“撤市設(shè)區(qū)”背景下的社會融入＊
——基于杭州蕭山、余杭的實證分析

□周旭霞

“撤市設(shè)區(qū)”背景下的社會融入＊
——基于杭州蕭山、余杭的實證分析

□周旭霞

對于“撤市設(shè)區(qū)”背景下的社會融入問題，選取了杭州蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”居民社會融入作為研究對象，采用問卷調(diào)查與案例相結(jié)合的研究方法，對“撤市設(shè)區(qū)”后居民社會融入的現(xiàn)狀進行了探討，并分析了“同城同待遇”難以實現(xiàn)的原因，最后提出“撤市設(shè)區(qū)”社會融入的建議。

撤市設(shè)區(qū) 社會融入 蕭山 余杭 杭州

一、引 言

城市的發(fā)展，既依賴于它對周邊區(qū)域人口和經(jīng)濟因素的集聚，也依賴于它對周邊區(qū)域的輻射和擴張。行政區(qū)劃作為國之大政，是一個國家地方政府設(shè)置和完善的基礎(chǔ)，本質(zhì)上是國家權(quán)力再分配的基本形式，是政治、經(jīng)濟、軍事、民族、習(xí)俗等各種要素在地域空間上的客觀反映。城市又是公共權(quán)力集聚的空間，所以，行政區(qū)劃調(diào)整對城市發(fā)展具有重大的影響和作用，通過行政區(qū)劃的調(diào)整，可以從上層建筑的角度打破城市化的障礙，推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

1990年代中期以來，隨著分權(quán)化、市場化和全球化進程的不斷深入，我國城市也出現(xiàn)了類似于西方國家的社會經(jīng)濟重構(gòu)——行政區(qū)劃調(diào)整。隨著政府主導(dǎo)型的快速城市化，“撤市（縣）設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整較為頻繁（見表1）。

2001年2月2日，經(jīng)國務(wù)院和浙江省政府批準，杭州市政府正式對外宣布，撤銷蕭山市和余杭市，同時設(shè)立蕭山區(qū)和余杭區(qū)，與杭州市原六個區(qū)構(gòu)成一個新杭州。行政區(qū)劃的調(diào)整不僅從根本上解決了杭州市區(qū)的發(fā)展空間問題，極大地增強了杭州作為區(qū)域中心城市的集聚輻射功能，同時加快了蕭山、余杭從“縣域經(jīng)濟”向“城市經(jīng)濟”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的步伐，為兩地全面融入杭州都市區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了條件。全面融入是一個漫長的過程，十多年過去了，兩地在就業(yè)安置、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、住房補貼政策和公交、公園的特殊人群減免規(guī)定等政策待遇方面尚未完全接軌，生活在蕭山、余杭的市民“同城同待遇”①所謂“同城同待遇”，是指根據(jù)《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于加速蕭山余杭區(qū)融入大都市的若干意見》的要求，在就業(yè)安置、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、住房補貼政策和公交、公園對特殊人群減免規(guī)定等政策待遇方面逐步實現(xiàn)與杭州老城區(qū)的同城同待遇。的呼聲日益高漲，杭州市政協(xié)委員也提出了《關(guān)于蕭山余杭兩區(qū)和杭州五城區(qū)實行同城同待遇的建議》的提案。當前，杭州正處于“打造東方品質(zhì)之城”的關(guān)鍵時期，順應(yīng)民意、提高市民滿意度，是構(gòu)建幸福和諧杭州的必然選擇，如何讓蕭山、余杭市民真正融入杭州尤為重要。

表1 我國縣（市）與市轄區(qū)數(shù)量的變動（1995—2012）①資料來源：中國行政區(qū)劃網(wǎng)。表中統(tǒng)計的“縣”還包括了自治縣與旗。

二、文獻綜述

社會融入指不同個體或群體與某個群體的內(nèi)聚性（Cohesiveness），表征的是個體在某個群體中的參與程度和認同程度及群體成員之間相互依賴程度。②SCHWARZWELLER,“H.K.Parental Family Ties and Social Integration of Rural to Urban Migrants,”Journal of Marriage and the Family,1964, 26(4),PP.410-416.③SCOTT,“R.A.Deviance,Sanctions,and Social Integration in Small-Scale Societies,”Social Forces,1976,54(3),PP.604-620.一般認為，社會融入是個體和個體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過程，并以構(gòu)筑和諧的社會為目標。④任遠,鄔民樂：《城市流動流動人口的社會融合：文獻述評》，《人口研究》，2006年第3期。社會融入作為一個社會政策概念起源于歐洲學(xué)者對社會排斥的研究。由于被社會排斥群體通常是脆弱群體，又往往是處于社會的最底層，社會排斥常常表現(xiàn)為不同階層之間的排斥與疏離以及存在于人與人之間、群體與群體之間的社會距離。社會融入理論一般劃分為宏觀、中觀和微觀三個層次，即社會融入的宏大敘事、族群模式和心理建構(gòu)。

