應(yīng)急政府采購制度的現(xiàn)存法律問題與完善策略

閆建雄

摘 要：分析了應(yīng)急政府采購制度的現(xiàn)存問題，如政府采購主體業(yè)務(wù)水平不高、政府采購組織管理缺乏效率、政府采購信息的方法滯后、政府采購的保障機(jī)制不規(guī)范等；在分析問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)急政府采購制度的規(guī)范策略，包括加強(qiáng)采購主體的知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)、規(guī)范政府采購管理制度、引入政府采購網(wǎng)絡(luò)平臺、增強(qiáng)民眾的公平參與權(quán)等幾個方面，為應(yīng)急政府采購制度的建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出制定應(yīng)急采購相關(guān)行政法規(guī)的立法建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急政府采購制度；法律；完善策略

中圖分類號：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0267-02

一、應(yīng)急政府采購制度的現(xiàn)存法律問題

1.政府采購法定主體業(yè)務(wù)水平不高

政府采購是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要有政策進(jìn)行指導(dǎo)，波及社會面廣，進(jìn)行采購的人員需要具備相關(guān)知識，總之政府采購涉及方方面面。我國的政府采購活動剛剛起步，采購主體業(yè)務(wù)水平不高，缺少專業(yè)人才，不僅體現(xiàn)在數(shù)量少，而且素質(zhì)不是很高。美國擁有完整的采購團(tuán)隊，擁有高素質(zhì)人才，而我國在這一方面仍處于空白，甚至在某些省份采購人員少之又少。在我國大部分地區(qū)進(jìn)行采購工作的人員對采購所需具備的知識和能力沒有明確的認(rèn)知，因此，在我國的采購活動中，通常會出現(xiàn)采購方式不得當(dāng)、方法不科學(xué)、采購水平低下等問題。

2.法定政府采購組織管理缺乏效率

政府規(guī)模導(dǎo)致政府采購量越來越大，在這一過程中出現(xiàn)了相當(dāng)多的問題。比如，支出計劃的制訂較宏觀，不夠詳細(xì)，即使有《政府采購管理暫行辦法》對政府采購進(jìn)行指導(dǎo)，但因其規(guī)范條款過于拘謹(jǐn)，無法有效處理現(xiàn)實(shí)中違反采購計劃的行為；部門專業(yè)采購人員不足，現(xiàn)有人員素質(zhì)同工作不適應(yīng)；無法對采購活動進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)利濫用資源利用率不高，造成成本增加等。在各種不同的代理體系中，公眾—國家—采購人員三個基本要素形成的代理鏈條之中，因?yàn)殒湕l層次過多，需要對各層面進(jìn)行同時監(jiān)督，所以不可避免地造成監(jiān)督系統(tǒng)繁雜，從而使監(jiān)督系統(tǒng)運(yùn)行成本增加、政府采購組織管理缺乏效率。

3.政府采購的信息管理滯后

我國電子政府采購建設(shè)的初期，主要是簡單的政府采購信息上網(wǎng)及搭建地區(qū)性質(zhì)的政府采購信息發(fā)布平臺，以方便供應(yīng)商了解政府采購意向等信息。這一階段的并沒有真正實(shí)現(xiàn)政府網(wǎng)絡(luò)采購，而只是通過單向的信息發(fā)布，建立一個網(wǎng)絡(luò)化采購的模型，為下一步供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫的建立、對外交互式網(wǎng)絡(luò)電子平臺的建立及政府系統(tǒng)內(nèi)部采購信息交互網(wǎng)絡(luò)電子平臺的建立打下良好的基礎(chǔ)。進(jìn)入本世紀(jì)后，政府采購規(guī)模的飛速增長和交互式網(wǎng)絡(luò)平臺技術(shù)的日益成熟使得真正意義上的政府網(wǎng)絡(luò)采購成為可能。2001年1月18日，廈門市開通國內(nèi)第一個政府采購網(wǎng)站，該網(wǎng)站是國內(nèi)第一個政府“網(wǎng)絡(luò)采購”的站點(diǎn)。自2001年廈門市建成國內(nèi)第一個政府采購網(wǎng)站以來，越來越多的省市建立了自己的政府采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，2002年9月28日開通的“中國上?！闭T戶網(wǎng)站，開辟了政府采購信息欄目，轉(zhuǎn)載上海政府采購網(wǎng)刊登的政府采購信息和公告，并實(shí)現(xiàn)與上海政府采購網(wǎng)的鏈接，擴(kuò)大了上海政府采購網(wǎng)的影響。截至目前，我國政府在網(wǎng)絡(luò)上注冊的域名和站點(diǎn)的數(shù)量都大幅增加，但與已經(jīng)將政府采購電子化的美國相比，我國的政府采購在信息管理方面仍存在一定的滯后性。

