務(wù)現(xiàn)已成為政府提供服務(wù)的重要方式之一，購買服務(wù)的項(xiàng)目也涉及到社會(huì)管理和社會(huì)事務(wù)的多個(gè)方面。雖然如此，購買服務(wù)在觀念、運(yùn)作流程等方面還是存在諸多問題。針對這些問題，試著提出探索提供服務(wù)的契約式新思路、完善運(yùn)作模式、建立科學(xué)的評估體系等措施推進(jìn)購買公共服務(wù)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；社會(huì)組織；契約

近些年來，政府購買服務(wù)的內(nèi)容不僅出現(xiàn)涉及范圍大、購買領(lǐng)域廣的特點(diǎn)，還呈現(xiàn)出了規(guī)模化、區(qū)域化的趨勢，購買服務(wù)已經(jīng)成為政府著實(shí)提升服務(wù)水平的有效手段。十八大報(bào)告提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”、“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。”十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中提出“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”。這些都充分說明了購買社會(huì)組織服務(wù)對于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的重要作用。

一、購買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)踐探索

國內(nèi)最早的政府購買是1998 年上海 “羅山會(huì)館”接受政府養(yǎng)老服務(wù)委托的例子，即政府直接提供場地，委托羅山會(huì)館提供服務(wù)的形式。我國首次公開招標(biāo)購買服務(wù)是2005年國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部和亞洲發(fā)銀行在江西省18個(gè)扶貧重點(diǎn)村開展“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)的技術(shù)援助項(xiàng)目”。從上海發(fā)源的購買公共服務(wù)近些年迅速發(fā)展，各地在這方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已經(jīng)開始實(shí)施項(xiàng)目申請方式購買社會(huì)組織服務(wù)，具體操作流程是：政府向社會(huì)公布購買項(xiàng)目，社會(huì)組織根據(jù)服務(wù)專長提出購買申請，通過項(xiàng)目評審委員會(huì)的投票、評議和審查，確定服務(wù)的承接對象后，承接者可獲得一定的財(cái)政資金來開展公共服務(wù)，承接者在開展服務(wù)過程中必須接受政府和第三方的評估和監(jiān)督。2009年，探索建立政府購買公共服務(wù)機(jī)制，設(shè)立了社會(huì)建設(shè)的專項(xiàng)資金，并于當(dāng)年投入了1.5億實(shí)施購買服務(wù)。2011年，“北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將繼續(xù)利用社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金，向社會(huì)組織購買5方面、40個(gè)類別共300個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容?！辈⒃诋?dāng)年，細(xì)化購買公共服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)發(fā)布《2011年政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目指南》，規(guī)定公益、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理、信息決策咨詢等一些基本公共服務(wù)納入購買范圍。2013年，投入市級社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金7571 萬元購買服務(wù)項(xiàng)目 515 個(gè)，全年服務(wù)超百萬人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是從城市環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域開始的，此后逐漸向醫(yī)療衛(wèi)生、教育、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域延伸。2009年，深圳進(jìn)行大部制改革，之后便加快了購買公共服務(wù)的進(jìn)程。2010年3月17日，深圳市政府公報(bào)發(fā)布的《深圳市推進(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》和《深圳市社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范實(shí)施方案（2010—2012年）》，改革社會(huì)組織登記管理體制，適當(dāng)降低登記門檻，優(yōu)化政府和社會(huì)組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，社會(huì)組織同時(shí)可以主動(dòng)提出申請，來承接政府某些相關(guān)的服務(wù)工作。在社會(huì)發(fā)展中新增的社會(huì)管理和服務(wù)工作，凡是能委托的又能找到符合條件的社會(huì)組織，都可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織來提供，重點(diǎn)培育和發(fā)展社會(huì)公益、社會(huì)慈善類的社會(huì)組織。同時(shí)，加大財(cái)政支持力度，改變公共財(cái)政扶持社會(huì)組織的方式，適時(shí)在監(jiān)督與評估上設(shè)定適當(dāng)?shù)摹瓣P(guān)卡”，由專家評審小組對需要轉(zhuǎn)移的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行審查、對相關(guān)社會(huì)組織的能力等方面進(jìn)行評估、對承接的社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量開展不定期的跟蹤檢查。

