淮安市節(jié)水型社會創(chuàng)建的實踐與思考

于淑坤

（江蘇省淮安市水政監(jiān)察大隊，223005，淮安）

淮安市地處淮河流域中下游，以廢黃河為界，以南屬淮河水系，以北屬沂沭泗水系，水面面積2 600.80 km2，占全市總面積的25.95%，境內(nèi)河流、渠道、湖泊、水庫眾多，相互連通，東西走向的主要河道有淮河、淮河入海水道、蘇北灌溉總渠、廢黃河、鹽河等；南北走向的主要河道有淮河入江水道、中運河、里運河、二河、淮沭河等；洪澤湖、高郵湖是市內(nèi)主要調(diào)蓄水域。豐水時各河、湖水量均來源于洪澤湖，枯水時引長江水補充，或沂水豐沛時“引沂濟淮”，向洪澤湖及下游水體補充水量。

一、淮安市水資源現(xiàn)狀及節(jié)水工作面臨的形勢

淮安市本地水資源量較少，多年平均水資源總量為32.64億m3，人均僅636.1m3，不到全國平均水平的1/3；過境水資源量較豐沛，洪澤湖承接淮河上中游15.8萬km2集水面積的來水，多年平均入湖水量達330億m3；南水北調(diào)東線的輸水干線貫穿市區(qū)，全市每年抽引江水 10億～20億m3，多年平均出境水量270.05億m3。

近20多年來，淮安市農(nóng)業(yè)用水比重不斷下降，由1980年的94.0%降至2005年的78.4%，工業(yè)和生活用水增長明顯，其比重分別由1980年的4.4%和1.6%上升為2005年的14.5%和7.2%。“九五”期間，淮安市用水總量整體呈下降趨勢。“十五”期間，工業(yè)和生活用水的漲幅大于農(nóng)業(yè)用水的降幅，全市用水總量呈逐漸上升態(tài)勢?；窗彩羞^境水量豐富，有較為完善的蓄、引水工程，在現(xiàn)狀用水水平下，豐水年和平水年可供水量基本滿足用水需求，但在一般干旱年和特殊干旱年，分別缺水5.37億m3和10.34億m3，目前面臨的更大問題是水質(zhì)性缺水。

“十一五”時期將是淮安市加快發(fā)展的時期。預計“十一五”末，全市GDP達到1120億元，年遞增14.9%；人均GDP突破2萬元，年遞增11.7%；三產(chǎn)比例調(diào)整為 12.8∶51.5∶35.7， 實現(xiàn)累計固定資產(chǎn)投資3 000億元；全市人口達到545萬人，其中城鎮(zhèn)人口250萬人，城鎮(zhèn)化率為46%?！笆晃濉逼陂g，淮安市農(nóng)業(yè)將有小幅增長，但有效灌溉面積將維持現(xiàn)狀水平年的32萬hm2，農(nóng)業(yè)用水總量不會明顯增加；工業(yè)發(fā)展速度將顯著加快，全市工業(yè)增加值年遞增達到18.5%，并培育發(fā)展化工、機械、冶金、煙草、紡織、造紙、食品、制藥等支柱產(chǎn)業(yè)工業(yè)用水量將有大幅度增加，污水排放量也隨之增加；人民生活水平不斷提高，服務業(yè)加快推進發(fā)展，對水量、水質(zhì)的需求更高?；窗彩兴w污染現(xiàn)狀不容樂觀，水質(zhì)性缺水已成為限制全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

解決淮安市水資源供需矛盾最有效的途徑是“節(jié)水、減污、控排、降本”，挖掘各行業(yè)的節(jié)約用水潛力，降低單位產(chǎn)品耗水量，提高水利用效率，改善供水水質(zhì)，提高水重復利用率。

淮安市工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和生活用水水平較高，但與節(jié)水先進地區(qū)相比，還有一定差距；農(nóng)業(yè)用水水平較低，與全國的平均水平和江蘇的平均水平相比，有較大的節(jié)水潛力。隨著淮安市“九五”“十五”基礎設施建設的大量投入，整體用水水平呈上升趨勢，與江蘇省的差距逐年縮小，為節(jié)水型社會建設打下了良好的基礎（見表 1）。

