完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律思考

顏丙權(quán)

摘 要：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展以及在金融業(yè)的應(yīng)用，使得科技創(chuàng)新和金融創(chuàng)新相結(jié)合，網(wǎng)絡(luò)銀行這種新生事物得以迅猛發(fā)展。與傳統(tǒng)銀行相比，網(wǎng)絡(luò)銀行具有開放性、全球性、虛擬化和無紙化等特點(diǎn)，這不僅突破了傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的局限性，而且大大提高了效率、節(jié)省了成本，并且日益為廣大用戶所接受。然而，在網(wǎng)絡(luò)銀行的背后卻也潛藏著新的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行有效的法律監(jiān)管，維護(hù)金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，就成了一個(gè)十分重要且具有現(xiàn)實(shí)意義的問題。通過對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管所存在的法律問題進(jìn)行分析，提出了完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的幾點(diǎn)建議措施。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)銀行；風(fēng)險(xiǎn)；法律；監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D922.281 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）08-0285-02

一、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的必要性

隨著科學(xué)技術(shù)的高速革新以及金融國(guó)際化與自由化的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)銀行顯示出了強(qiáng)大生命力。網(wǎng)絡(luò)銀行作為新興的金融術(shù)語，是作為與傳統(tǒng)銀行相對(duì)應(yīng)的新型銀行形式。1998年巴塞爾委員會(huì)公布的一份名為《電子銀行和電子貨幣風(fēng)險(xiǎn)管理》的報(bào)告中，將網(wǎng)絡(luò)銀行定義為：“通過電子渠道提供零售性的小額銀行產(chǎn)品的服務(wù)。包括了取款、貸款、賬戶管理、提供財(cái)務(wù)咨詢、電子票據(jù)支付、提供電子支付工具和電子貨幣方面的服務(wù)。”歐洲銀行標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)將網(wǎng)絡(luò)銀行定義為：“利用網(wǎng)絡(luò)為通過使用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)電視、機(jī)頂盒及其他一些個(gè)人數(shù)字設(shè)備連接上網(wǎng)的消費(fèi)者和中小企業(yè)提供產(chǎn)品服務(wù)的銀行?！雹倜缆?lián)儲(chǔ)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的定義是：“利用互聯(lián)網(wǎng)作為其產(chǎn)品、服務(wù)和信息的業(yè)務(wù)渠道，向其零散客戶和公司客戶提供服務(wù)的銀行。”②

由于網(wǎng)絡(luò)銀行具有網(wǎng)絡(luò)的一系列特征，例如，開放性、虛擬性、數(shù)字性等特點(diǎn)，其所提供的服務(wù)比較全面，所以風(fēng)險(xiǎn)也比傳統(tǒng)銀行要大得多，因此，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管，建立健全網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系成為當(dāng)務(wù)之急。近幾年，出現(xiàn)一系列竊取銀行客戶賬戶和密碼等犯罪案件，犯罪分子通過假冒銀行網(wǎng)站、傳播木馬和病毒等方式，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)犯罪，危害網(wǎng)絡(luò)銀行運(yùn)營(yíng)安全，這充分暴露了網(wǎng)絡(luò)銀行運(yùn)營(yíng)安全方面所存在的問題，網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展在我國(guó)面臨的法律環(huán)境相當(dāng)嚴(yán)峻。

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管存在的問題。

（一）監(jiān)管法律規(guī)范不完善

近年來，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，國(guó)家出臺(tái)的一些法律法規(guī)也起到了切實(shí)有效的作用。但總體來看，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管還處于起步階段，和許多發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距仍然較大，需要進(jìn)一步建立健全網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系。中國(guó)人民銀行在2001年7月曾發(fā)布《網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，是當(dāng)時(shí)我國(guó)唯一的一部專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管法規(guī)，但該法已在2007年1月被廢止。目前，除銀監(jiān)會(huì)頒布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》和《電子銀行安全評(píng)估指引》外，還缺少專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律法規(guī)。但是，這兩部部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定比較模糊，不具有操作性。