十多年來，我國農(nóng)村流入城市的人口規(guī)模龐大，農(nóng)民工群體遷入城市后能否順利實現(xiàn)社會融入，關(guān)系著社會安定與和諧。因而，遷移人口的社會融入問題引起國內(nèi)學(xué)者的廣泛重視。

社會融入是一個具有多維度的綜合概念。楊菊華以經(jīng)濟整合、行為適應(yīng)、文化接納和身份認同四個維度為框架，以就業(yè)機會、價值觀念、社會網(wǎng)絡(luò)、心理距離等具體指標為經(jīng)絡(luò)，以就業(yè)現(xiàn)狀、婚育理念、交往模式、身份認知等若干變量為血肉，構(gòu)建了農(nóng)村—城鎮(zhèn)流動人口在流入地社會融入的指標體系。⑤楊菊華：《流動人口在流入地社會融入的指標體系——基于社會融入理論的進一步研究》，《人口與經(jīng)濟》，2010年第2期。李培林、田豐對中國農(nóng)民工社會融入進行了代際比較，研究發(fā)現(xiàn)：新生代農(nóng)民工社會融入狀況與老一代農(nóng)民工相比并沒有根本差異；影響社會融入的人力資本因素更顯著地體現(xiàn)在農(nóng)民工的工作技能上；政策制度對農(nóng)民工社會融入具有重要影響；農(nóng)民工社會融入的經(jīng)濟—社會—心理—身份四個層次不存在遞進關(guān)系，經(jīng)濟層次的融入并不必然帶來其他層次的融入。⑥李培林、田豐：《中國農(nóng)民工社會融入的代際比較》，《社會》，2012年第5期。從區(qū)域社會融入的視角，張文宏、雷開春運用2007年上海城市新移民調(diào)查數(shù)據(jù)，對城市新移民社會融合的結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)狀進行了探討。結(jié)果表明，要實現(xiàn)新移民與本地居民的高度融合，需要新移民、本地居民和政府等多方行動者的共同努力。⑦張文宏、雷開春：《城市新移民社會融合的結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀與影響因素分析》，《社會學(xué)研究》，2008年第5期。

綜合上述，學(xué)者主要聚焦于農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工、農(nóng)民工子女的社會融入，“撤市設(shè)區(qū)”后的社會融入研究成果還較為鮮見。本文以社會融入理論為研究基點，采用問卷調(diào)查法和訪談法對蕭山、余杭市民融入杭州的現(xiàn)狀進行了實證分析，并提出相關(guān)政策建議。

三、蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”的政策效應(yīng)

（一）“撤市設(shè)區(qū)”帶來的發(fā)展成就

“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃的調(diào)整不僅從根本上解決了杭州市區(qū)的發(fā)展空間問題，同時也極大地增強了杭州作為區(qū)域中心城市的集聚輻射功能，實現(xiàn)了杭州的大都市之夢。

1.對杭州中心城市的積極作用

“撤市設(shè)區(qū)”擴大了杭州城市的發(fā)展空間，優(yōu)化了資源配置，增強了集聚輻射功能，提高了城市綜合競爭力。

（1）提高了杭州城市競爭力。行政區(qū)劃調(diào)整為杭州城市發(fā)展贏得了一定的空間，為實現(xiàn)從西湖時代向錢塘江時代空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變奠定了堅實的基礎(chǔ)。杭州大都市品牌效應(yīng)彰顯，投資環(huán)境改善，促進了都市區(qū)經(jīng)濟快速增長，如2012年杭州GDP總量為7803.98億元，比2000年增長了466%，經(jīng)濟外向度顯著提高，2003年實際利用外資是2000年的11.51倍。

（2）統(tǒng)籌了都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。杭州自然與人文資源眾多，如何在保護與發(fā)展中取舍、如何協(xié)調(diào)旅游與工業(yè)的關(guān)系一直是十分棘手的問題。行政區(qū)劃的調(diào)整，為統(tǒng)籌解決杭州大都市區(qū)自然與人文環(huán)境的保護問題提供了重要保障，也為杭州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重組提供了寶貴的契機。第二產(chǎn)業(yè)逐步向下沙城、江南城、臨平城及外圍組團轉(zhuǎn)移，主城區(qū)增強了經(jīng)濟國際化及綜合服務(wù)功能，發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)集聚、輻射和創(chuàng)新中心。

（3）優(yōu)化了城市空間布局。原來杭州市以舊城為核心的團塊狀布局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐藻X塘江為軸線的跨江、沿江網(wǎng)絡(luò)化組團式布局，杭州確立了“城市東擴、旅游西進、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”的城市建設(shè)目標，形成“一主三副、雙軸六大組團、六條生態(tài)帶”的開放式空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃藍圖?！俺肥性O(shè)區(qū)”緩解了主城區(qū)交通等各方面的承載壓力，優(yōu)化了城市空間布局，如蕭山的空港新城和大江東工業(yè)園區(qū)，承接了杭州工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移，減輕了杭州主城區(qū)公共設(shè)施負荷。