淮安市建設節(jié)水型社會的任務十分艱巨，農(nóng)業(yè)的節(jié)水水平相對較低；“十一五”及以后一個階段，工業(yè)是經(jīng)濟的主要增長點，污染總量增加，水生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大；同時，南水北調(diào)東線工程的建設對淮安市的水資源管理提出了新的要求，保護南水北調(diào)東線水質(zhì)是淮安市面臨的光榮而又艱巨的任務。

目前存在的主要問題是公眾及有關部門對節(jié)水的認識不到位，節(jié)水法規(guī)建設滯后，節(jié)水政策研究不夠，激勵機制不夠完善，節(jié)水發(fā)展不平衡，節(jié)水機構與隊伍薄弱，節(jié)水工程設施不完善，投入不足，節(jié)水宣傳教育工作不夠深入等。

二、推進節(jié)水工作的對策建議

1.強化節(jié)水型社會載體建設

載體建設是節(jié)水型社會建設的抓手，是節(jié)水型社會建設的重點，通過載體建設可以逐步推廣和深化節(jié)水型社會建設，取得“以點帶面，全面創(chuàng)建”的成效。

（1）強化節(jié)水型農(nóng)業(yè)載體建設。農(nóng)業(yè)是節(jié)水的重點領域，空間巨大，農(nóng)業(yè)節(jié)水需要采取工程措施和非工程措施相結合的策略，加快灌區(qū)建筑物的續(xù)建配套與節(jié)水改造，推廣農(nóng)業(yè)田間節(jié)水技術措施，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結構，降低和減少農(nóng)業(yè)用水，減少農(nóng)業(yè)面源污染。

（2）強化節(jié)水型工業(yè)載體建設。工業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，也是水資源消耗較多且產(chǎn)生污染較大的行業(yè)，通過控制生產(chǎn)布局，促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設節(jié)水技改示范工程，加強企業(yè)用水管理，不僅可以減少資源消耗，而且可以有效減少污染物的產(chǎn)生，達到“節(jié)水、減污、控排、降本”的目的。

（3）強化節(jié)水型城鎮(zhèn)載體建設。城鎮(zhèn)供水、水環(huán)境問題直接關系到市民的基本生活條件以及生活品質(zhì)，關系到社會穩(wěn)定，城鎮(zhèn)節(jié)水主要是要改造輸水管網(wǎng)、推廣節(jié)水器具，開發(fā)利用城鎮(zhèn)雨水、污水廠尾水、再生水等非傳統(tǒng)水源，加強公共用水管理和節(jié)水型社區(qū)建設。

（4）強化水生態(tài)環(huán)境載體建設。加強水功能區(qū)和入河排污口管理，強化飲用水水源地保護，加強水系整治，促進水系連通，提高污水處理率，促進再生水利用，有效防止水質(zhì)性缺水。

表1 淮安市與全國、江蘇用水指標比較表

2.強化節(jié)水型社會制度建設

節(jié)水型社會建設，需要政府重視，全民參與，形成一個自主動力、關系和諧、有效激勵、運轉靈活的節(jié)水體系，實現(xiàn)微觀上促進用水主體節(jié)約用水，中觀上激勵行業(yè)高效用水，宏觀上優(yōu)化用水結構的節(jié)水型社會體制。

（1）理順職能部門間的責權關系，建立一體化水務管理體制

淮安市水利部門在全面推進節(jié)約用水，減污控排過程中，其職能較以往有了一些擴展，但全市水資源權屬管理和開發(fā)利用管理的權限仍分散在水利、環(huán)保、衛(wèi)生、規(guī)劃、國土、建設等部門。在節(jié)水型社會建設過程中，應以實現(xiàn)群體利益最大化為目標，正確處理各部門、各行業(yè)在水資源利用與保護工作中的責權利關系，將分散在各行政部門中的有關涉水職能和污水處理等職能與水利部門現(xiàn)有的管理職能合并，成立一體化的水務管理部門，建立水資源“取、供、用、排、回用”全過程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的綜合管理體制。