（二）監(jiān)管主體不明確

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在監(jiān)管業(yè)務(wù)中各司其職。但是，網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的出現(xiàn)打破了這種傳統(tǒng)的分業(yè)模式，客戶利用網(wǎng)絡(luò)，不僅可以從事銀行業(yè)務(wù)，還可以進(jìn)行保險(xiǎn)、證券、基金業(yè)務(wù)。而在分業(yè)監(jiān)管下，遇到這種業(yè)務(wù)交接的部分，或者是造成了重復(fù)監(jiān)管，增加了監(jiān)管成本，同時(shí)還阻礙了網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展；或者是干脆無人去管，直接造成了監(jiān)管的真空地帶。目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管主體主要有銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、審計(jì)部門、工業(yè)和信息化部、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、財(cái)政部、文化部、監(jiān)察部門、工商部門、稅務(wù)部門等。這其中最為主要的政府監(jiān)管部門是銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行。這些部門從不同角度對(duì)于網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行監(jiān)管，盡管相關(guān)法律規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行和金融機(jī)構(gòu)之間的信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制，但并未對(duì)全部這些監(jiān)管部門之間的全面信息共享、信息協(xié)調(diào)進(jìn)行明確的規(guī)定，從而造成了監(jiān)管部門之間的銜接不利，可能導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管的漏洞甚至是空白地帶。

（三）市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不完善

目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入所采用的制度是核準(zhǔn)制，這種嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度能保證進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)銀行市場(chǎng)主體的質(zhì)量，對(duì)于有效降低網(wǎng)絡(luò)銀行乃至整個(gè)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，保障網(wǎng)絡(luò)銀行的健康平穩(wěn)發(fā)展，具有十分重要的作用。但這也會(huì)使很多主體難以進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)，造成網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而形成市場(chǎng)壟斷，最終必然損害消費(fèi)者的利益，這對(duì)于網(wǎng)絡(luò)銀行持續(xù)健康的發(fā)展是很不利的。除此之外，網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的開展具有迅捷性、變化性和多樣性的特點(diǎn)，開展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)必須適應(yīng)市場(chǎng)不斷變化的需求，而適用普遍性的嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，則可能損害到網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新性、主動(dòng)性，扼殺競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，同時(shí)還大大提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的成本。

二、完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度的建議

（一）完善網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體系

首先，就法律層面上來說，我國(guó)應(yīng)制定一部專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律，使其在網(wǎng)絡(luò)銀行領(lǐng)域具有最高的法律效力，既成為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)銀行日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本依據(jù)，又是金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行監(jiān)管的根本依據(jù)。我們知道，《商業(yè)銀行法》是調(diào)整商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入、存續(xù)、市場(chǎng)退出、業(yè)務(wù)活動(dòng)的法律規(guī)范，在很多方面無疑對(duì)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)銀行還是具有現(xiàn)實(shí)的意義。但是，由于網(wǎng)絡(luò)銀行的獨(dú)特特征，必然會(huì)有很多社會(huì)關(guān)系是《商業(yè)銀行法》無法調(diào)整的，并且網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展速度很快，不斷創(chuàng)新金融衍生產(chǎn)品，現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》也無法進(jìn)行調(diào)整，而對(duì)《商業(yè)銀行法》不斷修改又需要耗費(fèi)高昂的立法成本，因此，制定一部《網(wǎng)絡(luò)銀行法》勢(shì)在必行。

其次，在行政法規(guī)的制定上，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的行政監(jiān)管條例。一則可以對(duì)法律規(guī)定具體化，二則法律中的許多規(guī)定也需要通過制定監(jiān)管條例來執(zhí)行。另外，在網(wǎng)絡(luò)銀行實(shí)際監(jiān)管中，有些行為暫時(shí)還不具備上升到法律層面進(jìn)行規(guī)范，也可制定監(jiān)管條例來規(guī)范。

最后，在規(guī)章層面上講，應(yīng)制定監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，作為監(jiān)管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的行為準(zhǔn)則。它應(yīng)該對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管活動(dòng)在實(shí)體和程序上都作出具體規(guī)定，使一切監(jiān)管活動(dòng)都有章可循、有法可依。