2.對蕭山、余杭區(qū)的積極作用

區(qū)劃調(diào)整后，蕭山、余杭兩區(qū)的發(fā)展層次和地位得到提升，兩區(qū)的城市化水平逐步提高，城市體系日益合理，城市功能不斷完善。

（1）開始從農(nóng)村到城市的跨越?！俺肥性O(shè)區(qū)”加快了蕭山、余杭從“縣域經(jīng)濟”向“城市經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)型步伐。投資規(guī)?？涨皵U大，從2000年至2012年，蕭山固定資產(chǎn)投資額從101.72億元增長到616.93億元，增加了6.06倍；余杭的增幅為11.32倍?；A(chǔ)設(shè)施日益完善，杭州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也從都市區(qū)的層面進行考慮，如地鐵一號線開通運營，蕭山、余杭步入“地鐵時代”。蕭山、余杭積極開展大規(guī)模的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以接軌中心城區(qū)。非農(nóng)人口迅速增加，2000至2012年，蕭山非農(nóng)人口占比由21.09%上升到42.50%，余杭則從22.52%增加到55.39%。城市發(fā)展日新月異，兩區(qū)堅持實施“城市化引領(lǐng)”戰(zhàn)略，城市框架進一步拉開，截止2012年，余杭建城區(qū)面積達到52.54平方公里，建城區(qū)實有城市道路面積為675.52萬平方米；2012年蕭山完成基礎(chǔ)設(shè)施投資162.41億元，城市面貌煥然一新。

（2）開始從縣域到都市的轉(zhuǎn)型。蕭山、余杭原來屬于典型的城郊市，主要以農(nóng)村和集鎮(zhèn)地域為主，空間發(fā)展較為散亂。借助區(qū)劃調(diào)整提供的契機，從縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為都市經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型，2000年，蕭山一產(chǎn)占比為9.6%，到2012年，下降到3.5%，二產(chǎn)則由55.5%增加到61.4%；余杭一產(chǎn)由2000年的12.8%下降為2012年的5.7%，三產(chǎn)從31.9%上升為43.9%，工業(yè)化城市化主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。對外貿(mào)易發(fā)展迅速，兩區(qū)出口基本形成了外貿(mào)企業(yè)、外商投資企業(yè)、生產(chǎn)自營企業(yè)三路大軍并進的多形式、多渠道、多層次的新格局；余杭已與100多個國家和地區(qū)建立了貿(mào)易關(guān)系，遍布世界六大洲。利用外資日益擴大，到2012年兩區(qū)外資企業(yè)總數(shù)超過千家。

（3）實現(xiàn)從弱縣到強區(qū)的跨越。蕭山、余杭提升了整體發(fā)展層次，參與更高層面的競爭，經(jīng)濟實力快速增加，2012年，蕭山區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值1611.72億元，是2000年的7.11倍；余杭區(qū)的生產(chǎn)總值也從2000年的137.70億元增加到2012年的834.94億元，增長了6.06倍。財政實力不斷增強，2012年，蕭山區(qū)全年完成財政總收入230.68億元，是2000年的13.28倍，余杭區(qū)的財政綜合實力在全省躍居前列。

3.蕭山、余杭實現(xiàn)“同城同待遇”的案例

案例1：話費標準實現(xiàn)“同城同待遇”

2008年7月1日，取消杭州、蕭山、余杭三地互打區(qū)間電話通話費，統(tǒng)一執(zhí)行市話費標準。區(qū)間通話和區(qū)內(nèi)通話對應(yīng)著不同的通話資費標準。杭州主城區(qū)、蕭山、余杭三地固定電話互打一直以來實行的是區(qū)間通話費標準。 [2008]58號《關(guān)于調(diào)整蕭山、余杭區(qū)固定電話營業(yè)區(qū)間通話費標準的通知》實施后，除了取消了區(qū)間通話費，蕭山、余杭的用戶，享受中國電信杭州分公司提供的移機不改號、同城辦理業(yè)務(wù)、同城繳費等服務(wù)。

案例2：推進城鄉(xiāng)公交一體化

公共交通是關(guān)系人民群眾切身利益的重大民生問題，也是推進“同城同待遇”中普遍遇到的難題。2008年，杭州市公交集團組建了余杭客運公交有限公司、蕭山公共交通有限公司，完成了余杭、蕭山與主城區(qū)的公交一體化工作。杭州市主城區(qū)和余杭區(qū)公交實現(xiàn)一體化經(jīng)營，公交IC卡互聯(lián)互通。真正為老百姓出行提供了便利，基本實現(xiàn)了一體化經(jīng)營、同城同待遇。

（二）“撤市設(shè)區(qū)”帶來的問題分析

“撤市設(shè)區(qū)”其根本目的是在城市化過程中更好地利用當?shù)氐墓逃邪l(fā)展優(yōu)勢，釋放地方自然、人文等各類資源的巨大潛力，使之成為本區(qū)域健康發(fā)展的有機力量?！俺肥性O(shè)區(qū)”為城市發(fā)展拓展優(yōu)化了發(fā)展空間的問題，并通過強制的手段進行區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)，大幅度提升了區(qū)域整體發(fā)展層次和水平。但作為一種集權(quán)式的都市區(qū)治理手段，由“撤市設(shè)區(qū)”所造成的問題也極為明顯。

