水價核定、水費計收對農(nóng)村飲水安全工程的影響分析

倪文進，郝紅漫 ，王魯燕，白 靜

（1.中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京；2.山東黃河工程集團有限公司，250011，濟南；3.山東省濱州市濱城區(qū)水務(wù)局，256600，濱州；4.河北工程大學(xué)，056021，邯鄲）

2000年以來，黨中央、國務(wù)院進一步加大了農(nóng)村供水工程建設(shè)力度，解決了2億多農(nóng)村人口的飲水困難和飲水安全問題，建成了40多萬處規(guī)模不等的集中供水工程，大的設(shè)計供水能力達(dá)3萬t/d，小的僅20 t/d。為了保證飲水工程的正常運行，各地在工程管理體制和運行機制方面進行了大量探索，也取得了一定的效果。但由于農(nóng)村供水規(guī)模小、供水成本高，并且農(nóng)民經(jīng)濟承受能力有限，絕大多數(shù)工程處于虧損或者 “潛虧”狀態(tài)，虧損的主要原因是供水水價僅能滿足運行成本，甚至低于運行成本。要實現(xiàn)農(nóng)村供水工程在設(shè)計年限內(nèi)正常運行，并能順利更新改造，必須重視水價核定、水費計收工作。

一、農(nóng)村飲水安全工程水價、水費現(xiàn)狀

1.農(nóng)村供水工程價格管理政策滯后

1991年水利部曾發(fā)布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水水價核訂原則（試行）》（水財〔1991〕88號），由于客觀因素發(fā)生了很大變化，2008年水利部發(fā)文廢止。1985年國務(wù)院頒布《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，明確水利工程水費作為行政事業(yè)性收費進行管理；1997年，國務(wù)院頒發(fā)了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，明確了水價改革的目標(biāo)、原則和水價改革權(quán)限，直到2003年，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合發(fā)布了《水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱《水價辦法》），同時國務(wù)院廢止了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》。但是這些辦法都是主要針對水利工程提供原水的管理規(guī)定，農(nóng)村供水工程只能參考。農(nóng)村供水工程價格測算參考的文件還包括《城市供水價格管理辦法》（1998）以及各地發(fā)布的實施辦法。由于農(nóng)村供水工程的公益性強、情況復(fù)雜，水價核定影響因素多，城市供水政策很難適應(yīng)。

2.農(nóng)村供水工程水價、水費現(xiàn)狀

參照《水價辦法》，農(nóng)村供水工程基本實行政府指導(dǎo)價，規(guī)模較大的由縣級物價部門會同水利部門決定，其余的工程基本由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村集體決定。根據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃實施中期評估報告》，因不同地區(qū)、不同工程類別的差別，單項工程供水成本差別較大，大多數(shù)工程水價在1～2元/m3左右，極個別工程水價達(dá)到5元/m3左右，入戶調(diào)查農(nóng)戶表示目前水價基本可以接受；總體上看，現(xiàn)行農(nóng)村供水工程水價僅一成左右達(dá)到全成本水價要求，大部分僅能滿足簡單運行要求，加上水費計收不到位，造成工程難以良性運行。在水費計收上，大部分工程能供水到戶，一戶一表計量收費；部分工程未裝水表，按人頭、牲畜頭數(shù)收費；部分工程還未計收水費或由村集體補貼。

二、農(nóng)村供水工程水價核定的影響因素

目前農(nóng)村供水工程水價主要考慮供水成本、費用，部分工程考慮稅金，基本上不考慮利潤。供水成本指供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的原水費、水資源費、電費、材料費、資產(chǎn)折舊費、修理費、直接工資、水質(zhì)檢測費等，費用是指組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營所發(fā)生的銷售費用、管理費用和財務(wù)費用。從農(nóng)村供水工程水價構(gòu)成可以看出，水資源狀況、工程、社會、經(jīng)濟、政策等多種因素都會影響水價核定，從目前工程實際運行的情況看，主要有如下幾個方面：