（三）上海市浦東新區(qū)的主要做法

上海市浦東新區(qū)做出許多有益嘗試，以建立政府購買公共服務(wù)的新機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，逐步重構(gòu)政府與社會(huì)組織的新型關(guān)系。首先，建立新機(jī)制。在上海市首先確立了政府購買公共服務(wù)制度，制度規(guī)定浦東新區(qū)購買服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，比如明確了購買內(nèi)容、強(qiáng)化契約式管理、實(shí)施完善的預(yù)算管理等等。其次，規(guī)范程序。向社會(huì)公布購買公共服務(wù)的試行辦法，并征求社會(huì)大眾及社會(huì)組織對辦法的意見建議，確保購買公共服務(wù)制度貼切需求，切實(shí)可行。再次，完善政策。創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境，搭建“政社合作”互動(dòng)平臺，促進(jìn)“政社”之間的互動(dòng)交流，政府了解實(shí)際情況后，制定科學(xué)有實(shí)效的政策，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。最后，拓展領(lǐng)域。擴(kuò)大政府購買的領(lǐng)域，強(qiáng)化購買公共服務(wù)的社會(huì)效應(yīng)。發(fā)揮社區(qū)公益組織在提供相關(guān)服務(wù)的積極作用，建立委托社會(huì)組織管理機(jī)制，并實(shí)行網(wǎng)上公開招標(biāo)；建立上海市第一家全部由社工組成的社區(qū)服務(wù)組織——上海公益社工師事務(wù)所，事務(wù)所接受政府委托，提供社區(qū)的社會(huì)工作和居民事務(wù)等方面的服務(wù)。

二、購買社會(huì)組織公共服務(wù)的主要困境

盡管我國購買社會(huì)組織公共服務(wù)的地區(qū)一再擴(kuò)大和普及，有些地區(qū)還取得不少成果。但因我國購買服務(wù)的總體水平還較低，在實(shí)際運(yùn)作過程中，還存在各種各樣的問題。

（一）購買的理念滯后

在我國傳統(tǒng)觀念里，政府是萬能的，應(yīng)該包攬社會(huì)的所有公共服務(wù)，政府政府應(yīng)該親力親為，直接生產(chǎn)、提供和管理各種服務(wù)事項(xiàng)，公共服務(wù)的生產(chǎn)者和管理者不能分開，必須都是政府。因此，當(dāng)政府提供的服務(wù)存在缺陷時(shí)，大眾也習(xí)以為常，不會(huì)考慮調(diào)換主體提供相應(yīng)的服務(wù)。有些民眾和政府官員消極對待甚至有意抵觸政府購買公共服務(wù)。我國傳統(tǒng)的觀念深深地釘?shù)搅嗣總€(gè)社會(huì)成員的腦海里，短時(shí)間徹底改變難度非常大，社會(huì)大眾對購買公共服務(wù)的認(rèn)識還很欠缺。

（二）購買的運(yùn)作機(jī)制不完善

首先，購買的決策不科學(xué)。在購買公共服務(wù)時(shí)，政府缺少對大眾需求的分析，對大從需要服務(wù)的內(nèi)容了解不到位，導(dǎo)致政府對購買的具體內(nèi)容把握不準(zhǔn)。當(dāng)公開競標(biāo)開始后，政府也缺少選擇承接對象的標(biāo)準(zhǔn)，“有些地方將是否愿意聽政府話作為選擇標(biāo)準(zhǔn)”[4]，這個(gè)時(shí)候，往往是領(lǐng)導(dǎo)集體甚至是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定選擇，很可能導(dǎo)致購買服務(wù)過程中的腐敗，直接影響購買公共服務(wù)進(jìn)程甚至致其失敗。其次，購買的流程有缺陷。購買的公開性不夠，各地政府公共部門在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算時(shí)，并未向大眾公開，有時(shí)候是名義上公開招標(biāo)，實(shí)際是直接定向購買。購買的競爭性程度也不高，由于參與購買的社會(huì)組織數(shù)量很少，不能形成競爭格局，某些地方并沒有采用競爭形式購買服務(wù)。最后，公共服務(wù)的定價(jià)和評估難度大。因社會(huì)效益的特殊性，公共服務(wù)帶來的社會(huì)效益難以用具體物質(zhì)化的形式來表示，再加上有些掌權(quán)者尋租，導(dǎo)致定價(jià)難上加難。在實(shí)踐中，對效率和效果的有效評估，往往像空中樓閣，很難實(shí)現(xiàn)。即便是購買服務(wù)工作相對完善的佛山市羅村街購買社區(qū)服務(wù)的案例中，對效率的評價(jià)也是無能為力。endprint