1.對杭州中心城市的消極影響

（1）城市發(fā)展邊界難以鎖定?！俺肥性O(shè)區(qū)”容易造成城市不斷向外蔓延，城市邊緣區(qū)的大片耕地被侵占，耕地資源大面積銳減。通常以近郊區(qū)最為劇烈，大片農(nóng)田被征用而轉(zhuǎn)為城市用地。

（2）配套設(shè)施政策難以跟進。受傳統(tǒng)發(fā)展理念影響及地方財政限制，我國“市”級發(fā)展重點在主城區(qū)，在整個市級財政有限、還不能全面鋪開建設(shè)、“均衡發(fā)展”的情況下，新設(shè)區(qū)很容易成為市級財政忽略的對象。同時，由于管理權(quán)限上收、自治能力受到限制，利民政策、便民設(shè)施難以跟進，新設(shè)區(qū)很有可能成為“沒有父母照顧的孩子”。

（3）城市化的局面難以形成?！俺肥性O(shè)區(qū)”的行政調(diào)整，名義上城區(qū)人口、空間規(guī)模急劇擴大，但大面積的城區(qū)內(nèi)仍然是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口、農(nóng)村管理體制，這就易形成一種虛假、被動的城市化?！班l(xiāng)還是那個鄉(xiāng)、村還是那個村”，那么這種僅僅停留在統(tǒng)計數(shù)字上的、名稱上的“城市化”就是毫無意義的。

2.對蕭山、余杭區(qū)的影響分析

“撤市設(shè)區(qū)”將行政權(quán)力高度集中，固然可以使得政令暢通，政府權(quán)威得到加強，但也增加了行政干預(yù)，損害地方發(fā)展的積極性、主動性和靈活性。

（1）削弱了原行政單元的自主自治能力。區(qū)政府職能是管理區(qū)內(nèi)環(huán)境、設(shè)施、治安和公共福利事業(yè)等，縣或縣級市自主權(quán)和綜合決策權(quán)比市轄區(qū)要大。行政區(qū)劃調(diào)整后行政級別提高，部分管理和審批權(quán)限勢必會上收，使得原市（縣）級行政單元失去獨立的決策權(quán)。

（2）同城而不同待遇的矛盾凸現(xiàn)。蕭山、余杭原屬于縣域經(jīng)濟，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障體系不很健全。特別是主城區(qū)到蕭山、余杭兩區(qū)的主要干道、教育、衛(wèi)生、防洪等重大項目建設(shè)相對滯后，社會保障不對接，公交、出租車進入主城區(qū)不能享受同城待遇。由于財政體制與管理權(quán)限的障礙，各利益主體從各自既得利益出發(fā)，給公共服務(wù)設(shè)施的共建共享、特殊需要項目的規(guī)劃建設(shè)帶來了諸多困難。

（3）行政體系不一，易產(chǎn)生管理矛盾。“撤市設(shè)區(qū)”后，形成中心城區(qū)行政區(qū)劃體系“市—區(qū)—街道辦事處—居民委員會”與新區(qū)“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）—村民委員會”并存的兩種行政區(qū)劃體系。主城區(qū)與新區(qū)之間，在城市性質(zhì)功能、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)、土地制度、行政體制等方面，都有很大的差別，如市政府以管轄主城區(qū)功能為主，而新區(qū)作為典型的地域行政區(qū)，其重要職能是對農(nóng)村的管理。

3.蕭山、余杭“同城同待遇”的期盼要求

2008年，杭州市政協(xié)委員黃炳元、呂勝平、祝騎云等提出了《關(guān)于蕭山余杭兩區(qū)和杭州五城區(qū)實行同城同待遇的建議》，蕭山、余杭居民“同城同待遇”的呼聲也比較強烈，主要與老城區(qū)存在未接軌的系列待遇問題（見表2）。

表2 全面接軌、基本接軌和未接軌項目梳理①用電價格、成品油價格、區(qū)直屬醫(yī)院的藥品招投標價格、九年制義務(wù)教育收費、固定電話通話費、有線電視價格、職工基本生活品價格補貼、液化氣價格目前都已經(jīng)實現(xiàn)了全部接軌。

實現(xiàn)全面接軌和基本接軌 優(yōu)于老城區(qū) 與老城區(qū)未接軌余杭1、職工基本醫(yī)療保險2、農(nóng)民工醫(yī)療保險3、職工基本養(yǎng)老保險4、企業(yè)退休人員門診醫(yī)療5、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險6、城鎮(zhèn)老年居民保障7、工傷保險8、生育保險9、失業(yè)保險10、幫困助學(xué)政策11、住房公積金12、廉租住房13、固定電話通話費14、公交一體化1、城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險2、醫(yī)療救助辦法3、事業(yè)單位養(yǎng)老保險4、固定電話月租費等1、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保障2、生均公用經(jīng)費3、住房補貼4、經(jīng)濟適用房5、戶籍遷移政策