合理設置水利部門內(nèi)部機構，明確職權范圍。成立節(jié)水部門并賦予必要的權威性和管理權限，使其成為具有部門協(xié)調(diào)和行政監(jiān)督能力的有職有責的實體。加強水利部門各機構和上級歸口單位以及下級相關部門的聯(lián)系，理順各級水利部門之間的關系，使水利部門內(nèi)部真正實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

依照水務一體化、水資源統(tǒng)一管理要求，制定出一套完整的政策法規(guī)。重新明確涉水事務的執(zhí)法主體，建立一個獨立的、系統(tǒng)的、操作性強的水法規(guī)體系。

（2）強化總量控制與定額管理相結合的水資源分配機制

根據(jù)水功能區(qū)劃建立合理的總量控制和定額管理目標。加強總量控制，推進行政區(qū)域 “四個總量”管理——用水總量、地下水可開采總量、水功能區(qū)納污總量、取水單位用水總量的管理。

加強用水定額管理，將用水定額管理從主要工業(yè)和服務業(yè)逐步擴大到各個行業(yè)；將不同水源的用水都納入考核體系；根據(jù)用水單位生產(chǎn)能力的改變和節(jié)水水平的提高，適時調(diào)整用水定額。

加強取排水監(jiān)督管理。在取水口和排水口設置顯著標識，完善監(jiān)督舉報制度，廣泛接受社會的監(jiān)督；加強取排水用戶的檔案管理，建立巡查制度，增強對重點企業(yè)取排水口的監(jiān)督和檢查。

（3）建立健全用水、節(jié)水管理制度

①嚴格取水許可制度和建設項目水資源論證制度。全面落實《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)及其實施細則；嚴格申請受理、審查決定的程序，加強取水許可證年審（核準）工作。嚴格執(zhí)行《建設項目水資源論證管理辦法》，全面推行水資源論證和取水許可“三同時”“四到位”的管理制度。新建、改建、擴建的工程建設項目在報送取水許可申請時，必須附具節(jié)水設施設計任務書和相應的節(jié)約用水專項規(guī)劃或論證。節(jié)水設施必須和主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)。在取水許可審批和年檢時要求取水戶、用水戶做到用水計劃到位、節(jié)水措施到位、管理制度到位。重點對高耗水、高污染行業(yè)進行監(jiān)督和考核，將節(jié)水措施落到實處。

嚴格按照 《關于明確蘇北地區(qū)建設項目環(huán)境準入條件的通知》以及《蘇北地區(qū)嚴格環(huán)境準入條件的通知》，堅持建設項目環(huán)境準入標準。全面推行排污許可制度，直接或間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶以及城市污水集中處理設施的運營單位，都應當取得排污許可證，禁止無排污證或者超量排污。

②節(jié)水產(chǎn)品認證與市場準入制度。積極與國際接軌，建立節(jié)水設備和器具的認證制度和市場準入制度。對不符合國家標準、用水效率低下的生產(chǎn)設備、生活用水器具，采取強制性市場退出措施；對新建、擴建、改建的建筑項目，嚴格把關，杜絕不合格產(chǎn)品和淘汰產(chǎn)品的使用，凡達不到節(jié)水標準的，經(jīng)政府批準，不予供水。

③用水計量與統(tǒng)計制度。加強用水計量管理，普及取水、用水計量設施。大中型灌區(qū)在支渠及以上安裝計量設施，并逐步擴大到斗渠，小型灌區(qū)初步具備一級計量設施；工業(yè)一級表裝表率達到100%，并逐步推進到主要用水車間和主要用水設備的計量器具裝配，生產(chǎn)用水和生活用水分類計量；城鎮(zhèn)公共建筑和住宅生活用水全部安裝計量設施，家庭用水實施裝表到戶、抄表到戶的計量措施。水行政主管部門和統(tǒng)計部門分工協(xié)作，把用水統(tǒng)計納入市統(tǒng)計系列，編制用水統(tǒng)計年鑒，實行統(tǒng)計資料的共享并為科研單位和公眾免費提供。