（二）進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的主體

網(wǎng)絡(luò)銀行在監(jiān)管體制上，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以他律性監(jiān)管為主，同時(shí)，要注重銀行內(nèi)部控制以及銀行的自律性監(jiān)管。有效的銀行監(jiān)管，必須既注重外部的監(jiān)督，也重視內(nèi)部的自我約束。完善的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管主體體系應(yīng)由政府監(jiān)管主體、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管主體、社會(huì)監(jiān)管主體以及網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部監(jiān)管所組成。在我國(guó)，政府監(jiān)管方式運(yùn)用的較為充分，也是最為主要的監(jiān)管方式，而在市場(chǎng)監(jiān)管方面則存在著明顯的不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

網(wǎng)絡(luò)銀行的綜合服務(wù)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式使其在業(yè)務(wù)方面不僅涉及銀行業(yè)務(wù)，還涉及證券、保險(xiǎn)等方面的業(yè)務(wù)，從而導(dǎo)致單憑任何一個(gè)機(jī)構(gòu)都無法實(shí)現(xiàn)充分監(jiān)管，都會(huì)造成監(jiān)管漏洞。因而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)一的政府監(jiān)管部門，來負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)上銀行的監(jiān)管。這樣做的好處主要體現(xiàn)在一方面可以避免多重監(jiān)管而導(dǎo)致的人力、財(cái)力浪費(fèi)，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的交叉，另一方面又可以避免各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互推諉，造成監(jiān)管真空的局面。同時(shí)，也有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的了解，可以在監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，有利于監(jiān)管者制定出更符合實(shí)際的監(jiān)管政策，最大限度地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管政策的連續(xù)性，保證監(jiān)管政策具有穩(wěn)定性，進(jìn)而給被監(jiān)管者帶來穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。①

（三）完善網(wǎng)絡(luò)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

網(wǎng)絡(luò)銀行分為兩種，一種是純網(wǎng)絡(luò)銀行即虛擬銀行，另一種是分支型網(wǎng)絡(luò)銀行，即以傳統(tǒng)銀行為依托，運(yùn)用因特網(wǎng)來開展傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的在線銀行。我國(guó)目前還不存在純網(wǎng)絡(luò)銀行，且在一定時(shí)期內(nèi)還不具備發(fā)展純網(wǎng)絡(luò)銀行的條件，所以網(wǎng)絡(luò)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度要規(guī)范的主要是分支型網(wǎng)絡(luò)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題。

對(duì)于分支型網(wǎng)絡(luò)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入，應(yīng)該根據(jù)開展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)主體的不同和在開業(yè)時(shí)所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的不同而有所區(qū)別。具體而言，其一，對(duì)于我國(guó)的傳統(tǒng)銀行，想要設(shè)立分支型網(wǎng)絡(luò)銀行以便在網(wǎng)絡(luò)上拓展傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，采用備案制即可，無須核準(zhǔn)，更不需要審批。②這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)銀行設(shè)立分支型網(wǎng)絡(luò)銀行開展的業(yè)務(wù)和傳統(tǒng)銀行的原有業(yè)務(wù)并沒有區(qū)別，只是改變了開展業(yè)務(wù)的渠道，而傳統(tǒng)銀行在申請(qǐng)開辦其原來業(yè)務(wù)時(shí)，監(jiān)管部門已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)管；而對(duì)于外國(guó)銀行欲在我國(guó)開展傳統(tǒng)銀行的業(yè)務(wù)而設(shè)立分支型網(wǎng)絡(luò)銀行時(shí)，就必須采用嚴(yán)格的審批制，這主要是出于保證國(guó)家金融安全的考慮；其二，我國(guó)銀行欲在網(wǎng)絡(luò)上開辦新的銀行業(yè)務(wù)或者其他金融主體欲開辦網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)、外國(guó)銀行欲在我國(guó)開辦網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)都必須采用嚴(yán)格的審批制，這主要是基于保證金融安全和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，除此以外的情況，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面則可以適當(dāng)放寬限制。

總之，分支型網(wǎng)絡(luò)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度在堅(jiān)持適當(dāng)?shù)膶徟频那疤嵯?，要根?jù)不同情況，進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)的公平、充分竟?fàn)帲苿?dòng)網(wǎng)絡(luò)銀行健康、持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]