四、蕭山、余杭融入杭州的實證調(diào)研

本文主要采用問卷調(diào)查法和個案訪談法對蕭山、余杭市民融入杭州的現(xiàn)狀進行實證分析。

（一）蕭山、余杭社會融入的問卷調(diào)查

調(diào)研問卷發(fā)放分兩個時間段進行，一是2012年9月至11月期間；另一個是2013年5月至7月期間。共發(fā)放問卷650份，回收497份，實際問卷有效率為76.46%。問卷是隨機發(fā)放，地點集中于蕭山、余杭和杭州主城區(qū)，發(fā)放的對象含蓋杭州主城區(qū)居民、蕭山居民、余杭居民和在三地的外來務(wù)工人員。由于樣本不多，問卷調(diào)查對年齡結(jié)構(gòu)、性別比例、學(xué)歷、個人年收入、職業(yè)等基礎(chǔ)信息沒有細分。

在問卷調(diào)研部分，將影響蕭山、余杭融入杭州的因素分為文化融入、地域融入、地位融入、群體融入和職業(yè)融入五個方面（見表3）。

表3 蕭山、余杭社會融入評估統(tǒng)計

（1）文化融入。文化融入從“喜歡xx的風(fēng)俗習(xí)慣”和“經(jīng)常與xx的親朋好友走動”兩方面進行評估。從“喜歡xx的風(fēng)俗習(xí)慣”來看，有11%的蕭山居民、17%的余杭居民喜歡杭州風(fēng)俗習(xí)慣，但主城區(qū)居民分別只有5%和8%的人喜歡蕭山和余杭的風(fēng)俗習(xí)慣。蕭山居民、余杭居民很認同本地的風(fēng)俗習(xí)慣，但對彼此的風(fēng)俗習(xí)慣認可度并不高。從接受價值方面來看，有超過一半的蕭山、余杭居民會與杭州居民交往，但總的來說，三地居民與本地居民的交往明顯多于異地。當然，這種現(xiàn)象與交通、親朋好友所在地等因素有關(guān)，同時也表明三地居民對本地文化認同有固化傾向。

（2）地域融入。地域融合方面主要表現(xiàn)為“期望子女在xx發(fā)展”和“有在xx添置房產(chǎn)”兩方面。從表3中可以看到，有78%的被訪蕭山居民、65%的被訪余杭居民“期望子女在杭州（或其他國家、大城市）發(fā)展”，但“期望子女在蕭山、余杭發(fā)展”的被訪杭州居民幾乎為零，反映出人往高處走的思想。在自己未來的定居打算上，被訪杭州居民中，23%的有在余杭添置房產(chǎn)的意愿，打算在蕭山添置房產(chǎn)的只有1%。而考慮在杭州（或其他大城市）添置房產(chǎn)的蕭山、余杭居民均超過一半，表明融入杭州的意愿較強。

（3）地位融入。在進行問卷調(diào)查時將在大都市社會綜合地位分為“較高”、“中層”、“較低”三個層次。表3中列出了居民地位認同的分布情況。認同為“較高”的只有2%，且均為杭州居民；有65%的杭州居民認為自己屬于“中層”，而蕭山、余杭居民的地位認同“中層”的分別只有25%、18%；歸類為“較低”的蕭山、余杭居民均超過了七成。

（4）群體融入。群體認同的測量上采用的是自我歸類的方法，從表3中三大群體認同分布狀況可以看出，只有21%的蕭山居民認同自己是“杭州人”，余杭居民的認同感稍微強一點，比蕭山居民高出3點5個百分點。超過五成的蕭山、余杭居民堅持自己是“蕭山（余杭）人”，將自己和杭州人劃分開來。由此可以看出，兩地居民對大都市的歸屬感還不強，群體融合度并不高。

（5）職業(yè)融入。本研究中職業(yè)認同的測量上只采用了一個問題，即職業(yè)滿意度。蕭山居民“對職業(yè)的滿意度較高”的最多，達到23%；有56%的杭州居民對職業(yè)滿意度持中等態(tài)度；“對職業(yè)的滿意度較低”的是余杭居民，占39%。蕭山、余杭居民職業(yè)滿意度普遍處于中等偏上，這個結(jié)果與杭州居民差異不大。

（二）蕭山、余杭社會融入的個案訪談

本課題選取了6個訪談個案，對象包括2名蕭山籍、2名余杭籍、1名老杭州人和1名新杭州人。被訪者身份有普通保安、農(nóng)民、教師、公務(wù)人員等。

訪談個案1：余杭人，男，47歲，民營企業(yè)主

我自己在辦個小廠，余杭這十多年發(fā)展快，杭州畢竟大家都知道，我們做銷售時這個名字比余杭管用。不過蕭山人比余杭人精明，得到的比余杭人多。當初的蕭山機場原本選址余杭（方山到吳山），蕭山人腦子聰明，土地白給，結(jié)果機場就選址在蕭山了。是不是杭州人，每個人看法不同，我和一些朋友，把房子買在杭州，小孩初中、高中都在杭州讀的，不買房還只能在臨平讀。余杭有錢的話，福利可以比杭州搞得更好，關(guān)鍵還是經(jīng)濟實力。