④節(jié)水減排績效考核和節(jié)水考核評估制度。要加強對節(jié)水型社會建設的考核，將各項約束性指標逐層分解落實到各區(qū)縣、各部門，并納入各區(qū)（縣）、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核指標體系中。明確目標，落實責任，確保建設節(jié)水型社會的各項措施落到實處。對在節(jié)水工作中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵；實行用水效率公告制度，定期公布有關用水效率指標，發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用，強化考核驗收。

（4）建立用水水價和排污費形成機制，實現(xiàn)水資源有償使用

按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，區(qū)別工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水，區(qū)分天然水、自來水和再生水，建立合理的用水水價和排污費形成機制。

①農(nóng)業(yè)灌溉用水。取用水利工程供水的農(nóng)業(yè)灌溉用水，在執(zhí)行現(xiàn)有基本水價（即維護水利工程運行管理費用）的基礎上，根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》（國家發(fā)展改革委、水利部2003年第4號令）規(guī)定，逐步推進基本水價和計量水價相結合的兩部制水價，逐步探索實施超定額累進加價制度；完善農(nóng)業(yè)供水成本的核定，根據(jù)供水成本的變化以及農(nóng)民承受能力合理確定并及時調(diào)整計量水價和超計劃水價。

②工業(yè)生產(chǎn)用水。實行計劃內(nèi)用水平價，超計劃部分累進加價的水資源費收取辦法。對自備水源的企業(yè)，按地表水、地下水等不同水源以及禁采區(qū)、限采區(qū)等不同區(qū)域分別確定水資源價格；對集中供水的企業(yè)，鼓勵其節(jié)約用水?，F(xiàn)階段，應逐步提高地表水的資源費標準，嚴格地下水用水許可管理的各個環(huán)節(jié)；嘗試實行水資源豐枯季節(jié)和地區(qū)水價差價，激勵企業(yè)合理用水。

③城鎮(zhèn)生活用水。綜合考慮成本因素（工程水價、水資源費、新水質(zhì)標準凈化處理、水廠建設、管網(wǎng)建設、計量系統(tǒng)改造和供水企業(yè)職工工資等），在成本和利潤約束基礎上，逐步提高城鎮(zhèn)各類供水價格水平，逐步實現(xiàn)居民生活用水階梯水價。根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，適時調(diào)整居民生活用水、行政事業(yè)單位用水、服務業(yè)用水等的比價關系；對消防、市政、園林、環(huán)衛(wèi)等公益用水以及弱勢群體給予用水價格優(yōu)惠。

④中水。制定明顯低于自來水的污水處理再生水價格，原則上按自來水價格的半價安排，以促進再生水的使用，鼓勵洗車業(yè)、城市綠化、部分工業(yè)等行業(yè)使用中水，并適當核減污水處理費；直接使用再生水的用戶，免征水資源費和城市公用事業(yè)附加費；按照補償成本、合理收益的原則，由政府補貼中水生產(chǎn)企業(yè)的虧損；政府通過行政手段鼓勵或強制部分行業(yè)使用中水，改中水水費為經(jīng)營性收費，由生產(chǎn)企業(yè)直接向用水單位收取。

⑤城市污水處理費和排污費。以補償成本和合理收益為原則，按照統(tǒng)一政策、分區(qū)核定的辦法調(diào)整城市非超標污水處理費；對向集中排污管道排放超標污水和向水體中直接排放污水的，嚴格按相關法律法規(guī)征收超標排污費；逐步提高污水處理費和排污費，并逐步使排污費交納水平高于污染治理成本，徹底解決部分企業(yè)“寧交費，不治污”的頑疾；加強污水處理費和排污費使用的監(jiān)管，做到?？顚Ｓ茫恢鸩綄⑽鬯幚碣M由行政事業(yè)性收費轉變?yōu)榻?jīng)營性收費，并探索依據(jù)排水水質(zhì)好壞進行分級收費的做法。

