中國民用核設施管理的立法現(xiàn)狀及存在問題

祁藝丹

摘 要：近半個多世紀以來，人類一方面發(fā)展核能，另一方面沒有任何一個國家找到安全、永久處理高放射性核核能及其廢料的辦法，通過對中國現(xiàn)行民用核設施管理的有關立法的整理，提出民用核設施管理過程中亟待解決的問題。

關鍵詞：民用核設施；立法現(xiàn)狀；存在問題

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0294-02

一、中國民用核設施管理的立法現(xiàn)狀

（一）與民用核設施管理相關的由全國人大及人大常委會頒布的法律

1.《刑法》

中國1997年刑法有四個與核安全直接相關的罪名，具體而言：（1）刑法第125條規(guī)定的非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質罪。是指故意非法制造、買賣、運輸、儲存毒害性、放射性、傳染病病原體等物質，危害公共安全的行為。本罪屬于具體危險犯，最高可判死刑，最低起刑點事三年有期徒刑。（2）《刑法修正案三》增加的刑法第127條規(guī)定的盜竊、搶奪或搶劫危險物質。盜竊和搶奪的，最高可處死刑，最低起刑點為三年有期徒刑。搶劫的，最高可處死刑，最低起刑點為十年有期徒刑。（3）刑法第136條規(guī)定的危險物品肇事罪。是指違反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的管理規(guī)定，在生產、儲存、運輸、使用中發(fā)生重大事故，造成了嚴重后果的行為。主觀方面是過失，刑法幅度為三至七年有期徒刑。（4）刑法第151條規(guī)定的走私核材料罪。是指違反海關法規(guī)、走私核材料的行為。最高可判處死刑，最低起刑點是三年有期徒刑。此外，還有以危險方法危害公共安全罪、污染環(huán)境罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪與核犯罪相關聯(lián)。

2.《放射性污染防治法》

該法于2003年6月28日經第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過，同日以中華人民共和國主席令第6號公布，自2003年10月1日期實行。該法律共分八章，包括：總則、放射性污染防治的監(jiān)督管理、核設施的放射性污染防治、核技術利用的放射性污染防治、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開發(fā)利用的放射性污染防治、放射性廢物的管理、法律責任、附則等內容。該法的立法目的是為了防止放射性污染，保護環(huán)境、保障人體健康，促進核能、核技術的開發(fā)與和平利用。制定該法的迫切性表現(xiàn)在，之前頒布過一系列的法規(guī)規(guī)章，但均散見于不同層面，不同層次的法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范系列之中，內容零散，且不全面、不系統(tǒng)，未對放射性污染防治的基本原則、制度、措施及監(jiān)督管理體制等重大問題做出相應的規(guī)定，遠遠不能適應目前放射性污染防治工作的實際需要。同時，中國核能與核技術的開發(fā)利用在對維護中國國防安全，促進國民經濟和社會發(fā)展，增強中國的綜合國力等方面起到巨大推動作用的同時，由此產生的安全問題和放射性污染防治問題，也越來越突出。因此，為了保證經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，在促進核能、核技術開發(fā)利用的過程中，必須完善中國放射性污染防治的法律制度，加強對放射性污染的防治，保護環(huán)境，保障人體健康。

3.《職業(yè)病防治法》

該法于2002年5月7日期施行。職業(yè)病是指企業(yè)、失業(yè)單位和個體經濟組織的勞動者在職業(yè)活動中，因接觸粉塵、放射性物資和其他有毒、有害物資等因素而引起的疾病。為了預防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護勞動者的健康及相關權益，促進經濟發(fā)展，根據憲法，制定了職業(yè)病防治法。

（二）與民用核設施管理相關的由國務院頒布的行政法規(guī)

1.《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》

1986年10月29日由國務院頒布實施。為了在民用核設施的建造和營運中保證安全，保障工作人員和群眾的健康，保護環(huán)境，促進核能事業(yè)的順利發(fā)展。

2.《核材料管制條例》、《核電廠核事故應急管理條例》都是針對核材料在使用過程中的管理、監(jiān)管環(huán)節(jié)的法律制度。

3.《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》

該法是為了加強對放射性同位素、射線裝置安全和防護的監(jiān)督管理，租金放射性同位素、射線裝置的安全應用，保障人體健康、保護環(huán)境，制定的條例。經2005年8月31日國務院第104次常務會議通過，自2005年12月1日起施行。主要內容包括放射性同位素與射線裝置安全、許可和備案、安全和防護、事故應急處理、監(jiān)督檢查、法律責任等。同時，與其相關的管理辦法還有《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》。

4.《放射性物品運輸安全管理條例》

該條例是一個國家行政法規(guī)，2009年9月，由國務院總理簽發(fā)生效的，根據《中華人民共和國放射性污染防治法》指定的。放射性物品運輸時核能和核技術開發(fā)應用中的一個重要環(huán)節(jié)，容易發(fā)生核與輻射事故，就目前的實際情況看，有必要制定條例，進一步加強放射性物品運輸安全管理。