點評：品牌效應(yīng)很重要。經(jīng)濟實力是福利的基礎(chǔ)。

訪談個案2：余杭閑林人，女，68歲，在家務(wù)農(nóng)

我在家種點菜，前幾年也到廠里上班，現(xiàn)在不去了。杭州人、余杭人對我來說，一樣的，不過年輕人喜歡做杭州人。現(xiàn)在公交車比以前多了很多，十分方便。

點評：好一個“年輕人喜歡做杭州人”?！俺肥校h）設(shè)區(qū)”符合年輕人的意愿，也符合時代的潮流。

訪談個案3：蕭山人，男，15歲，初中學(xué)生

我們老師上課經(jīng)常講杭州的學(xué)校怎么怎么樣，杭州的重點高中怎么怎么樣。中考我們考蕭山一中、二中，但還是希望能讓我們考杭州的高中，考杭二中、考學(xué)軍中學(xué)。

點評：同一個城市，孩子總希望有同樣的機會。

訪談個案4：蕭山人，男，49歲，公務(wù)人員

我認為蕭山、余杭“撤市（縣）設(shè)區(qū)”后，發(fā)展是非常明顯的。一是增強了心理預(yù)期。杭州城市名聲、品牌效應(yīng)延伸到蕭山、余杭。蕭山、余杭交通更加便捷，環(huán)境更加優(yōu)美。人們紛紛看好大都市，對杭州的發(fā)展前景充滿信心。二是樹立了嶄新形象。區(qū)劃調(diào)整后，蕭山、余杭都在緊鑼密鼓地按照新的城市規(guī)模加快進行規(guī)劃和建設(shè)，拉開了新一輪城市建設(shè)的大框架和主骨架，展示出大力推進城鄉(xiāng)一體化、城市現(xiàn)代化的蓬勃生機。三是隨著城市硬件向近郊的延伸和城市文明向近郊的輻射，區(qū)劃調(diào)整還帶來了人們思想觀念的深刻變化，昔日的鄉(xiāng)下人變成了城里人，農(nóng)民逐步成了市民，人的精神境界得到了升華，自豪感油然而生?！巴峭觥毙枰o政府一定的時間。

點評：實現(xiàn)“同城同待遇”只是時間問題?！俺肥性O(shè)區(qū)”讓鄉(xiāng)下人變成了城里人，讓農(nóng)民逐步成了市民，提升了人的精神境界，這可是巨大的社會進步。

訪談個案5：杭州人，女，52歲，大學(xué)教師

杭州人真應(yīng)該感謝余杭、蕭山，否則，杭州的房價真不知漲到什么價格了。我住在城西，十多年來，城西生活配套已經(jīng)比較成熟。外地務(wù)工人員也很多，大家對籍貫不是很在意。不過，既然是同一個城市，還是要盡量公平。

點評：公平永遠不能忽視。

訪談個案6：新杭州人，男，34歲，公司職員

我老家貴州，因為在杭州上的大學(xué)，很喜歡這個“人間天堂”?，F(xiàn)在城西一家電腦公司上班，平時倒也從沒關(guān)心蕭山、余杭和杭州的關(guān)系。前兩年看中了余杭閑林的一個樓盤，樓盤價格比較合適，而且和工作單位之間交通也比較便利。我的公積金一直交在省公積金中心，可聽朋友說，如果是省公積金，購買余杭樓盤申請不到公積金貸款，最后也賴得煩，就放棄買那個樓盤的房子。不過，倒是想過，都一個城市了，還不“直線接軌”？

點評：在浙江省和杭州市公積金管理中心繳存公積金的市民買余杭、蕭山的房子，在政策上是允許申請公積金貸款的。但在貸款額度上，要執(zhí)行當?shù)卣?，同樣的繳存額，能申請到的貸款額度要低于杭州市。

調(diào)研結(jié)果顯示，蕭山、余杭“撤市設(shè)區(qū)”后能較好融入杭州，但社會融合度還有待提高。

五、推進蕭山、余杭融入杭州的政策建議

（一）實現(xiàn)社會融入的三方策略

社會融入理解為兩種取向：一是把社會融入理解為人與社會的和諧狀態(tài)，可稱為社會融入狀態(tài)；二是把社會融入理解為實現(xiàn)人與社會和諧的過程，可稱為社會融入過程。社會融入不僅包括流動人口的主動融入，也包括流入地對流動人口的接納。蕭山、余杭完全融入杭州，不僅僅是蕭山、余杭人完全適應(yīng)同化杭州，同時也是主城區(qū)市民接納和接受蕭山、余杭人，達到兩者和諧的過程?；谏鲜霈F(xiàn)狀，本文對政府部門、蕭山余杭居民群體、杭州居民群體提出如下建議：