1.工程供水規(guī)模

影響到水價有兩個方面，一是設(shè)計供水規(guī)模大小，直接增加工程投資影響到折舊；二是實際供水規(guī)模占設(shè)計規(guī)模的比例，比例過小，就造成實際供水成本大于測算水價。目前，大多數(shù)農(nóng)村集中供水工程，運行3年后的工程實際供水規(guī)模也不足設(shè)計規(guī)模的50%，原因主要有：一是工程設(shè)計規(guī)范要求適度超前；二是規(guī)范確定的農(nóng)民日用水定額區(qū)分不同地區(qū)、不同用水條件，建設(shè)單位主觀上愿意取較大值；三是農(nóng)民的衛(wèi)生意識尚在培養(yǎng)中，除做飯、喝水外，洗滌、洗漱還多用原來的手壓井、河湖等水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的分散水源，造成用水量過小。

2.農(nóng)民的承受能力

包括農(nóng)民的心理承受能力和經(jīng)濟承受能力，并且兩者相互影響。心理承受能力來自 “水是天上下的、地上流的，工程是國家出錢修的，不應(yīng)收取水費”“我原來用手壓井也沒死人，現(xiàn)在為什么要交費”等錯誤認(rèn)識引發(fā)的抵觸情緒，也來自對水價、水費的預(yù)期?，F(xiàn)階段農(nóng)民的年人均純收入僅4 761元，現(xiàn)金收入更有限，而購買農(nóng)資、養(yǎng)老、看病、孩子就學(xué)、人情往來等支出也很多，每增加一分開支都影響到經(jīng)濟承受能力。有學(xué)者研究提出農(nóng)民的飲水水費支出以占農(nóng)民人均收入的0.5%～1%為宜，經(jīng)計算可承受的水價為 1.7～3.3元/m3。

3.地方政府的主導(dǎo)思想

影響也是多方面的。第一，目前財政對農(nóng)民的補貼覆蓋領(lǐng)域廣、力度不斷加大，縣、鄉(xiāng)政府存在“親民”思想，怕農(nóng)民有情緒，主觀上不愿意執(zhí)行全成本水價；第二，管理上的“短期”行為。由于地方政府主要人員更替較快，農(nóng)村供水工程大修、更新一般發(fā)生在后任期內(nèi)，水價核定時普遍存在不計提折舊、大修理、水資源費，甚至還減去水質(zhì)檢驗費、原水費等，或者借口水價逐步調(diào)整而初期定價水平較低。

從各地農(nóng)村飲水安全工程實際的水價測算和核定的情況看，農(nóng)村供水工程水價偏低有以下因素，應(yīng)該引起注意：

（1）部分費用未計入水價測算

水資源費、水源保護費用一般未作測算。城市供水中水源一級保護區(qū)多有專門管理機構(gòu)，費用由財政支付，水價中也未含這部分費用。盡管農(nóng)村供水工程水源保護工作滯后，但實際上還是要發(fā)生一定的費用，或者增加管理人員工作量，增加供水成本。受農(nóng)村特殊的文化背景、技術(shù)水平等多因素影響，大部分農(nóng)村供水工程水質(zhì)檢測設(shè)施不全、水質(zhì)送檢達(dá)不到規(guī)定頻率減少費用支出，管理人員騎乘自己的摩托車搶修、辦事不計費用等。

（2）設(shè)施不全

受人均建設(shè)投資的制約，部分農(nóng)村供水工程必要的水質(zhì)凈化、消毒工藝也經(jīng)?！耙蚵秃啞?，降低了折舊和日常運行費用，也影響到供水水質(zhì)。衛(wèi)生部2008年監(jiān)測的2.6萬多處工程，不考慮細(xì)菌學(xué)指標(biāo)，水質(zhì)合格率僅70%。