（三）與民用核設施管理相關的由國務院各部委頒布的部門規(guī)章

1.核動力廠、核輻照廠管理的部門規(guī)章

中國早在1958年就進行了輻照土豆的人體實驗，后在國家科委和衛(wèi)生部的組織領導下，“五五”期間進行了多項動物實驗，包括終生和傳代實驗；“六五”期間進行了四百余人的人體試食實驗，并制定了七項輻照食品衛(wèi)生標準；“八五”期間，又在前者工作基礎上進行了：（1）輻照食品類別標準的制定（糧食類、果蔬類、熟肉類、冷凍畜禽類、干果果脯、調味品味）；（2）輻照食品鑒別方法的研究。1997年6月正式頒布了六大類七大項輻照食品的國家標準。即《輻照熟畜禽肉類衛(wèi)生標準》GB14891.1-1997、《輻照干果、果脯類衛(wèi)生標準》GB14891.3-1997、《輻照香辛料類衛(wèi)生標準》GB14891.4-1997、《輻照新鮮水果、蔬菜類衛(wèi)生標準》GB14891.5-1997、《輻照冷凍包裝畜禽肉類衛(wèi)生標準》GB14891.7-1997、《輻照豆類、谷類及其制品衛(wèi)生標準》GB14891.8-1997。輻照衛(wèi)生標準的制訂，將使食品輻照走上健康發(fā)展的道路，它對保護人們身體健康和環(huán)境不受污染，對提高產品的質量和市場競爭力有重大意義。近年來，尤其是西方發(fā)達國家，如美國受食源性疾病的困擾使消費者對食品輻照的作用認識越來越深刻。食品的安全性和植物檢疫的衛(wèi)生措施是當今世界必須解決的問題，中國已經加入世貿組織，食品輻照是WTO認可的一項技術。因此，發(fā)展輻射加工，對促進中國與北美及歐共體各國的出口貿易，減少貿易風險有重大的現(xiàn)實意義。針對核動力廠的法律制度有《核動力廠設計安全規(guī)定》、《核動力廠運行安全規(guī)定》。endprint

2.地球物理勘探中核材料使用的部門規(guī)章

《核材料管制條例》、《核材料管制條例實施細則》、《核材料實物保護公約》。

3.核燃料使用及核廢料處理的部門規(guī)章

《民用核設施安全監(jiān)督管理條例實施細則之三—核燃料循環(huán)設施的報告制度》、《城市放射性廢物管理辦法》。

二、中國民用核設施管理法律制度存在的問題

（一）未制定基本法，有關民用核設施管理的法律法規(guī)體系缺失上位法

基本法是一個國家在憲法的基礎上，在某一調整的法律規(guī)范領域內擁有的最高法律效力的法律。由于各國立法體制的不同，基本法與普通法的劃分標準也不統(tǒng)一，中國的劃分標準是依據立法機關的權限，即全國人大制定的為基本法，全國人大常委會制定的為普通法。目前，核安全領域迄今尚未制定部門性的基本法。過去若干年來，許多專家一致呼吁出臺《原子能法》，但由于核能在國民經濟中的地位不明確、產業(yè)政策不明朗等因素，一直都沒有頒布。隨著2003年《放射性污染防治法》的頒布和實施，有關人士對《核安全法》立法的關注有所降溫，在此情況下，一定程度阻礙了該法的推進工作。盡管有許多核安全方面的內容分布在其他相關法律法規(guī)中，但由于沒有原子能和核安全方面的基本法，法律位階和體系效力上受到一定限制。

（二）民用核設施使用過程中的某些具體制度仍然有待改進

核安全涉及到鈾礦資源的勘探和開采、整個核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質運輸、核技術應用、市場準入、事故應急、核損害賠償、法律責任方面，目前的法律體系尚未能全部涵蓋上述各個方面，特別是對核安全管理所涉及的不同部門的職責、市場準入的資質要求、放射性廢物管理、放射性物質運輸安全管理、核損害責任等都沒有作出明確的規(guī)定，同時，一些部門規(guī)章出臺已十年之久，修訂工作沒有及時跟上體制變化、新的技術和觀念更新、國際和自己的實踐經驗教訓總結等情況。

（三）技術性文件體系不完善，技術體系與民用核設施管理的法規(guī)體系脫節(jié)

技術性文件是民用核設施管理的技術支撐，目前的民用核設施安全利用方面的導則、標準等技術體系還不夠完善：一是和安全技術規(guī)定國語以來國際原子能機構，對中國自己核安全監(jiān)管經驗的提煉上不足，使其適用性和可操作性受到限制，易在監(jiān)管上造成一定的難度。二是核安全利用標準與核安全利用法規(guī)體系脫節(jié)，一些核安全規(guī)定與立法、監(jiān)督管理工作機制和工作運作沒有融洽的結合、協(xié)調，有的核安全的導則和技術文件在其功能定位、內容界面劃分等含糊不清或者重復交叉。三是核安全標準內部以及與其他行業(yè)標準之間的銜接和統(tǒng)一性上不夠。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調，在同一技術范疇內的標準化對象，有的標準之間內容重復、交叉或者存在矛盾。有些核行業(yè)標準沒有立足于中國整體的立法和管理運作模式以及現(xiàn)有的技術水平，與其他行業(yè)標準存在不協(xié)調的現(xiàn)象。

除了以上的問題外，仍然存在一些其他問題。由于中國核能立法時間較短，立法過程中的公眾參與度較低，立法缺口較大，原有的一些民用核設施安全利用法律法規(guī)無法滿足核能發(fā)展的需要，亟待修訂。核損害方面的國際公約如《核損害民事責任維也納公約》、《核電方面第三方責任公約》中國仍沒有加入，核安全文化在核能利用法律法規(guī)體系中的滲透不足、監(jiān)管能力需要提升等。

[責任編輯 魏 杰]endprint