1.給政府部門的建議

健全完善政策，繼續(xù)提高蕭山余杭居民的社會保障權(quán)利，促進福利統(tǒng)一；鼓勵各地方部門積極開展地方文化活動，比如：開展社會文藝匯演，棋牌競技活動，郊游等。加強蕭山、余杭居民群體和杭州居民之間的交集，引導(dǎo)蕭山、余杭群體融入杭州生活；弘揚團結(jié)友愛的良好傳統(tǒng)，鼓勵電視臺等新聞媒體發(fā)掘和報道正面案例，發(fā)揮正能量，從心理層面上淡化隔閡。

2.給蕭山、余杭居民的建議

主動融入勝過被動接受。應(yīng)主動融入杭州大都市生活，從心理上放下排斥感，主動接受，才能更好融入；樹立正確的交際態(tài)度，不驕不躁，不卑不亢，相互尊重；堅持學(xué)習(xí)，提高自身文化素養(yǎng)，堅持自力更生，發(fā)揮群體的正能量。

3.給杭州居民的建議

樹立正確的交際態(tài)度，不因杭州人的身份而對蕭山、余杭居民產(chǎn)生偏見。杭州大都市的和諧不只是蕭山、余杭居民單方，還有本地居民對待蕭山、余杭居民的態(tài)度與觀念；發(fā)揮主人翁的作用，予人玫瑰，積極幫助在生活上存在困難的蕭山、余杭群體，營造和諧的人文氛圍。

（二）實現(xiàn)完全融入的體制改革

要實現(xiàn)“同城同待遇”，關(guān)鍵在于政策因地制宜、量體裁衣，突破財政體制上的融入障礙。

1.建立財政體制改革的目標

合理劃分政府各層級事權(quán)與支出責(zé)任，妥善處理原“省管縣”財政體制遺留下來的利益調(diào)整可能出現(xiàn)的新問題，達到市級政府管理層次與管理幅度動態(tài)平衡，把“同城同待遇”作為行政體制和財政管理體制改革的“急先鋒”，理順市、區(qū)政府行政和財政關(guān)系，均衡蕭山、余杭兩區(qū)政府財權(quán)和事權(quán)，合理配置區(qū)財政能力，形成包括完善的稅收政策、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范的收入支出責(zé)任在內(nèi)的，科學(xué)化、精細化，有利于實現(xiàn)蕭山、余杭“同城同待遇”的公共服務(wù)均等化供給的財政體系。

2.確立財政體制改革的原則

（1）與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。用市場經(jīng)濟理念，重新定位市、區(qū)兩級政府理應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，重新劃分各級政府的支出責(zé)任。構(gòu)建以公共產(chǎn)品供給為目的，促進公共服務(wù)均等化的地方公共財政體系。

（2）處理好各方利益重新調(diào)整。市級政府應(yīng)準確度量對區(qū)級政府的約束尺度；制定激勵約束機制，消除區(qū)級政府對改革可能采取的抵觸情緒；區(qū)級政府應(yīng)增強管理與服務(wù)能力。

（3）促進各城區(qū)發(fā)展橫向均衡。市級政府應(yīng)集中財力向經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的城區(qū)傾斜，增強弱區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、增加收入的能力，提高弱區(qū)公共產(chǎn)品的供給水平，以達到縮小新舊城區(qū)的橫向財力差距，為全市新舊城區(qū)公共產(chǎn)品供給均等化、實現(xiàn)“同城同待遇”創(chuàng)造條件。

3.探索財政體制改革的路徑

（1）科學(xué)界定市、區(qū)政府間事權(quán)關(guān)系，構(gòu)建明晰的事權(quán)財權(quán)關(guān)系。蕭山、余杭兩區(qū)事權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移，使兩權(quán)更加缺乏呼應(yīng)，基層困難加重。事權(quán)分工要確保市、區(qū)兩級財政的主要職能轉(zhuǎn)移到積極消除新舊城區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的保障差異，提高市、區(qū)兩級政府的事權(quán)運行效率上來。

（2）著力改進不同支付渠道，提供公共財政均衡保障。建議加大“因素法”為主要方式的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，建立以一般性財政轉(zhuǎn)移支付為重點、有條件轉(zhuǎn)移支付相配合、特殊專項轉(zhuǎn)移支付為補充的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付體系，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，增加“三農(nóng)”投入和改善民生支出的財政轉(zhuǎn)移支付，切實減輕兩區(qū)財政負擔(dān)，確保兩區(qū)基本公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化提供。

（3）設(shè)立“新天堂”公共服務(wù)建設(shè)基金，助推兩區(qū)實現(xiàn)“同城同待遇”。除政府投資外，若能將閑散民間資本，以及國內(nèi)外其他地區(qū)有增值愿望的資金引導(dǎo)為直接投資，設(shè)立“新天堂”公共服務(wù)建設(shè)基金不失為一個最具優(yōu)勢的選擇。其優(yōu)勢在于減輕地方財政的壓力。