（3）人均用水定額偏大

由于人均日用水定額取值較大造成水廠設(shè)計供水能力放大，在相關(guān)計算公式中，分子不變，分母加大，造成計算成本降低。

（4）人員工資較低

大部分農(nóng)村供水工程的人均月工資僅500～800元，并且管理人員少，總體工資性支出不大。但對供水規(guī)模太小的單村工程工資支出占供水成本比例依然較大。

（5）維修費用測算低

按照現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該按固定資產(chǎn)原值的1.5%～2%計算年維修費用，并將大修理費用單戶儲存。但目前農(nóng)村供水工程只是按現(xiàn)在運行初期實際發(fā)生的較少的維修費測算。

（6）人為降低水價

城市供水多是事業(yè)單位企業(yè)化管理，享受財政補貼，受“農(nóng)村水價要低于城市水價”的導(dǎo)向，部分農(nóng)村供水工程被迫人為降低供水測算成本。

三、造成農(nóng)村供水工程水價不到位的主要原因及影響

從2007年財政核查情況復(fù)核與整改大檢查、2008年全國農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理督察調(diào)研行動和《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》實施中期評估情況看，絕大部分農(nóng)村集中供水工程只能勉強維持運行，資金賬戶上沒有或者有很少資金結(jié)余，甚至出現(xiàn)賬面虧損。

1.水價不到位的主要原因

（1）執(zhí)行水價低于全成本水價

至少未計提折舊、大修理和利潤以及稅金，加上水價測算中的被迫漏項、減項，客觀上必然造成運行虧損或勉強維持。

（2）農(nóng)民用水量小變相增加成本

受衛(wèi)生習(xí)慣、用水方式的影響，農(nóng)民實際用水量遠(yuǎn)小于設(shè)計用水定額，供水能力閑置，變相增加供水成本。

（3）維修費用大于預(yù)期

農(nóng)戶居住分散、工程管理單位遠(yuǎn)離城區(qū)、供水管線長，管材備件購買成本大，加上農(nóng)村生產(chǎn)、房屋建設(shè)易破壞管線，在受益戶數(shù)相等的情況下，農(nóng)村供水工程維修成本大于城市。

（4）水費實收率尚有差距

主要有兩方面原因，一是農(nóng)村供水工程管網(wǎng)漏失（包括“滴滴水”）大，造成制水與售水差值大，很多工程產(chǎn)銷差率達(dá)到30%以上，遠(yuǎn)高于城市水廠16.3%的水平。二是部分計量設(shè)施不全，水費按人數(shù)、牲畜頭數(shù)收取與實際用水出入較大。

（5）實際支出了部分稅費

盡管稅費占水費的比例不大，但加上各種稅費附加，對農(nóng)村水廠微薄的收入來說，也是一筆不小的支出。

2.從調(diào)查的情況看，真正運行困難的只占農(nóng)村集中供水工程的30%左右，面對前面分析的各種原因，為什么還有這樣比較好的結(jié)果？主要有以下原因

（1）大部分工程尚在“青壯年”

大部分農(nóng)村飲水安全工程都是2005年后建成的，暫時不會動用折舊費、大修理費，問題將在工程使用7～9年后集中暴發(fā)。

（2）部分維修資金還能尋找出路

盡管水價形成機制尚未完善，部分工程中執(zhí)行水價中還是有少量日常維修資金；受農(nóng)村文化傳統(tǒng)和集體受益的影響，部分農(nóng)村地區(qū)還可以通過“一事一議”“民主議事”解決農(nóng)村供水工程小的維修費用；目前還是大規(guī)模建設(shè)時期，還可以暫時“東挪西借”，或者通過扶貧、以工代賑等其他項目補助一點。