4.政府采購的法律保障機(jī)制不完善

為使政府采購活動能順利進(jìn)行，國家必須出臺相應(yīng)的政府采購保障機(jī)制，以行政法規(guī)的形式出臺規(guī)范，包含必要的財政計劃、供應(yīng)商的選擇、采購的監(jiān)督等方面。在國家政府采購的財政計劃方面，我國存在編報預(yù)算敷衍塞責(zé)，憑空想象采購項(xiàng)目；預(yù)算執(zhí)行隨意性大，相關(guān)法規(guī)難落實(shí)；預(yù)算審批程序煩瑣拖拉，單位項(xiàng)目資金難以保障；個別單位違規(guī)購置，造成財政預(yù)算超支等問題。在供應(yīng)商的選擇方面，我國存在著人為參與過多影響采購人員的判定、缺少法定的供應(yīng)商競標(biāo)條款、國字頭供應(yīng)商競爭意識缺乏等一系列問題。在采購的監(jiān)督方面，我國政府采購存在監(jiān)督點(diǎn)分布不均、財政部門的監(jiān)管缺乏公開化、其他部門的監(jiān)管在政府采購監(jiān)督體系中的輔助性作用不明顯等不規(guī)范問題。

二、政府采購制度的規(guī)范策略

1.加強(qiáng)采購主體的知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)

完善政府采購制度、培訓(xùn)政府采購專業(yè)人才才能實(shí)現(xiàn)政府采購的多種目標(biāo)，才能使采購科學(xué)化。這就不僅需要完整的政府采購制度，還需要培訓(xùn)能夠掌握熟練的采購技術(shù)、熟悉采購法律制度、具有較高職業(yè)水平和職業(yè)操守的管理人員和執(zhí)行人員，更需要良好的政府采購從業(yè)團(tuán)隊的組建、發(fā)展、競爭機(jī)制及與之相關(guān)的一系列制度。

加強(qiáng)采購主體的知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：第一，要全面建立培訓(xùn)體制。明確培訓(xùn)的主體、培訓(xùn)任務(wù)、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)對象，形成定期培訓(xùn)、考核和優(yōu)勝劣汰的培訓(xùn)制度體系。培訓(xùn)對象要包括政府采購管理人員、采購操作人員、評審專家采購人和供應(yīng)商。通過系統(tǒng)培訓(xùn)，采購人能夠完全熟悉政府采購法、商品知識、預(yù)算編制技術(shù)等，供應(yīng)商則要求掌握政府采購的法律要求、程序與方法等方面。這樣才能使采購雙方在彼此熟悉和了解中完成整個采購程序。第二，建立崗位責(zé)任和執(zhí)業(yè)資格制度。要建立一套政府采購執(zhí)業(yè)資格制度，這樣才有利于推進(jìn)政府采購職業(yè)化。通過建立崗位責(zé)任和執(zhí)業(yè)資格制度，才能形成特定的職業(yè)規(guī)范。

2.規(guī)范政府采購管理制度

由于我國政府采購制度存在弊端，使得政府采購不能充分發(fā)揮其功能，為此，我們必須規(guī)范政府采購的管理制度。（1）完善可供指導(dǎo)政府采購的法律、法規(guī)。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，政府采購時應(yīng)實(shí)行管采分開，明確職責(zé)，單獨(dú)設(shè)立集中采購部門。實(shí)行采、管分開制，管理部門和執(zhí)行部門要明確各自的職責(zé)，協(xié)調(diào)好分工、相互監(jiān)督、相互制約。（2）完善政府采購制度的組織和監(jiān)管。目前，我國的政府采購機(jī)構(gòu)完由財政部門一家構(gòu)成。本級財政部門擁有各級國庫款項(xiàng)的支配權(quán)。這就使得政府采購的撥款和審批歸于一家，權(quán)利集中，得不到有效的監(jiān)督約束，使得管理、采購不能得到分離。這樣的形式也就決定了我國不可能建立有效的采購形式，為此，可以考慮專門成立一個管理和監(jiān)督政府采購的部門，該部門歸屬于財政部門，但它的人員構(gòu)成要來自多個政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)該包含財政部、商務(wù)部、建設(shè)部、審計署等有可能與政府采購活動有關(guān)系的相關(guān)部門。該部門的成員代表著各自機(jī)構(gòu)的意見，但也不是要它成為一個討論不同意見的部門，在有分歧的時候也能形成最終一致的意見。（3）推行政府采購的績效管理和績效評估制度。只有經(jīng)濟(jì)、效益、管理三方共同作用，政府采購部門才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率提供被指定數(shù)量和要求的貨物、工程或服務(wù)，才能取得最好的效益。對于政府采購績效評價應(yīng)多借鑒西方經(jīng)濟(jì)運(yùn)用多指標(biāo)綜合評價方法，注意定量分析與定性分析相結(jié)合。