（4）強化兩區(qū)財政預(yù)算管理，提高財政資金運作效能，完善財政管理的激勵約束機制。新一輪財政體制應(yīng)按照《預(yù)算法》等規(guī)定，制定和完善蕭山、余杭兩區(qū)財政預(yù)算管理制度，加強制度建設(shè)和基礎(chǔ)管理，建立健全體制運行保障機制。預(yù)算管理堅持量人為出、統(tǒng)籌兼顧、突出重點的原則。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強資金監(jiān)管，不斷提高財政資金使用效率，防止資金浪費，實現(xiàn)城區(qū)內(nèi)自主發(fā)展和自求平衡。

（三）實現(xiàn)完全融入的機制創(chuàng)新

在現(xiàn)行的體制下，通過機制創(chuàng)新助推蕭山、余杭的完全融入。

1.都市協(xié)調(diào)整合的總體策略

（1）理念——由被動融入到目標導(dǎo)向。市政府應(yīng)通過示范導(dǎo)向、規(guī)劃導(dǎo)向、政策導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、重大活動導(dǎo)向及輿論導(dǎo)向等來不斷加深人們對“杭州大都市”理念的理解，建立起各方都能認同的目標，讓群眾在各個層面上切實感受到大都市的價值與實惠，實現(xiàn)雙向互動、共生共贏。

（2）方向——由空間擴張到內(nèi)涵提升。杭州在大都市框架初步形成之后，亟待全方位整合與內(nèi)涵提升。必須優(yōu)化杭州大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，明確各區(qū)功能定位與布局，加快合理的產(chǎn)業(yè)分工，妥善保護自然與人文資源，解決和處理好各種管理體制和政策性因素的阻礙，形成良好的區(qū)域協(xié)作機制，促成蕭山區(qū)、余杭區(qū)與主城區(qū)從多元磨合到整合一體。

（3）模式——由權(quán)利博弈到分權(quán)管治。伴隨著政治與經(jīng)濟體制改革的逐步深入，政府更多的是充當城市公共物品的提供者和調(diào)節(jié)者，而非社會經(jīng)濟的主導(dǎo)者。其協(xié)調(diào)機制、手段、組織方式也必須與時俱進，不斷創(chuàng)新。杭州各級政府應(yīng)掙脫權(quán)力博弈與利益爭奪的狹隘立場與思維的束縛，積極探索合理分權(quán)、利益共享、遵循法制、順應(yīng)市場、協(xié)調(diào)融合、效能并存的新都市管治架構(gòu)。

（4）途徑——由局部突破到系統(tǒng)創(chuàng)新。杭州都市協(xié)調(diào)整合進程應(yīng)堅持全局利益與局部利益相統(tǒng)一、穩(wěn)定性和靈活性相結(jié)合、合理性和可行性相銜接，力求在保持經(jīng)濟持續(xù)、較快發(fā)展的同時，實現(xiàn)最佳的社會、環(huán)境、文化耦合。在重大管理權(quán)限調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)機制及平臺構(gòu)筑、產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工、重要公共設(shè)施布局、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、同城同待遇等方面取得突破；同時，應(yīng)加快制度創(chuàng)新，系統(tǒng)實現(xiàn)政府職能、地方財政稅收體制、地方政府績效考核體制、都市管治模式等的重大變革。

2.都市協(xié)調(diào)整合的機制創(chuàng)新

（1）把握政策的對接。行政級別的改變，給區(qū)域帶來了不安定因素，影響行政干部的積極性，加劇上下層級之間權(quán)利博弈。需要政府將“利民、惠民”政策放在首位的同時，充分考慮干部和民眾在生活上、情感上的過渡。

（2）充分挖掘資源優(yōu)勢。蕭山、余杭與杭州市區(qū)相比擁有環(huán)境、空間資源等方面的優(yōu)勢，在充分挖掘資源優(yōu)勢的同時，避免為爭取盡快啟動地區(qū)的開發(fā)而以犧牲環(huán)境、品質(zhì)為代價的開發(fā)行為。增進公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理上的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，廣泛吸引公眾參與現(xiàn)代城鄉(xiāng)管理。

（3）加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念日漸深入人心，縮小城鄉(xiāng)生活水平差距、合理轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力是杭州市政府的首要任務(wù)。余杭區(qū)農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比例仍相當大，應(yīng)引導(dǎo)分散農(nóng)戶從小規(guī)模生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰⑵髽I(yè)化的“基地+農(nóng)戶+公司”的社會化大生產(chǎn)，建立農(nóng)業(yè)特色基地、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。依據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，在中心村建立農(nóng)產(chǎn)品儲藏和粗加工點，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

＊本文系浙江社科規(guī)劃課題“財政科技投入產(chǎn)出效應(yīng)及優(yōu)化研究”（13NDJC02YBM）和2012年杭州市發(fā)改委委托課題“突破蕭山、余杭融入杭州的體制機制障礙研究”的階段性成果。

作者周旭霞，女，杭州市社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員（杭州 310006）。