（3）職工維持較低收入水平和福利待遇

除了農(nóng)村水廠管理人員奉獻之外，也減少了他們受培訓(xùn)的機會和經(jīng)費，對長遠(yuǎn)將有一定影響。

（4）減少了水質(zhì)檢測、消毒等必需的費用

絕大多數(shù)農(nóng)村集中水廠水質(zhì)檢驗頻次、指標(biāo)未達(dá)到《村鎮(zhèn)供水技術(shù)規(guī)范》要求。根據(jù)衛(wèi)生部2008年監(jiān)測結(jié)論：農(nóng)村集中供水工程未進行任何水處理的工程占58.88%，無任何消毒設(shè)施的工程占81.4%。在有消毒設(shè)施的工程中，未按要求使用的占32.59%。

（5）部分享受了優(yōu)惠政策

電費在農(nóng)村供水工程成本中所占比例為20%～50%，部分省份出臺了電價優(yōu)惠政策，從執(zhí)行價格較高的非普工業(yè)電價降為生活照明電價、灌排電價。山西省從2009年10月1日起，農(nóng)村集中供水工程電價降到0.06元/kWh，減少的部分由工業(yè)電價彌補給供電企業(yè)。還有部分地區(qū)實行了農(nóng)村供水工程稅費減免和用地優(yōu)惠等政策。浙江永康、余姚等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)開始了對供水成本較高的供水工程實行財政補貼，從2008年起，永康市財政每年補助農(nóng)村飲水安全工程運行費用達(dá)1 000萬元。

四、完善農(nóng)村供水工程水價形成機制的建議

1.合理增加農(nóng)民用水量

在加強農(nóng)村飲水安全工程前期工作、合理確定工程設(shè)計規(guī)模、完善必要的凈化和消毒設(shè)施的前提下，進一步加大對農(nóng)民的衛(wèi)生教育，改變農(nóng)民的用水習(xí)慣，不再使用不符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)水，從現(xiàn)在全國農(nóng)戶平均月用水量 1.5～2 m3增加到 5 m3左右（平均每人每天用水約40 L），同時提高農(nóng)民的水商品意識，將明顯改變農(nóng)村水廠目前的運行狀況。

2.完善發(fā)展政策

農(nóng)村供水成本較高，受益群體又是弱勢群體，農(nóng)村供水工程具有較強的公益性，其建設(shè)和運行管理都離不開政府的理解與支持。加強政策研究，做好對政府的宣傳和協(xié)調(diào)溝通，對供水成本較高、農(nóng)民經(jīng)濟承受能力低的工程實行財政補助，包括資金補助、優(yōu)惠電價、稅費減免等；對不能計提折舊和大修理費的，財政要提前考慮工程達(dá)到設(shè)計年限后的更新改造資金，等等。

3.完善水價形成機制

有關(guān)部門應(yīng)抓緊出臺農(nóng)村供水工程價格管理辦法，進一步明確水價應(yīng)考慮的各項因素，指導(dǎo)農(nóng)村供水工程管理者正確測算水價，并經(jīng)有關(guān)部門核定執(zhí)行。通過財政補助與用水戶交費相結(jié)合，逐步實現(xiàn)按成本和計量收費。有條件的地方實行分類水價，對村鎮(zhèn)工業(yè)、城鎮(zhèn)人口供水實行全成本加合理利潤，探索以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的水價政策。農(nóng)村供水工程如果水價中不含利潤，應(yīng)分類、分地區(qū)提出管理人員工資幅度建議，防止工資水平過低或過高，影響工程運行。

4.加強供水管理單位內(nèi)部管理

農(nóng)村供水工程管理單位要完善內(nèi)部各項規(guī)章制度，嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范從事管理工作；搞好定員定崗，加強技術(shù)培訓(xùn)，將人員業(yè)績與待遇掛鉤；進行必要的材料、物資儲備，做好工程維修、搶修工作；加強信息化，改善管理手段，努力提高服務(wù)質(zhì)量。要積極吸收農(nóng)民用水戶參與工程的運行管理，供水水價的測算和水費計收、使用情況要在受益范圍內(nèi)公開，并接受用水戶代表的監(jiān)督。

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