（5）建立有效的節(jié)水激勵補償和資金籌措機制

落實節(jié)水設備生產(chǎn)、再生水生產(chǎn)與利用、污水處理等產(chǎn)業(yè)的稅、費優(yōu)惠政策；鼓勵節(jié)水生產(chǎn)工藝技術和節(jié)水設備的使用；加大對工業(yè)節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)節(jié)水的政府補貼以及金融支持；政府適當補貼用水單位和家庭生活節(jié)水器具的更換安裝及城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的改造；加強節(jié)水技術推廣投入，擴大推廣范圍和力度；加大節(jié)水行為和節(jié)水價值觀念的宣傳教育；在遠期，要建立有效的水權制度，培育和發(fā)展水權市場，促進水權轉讓，提高節(jié)水收益；合理征收水資源費、污水處理費、排污費等，完善水資源使用與污染補償機制。

建立包括中央財政、民間投資和銀行融資等多元化的節(jié)水投資渠道，從每年的基本建設、技術改造資金及水利建設基金、城市建設三項費用中提取一定比例的資金用于節(jié)水型社會建設，使節(jié)水改造有穩(wěn)定的資金來源，對節(jié)水技術開發(fā)和重點節(jié)水項目建設給予資金支持。通過征收水資源費、超定額用水水價加價、超標排污費以及社會捐助等途徑建立穩(wěn)定的節(jié)水發(fā)展基金，用于支持節(jié)水新技術、新工藝的研究開發(fā)推廣和節(jié)水政策研究。

（6）逐步建成“政府調(diào)控、市場引導、公眾參與、自主動力”的節(jié)水型社會運行機制

通過成立節(jié)水領導組織、建立規(guī)章制度、制定發(fā)展規(guī)劃等手段，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)涉水事務，發(fā)揮政府在水資源配置和節(jié)水生產(chǎn)中的宏觀管理作用。完善節(jié)水型社會建設的有關政策法規(guī)，使節(jié)水工作有法可依，有章可循。同時建立執(zhí)法隊伍，加大對節(jié)水的監(jiān)督和執(zhí)法力度。應用市場經(jīng)濟的相關原理，通過確立合理水價和排污費，發(fā)揮市場對水資源配置的引導作用。通過建立各種用水者協(xié)會、進行水價聽證等手段，結合制度約束、利益分配、輿論監(jiān)督，不斷強化社會用水主體（包括單位和個人）的合理用水意識，引導他們正確分析自身用水水平和節(jié)水潛力，進而形成對水資源的合理需求，即有節(jié)制地使用水量和水質(zhì)（水環(huán)境容量）。經(jīng)過“引導—強化—內(nèi)化”的過程，使節(jié)水行為成為用水主體的一種內(nèi)在的自覺行為，成為人們的一種生活態(tài)度與文化習慣。形成從上到下，從城市到農(nóng)村，從單位到個人的一種節(jié)水社會風氣，改變過去節(jié)水主要靠政府推動的被動局面。

（7）加快規(guī)范性文件體系建設，保障各項制度順利實施

①編制、報批相關規(guī)劃。組織編制節(jié)水中長期規(guī)劃，并按程序報批，為全面開展節(jié)水型社會建設提供綱領和行動指南。

②出臺相關標準和辦法。為保證節(jié)水型社會建設各項目標的順利實現(xiàn)，應逐步完善各項規(guī)范性管理制度和實施辦法。

③加強執(zhí)法力度，依法解決涉水糾紛?！吨腥A人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《江蘇省水資源管理條例》等法律法規(guī)是淮安市節(jié)水型社會建設的重要法律依據(jù)。要在上述法律法規(guī)的約束下進行節(jié)水型社會建設的規(guī)劃、實施；依法處理各區(qū)域、各行業(yè)、各部門間用水、排污等涉水矛盾和糾紛，理順節(jié)水減污的法制管理體制，將節(jié)水型社會建設推上法制化、規(guī)范化軌道。

④開展相關研究。從建設節(jié)水型社會的需要出發(fā)，結合本地實際，開展部分關鍵技術、關鍵理論的研究工作，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水技術研究、水價改革研究、水資源實時監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)研究、水功能區(qū)納污能力研究、生態(tài)環(huán)境用水研究等，為完善節(jié)水型社會建設的工程體系和制度體系提供理論依據(jù)。

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