3.引入政府采購網(wǎng)絡(luò)平臺

電子化政府采購是全球政府采購制度改革的必然趨勢，目前美國、韓國、新加坡、馬來西亞以及中國香港地區(qū)在電子化政府采購方面都走在了世界的前列，所以引入政府采購網(wǎng)絡(luò)平臺是我國政府采購發(fā)展的必然。我們可以借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，從以下幾方面推進(jìn)政府網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)。（1）完善政府采購制度和規(guī)章，擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍。制定科學(xué)規(guī)范的采購制度、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，以確保政府采購規(guī)則、程序的完善和效率的提高，并引導(dǎo)企業(yè)按照政府電子采購的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化采購和信息化建設(shè)，從而促進(jìn)整個市場的規(guī)范發(fā)展，真正發(fā)揮政府采購的功能。（2）精心準(zhǔn)備，統(tǒng)一管理，加快與政府采購相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)。在信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在條件成熟地區(qū)廣泛推廣，在試點(diǎn)過程中，還可以相互借鑒、取長補(bǔ)短，要有大局意識，從小問題上看到大隱患，為大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)采購的發(fā)展作好準(zhǔn)備。（3）建立和完善相關(guān)的政府采購基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。與政府采購相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫主要有評審市場信息庫（包括供應(yīng)商信息庫和產(chǎn)品信息庫）、用戶信息庫、合同管理數(shù)據(jù)庫、專家數(shù)據(jù)庫等。（4）制定和完善電子化政府采購相關(guān)的法律法規(guī)。修改和完善傳統(tǒng)法律法規(guī)，使之適應(yīng)電子化相關(guān)要求；盡快出臺與電子政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范電子采購流程使電子化交易行為合法化；做好電子政府采購專業(yè)人才的儲備和培養(yǎng)。

4.增強(qiáng)民眾的公平參與權(quán)

政府采購雖然由政府采購主體（各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織）、政府采購客體（貨物、工程和服務(wù)）構(gòu)成，由國家財政部門主抓落實(shí)，但歸根結(jié)底其服務(wù)的最終目的是解決民眾的實(shí)際需求所以在政府采購活動的進(jìn)行中，不能忽略民眾參與的重要性。一方面，政府采購的資金來源來自各稅收部門，間接來自于全國人民；另一方面，政府采購的服務(wù)對象是國家政府采購部門，但最直接的受益者是民眾。所以，在政府采購的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中要充分考慮民眾的意見，增強(qiáng)民眾的公平參與權(quán)和建議權(quán)。根據(jù)我國不能地區(qū)的實(shí)際情況，設(shè)計與地域相匹配規(guī)模的民眾意見站，定時、定期向廣大人民群眾發(fā)放調(diào)查問卷，并建立民眾參與聯(lián)系站、意見信箱，制定政府采購部門的專職人員整理、傳達(dá)民眾意見，更好地推進(jìn)政府采購制度的良性建設(shè)。

三、結(jié)論及立法建議

本文在對政府采購、政府應(yīng)急采購基礎(chǔ)性研究的基礎(chǔ)上，首先分析了應(yīng)急政府采購制度的現(xiàn)存問題，如政府采購主體業(yè)務(wù)水平不高、政府采購組織管理缺乏效率、政府采購信息的方法滯后、政府采購的保障機(jī)制不規(guī)范等；其次在分析問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)急政府采購制度的規(guī)范策略，包括加強(qiáng)采購主體的知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)、規(guī)范政府采購管理制度、引入政府采購網(wǎng)絡(luò)平臺、增強(qiáng)民眾的公平參與權(quán)幾個方面，為應(yīng)急政府采購制度的建設(shè)提供參考意見。

針對本文分析，筆者大膽提出立法建議：以國務(wù)院為主體，制定全國性的行政法規(guī)，明確應(yīng)急政府采購行為的主體資格、采購范圍、采購流程、采購過程中的責(zé)任監(jiān)督以及后期審計、報備、檔案留存等相關(guān)問題。同時，以立法的方式引入信息化網(wǎng)絡(luò)辦公平臺的建設(shè)，加強(qiáng)采購主體的知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)，完善政府采購制度，培訓(xùn)政府采購專業(yè)人才，以實(shí)現(xiàn)政府采購的多種目標(biāo)。將應(yīng)急采購制度流程化審批引入政府采購網(wǎng)絡(luò)平臺，建立和完善相關(guān)的政府采購基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，規(guī)范電子采購流程，使電子化交易行為合法化。

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[責(zé)任編輯 王 莉]