國外政府推進(jìn)公眾參與社會(huì)管理的模式及經(jīng)驗(yàn)

金菊　董秋菊

摘 要：公眾參與社會(huì)管理是我國政府當(dāng)前的一個(gè)新的重大議題，國際社會(huì)已有這方面的成功模式和經(jīng)驗(yàn)。從巴西、美國和北歐公眾參與社會(huì)管理的模式中可以看出，一定程度的社會(huì)民主、政府信息的公開透明和公民社會(huì)組織的存在與發(fā)展對(duì)公眾參與社會(huì)管理具有不可替代的作用。這些成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國政府推動(dòng)公眾參與，完善社會(huì)管理格局有著重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：公眾參與；社會(huì)管理；經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）14-0236-02

一、國外公眾參與社會(huì)管理的模式

（一）美國公眾參與社會(huì)管理模式

公眾的民主參與是美國地方政府最有特色的治理方式之一。美國在公眾參與方面已形成了較為完善的制度，美國公眾也具有較為普遍的參與意識(shí)。美國的公眾參與受到個(gè)人主義價(jià)值觀的重要影響，顯得積極而主動(dòng)。美國倡導(dǎo)以志愿服務(wù)為特征的社區(qū)組織和非政府組織等，這些組織構(gòu)成了公眾參與的主要渠道。美國公眾參與主要表現(xiàn)為在政府治理過程中，公眾時(shí)刻都在參與、關(guān)注和監(jiān)督等。經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，美國出現(xiàn)了多樣化的公眾參與方式，主要表現(xiàn)在：

首先，在發(fā)現(xiàn)問題階段的參與。如在美國城市管理中，政府充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與發(fā)現(xiàn)城市的問題。許多被列為市政府或市議會(huì)的議題，從形式上看是由政府官員或市議員決定的，而實(shí)際上他們只是利益相關(guān)者的代言人。他們的問題可能是聯(lián)邦政府的指示或建議，可能是某政府官員為了政績(jī)而提出的發(fā)展報(bào)告，或是某議員為了選票采納的選民的要求，也可能是為某個(gè)利益集團(tuán)服務(wù)的媒體提出和渲染的問題。

其次，決策過程中有公眾的參與。一項(xiàng)政策的制定過程涉及到多方面的利益，因此需要各利益相關(guān)者共同參與決定。以城市規(guī)劃為例，在美國，城市規(guī)劃不是政府或設(shè)計(jì)師單獨(dú)的工作，而是經(jīng)由公眾各方的共同努力以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的重要事業(yè)，公眾參與是政府決策的重要步驟，并貫穿在城市規(guī)劃的全過程中。總的來說，政府不是唯一的決策者，而是還要協(xié)同交通、環(huán)保、公共服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域的各種組織和團(tuán)體參與，最后還要通過公眾投票等方式來對(duì)決定進(jìn)行表決并提出異議。

再次，政策實(shí)施階段也存在公眾參與。在這個(gè)階段政府或直接雇傭公眾代表到社區(qū)的官方機(jī)構(gòu)工作，又或者通過教育和培訓(xùn)等方式訓(xùn)練公眾，并設(shè)立咨詢中心或熱線來解答公眾問題，聽取公眾意見，從而使公眾對(duì)政策方案的實(shí)施采取更合作和支持的態(tài)度。同樣，政策的實(shí)施還離不開公眾監(jiān)督，政府部門一般在收到公眾的舉報(bào)或申訴后對(duì)各種違規(guī)或違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理，并最終告知公眾，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

概括起來，美國公眾參與社會(huì)管理具有以下兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是公眾參與具有法律支持和保障。特別是在城市規(guī)劃案例中，法律明文規(guī)定要有公眾的參與，并且公眾的意見能夠起到?jīng)Q定性的作用。二是公眾參與面廣，參與程度深。在美國，公眾參與表現(xiàn)為市民的普遍參與，他們參與政策決策和實(shí)施等各個(gè)階段的工作，并最終還對(duì)政府起著督促的作用。

（二）巴西公眾參與社會(huì)管理模式

巴西實(shí)行以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展為核心的發(fā)展模式，社會(huì)的各種政治力量和各個(gè)階層的訴求和主張都能夠通過比較廣泛的途徑自由地表達(dá)。其中，最明顯的做法有以下兩點(diǎn)。

一是公眾參與在巴西具有憲法的保證背景。巴西憲法第十四條規(guī)定了公民參與的權(quán)利，包括全民公決、公民創(chuàng)制等。根據(jù)巴西憲法，地方政府主要是通過四種方式來保障公眾參與，即公眾會(huì)議、公眾咨詢、市政委員會(huì)和參與式預(yù)算。這幾種方式給予了巴西公眾在公共事務(wù)中充分的參與權(quán)，加強(qiáng)了政府與公眾之間的契合。

二是鼓勵(lì)媒體和公民社會(huì)批評(píng)、監(jiān)督政府。巴西政府致力于通過政務(wù)公開來建立起更為透明的政府，又鼓勵(lì)公民社會(huì)的力量，特別是一些致力于社會(huì)管理的公民社會(huì)組織來積極地批評(píng)政府、監(jiān)督政府，保障了新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)公共權(quán)力充分的知情權(quán)、批評(píng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

總體來說，巴西能夠進(jìn)行有效社會(huì)管理有賴于建立了一個(gè)公正、透明、廉潔的巴西政府，也離不開良好的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。另外，通過發(fā)展基層自治和基層民主來提升公民的民主能力和公民意識(shí)，也是巴西實(shí)施更加有效的社會(huì)管理的重要保障。近年來，巴西政府積極創(chuàng)造條件鼓勵(lì)社會(huì)公眾的有序政治參與并取得了顯著的效果，既避免了國內(nèi)矛盾的積累激化，也為巴西贏得了良好的國際聲譽(yù)。

（三）北歐公眾參與社會(huì)管理模式

北歐在政治上一直是社會(huì)民主主義思潮的大本營，北歐國家如瑞典、挪威、芬蘭等國社會(huì)民主黨力量一直很強(qiáng)，長(zhǎng)期處于執(zhí)政黨地位。其對(duì)社會(huì)平等、民主和社會(huì)公正的追求以及集體主義取向的價(jià)值觀使得其公眾參與社會(huì)事務(wù)管理的模式在和美國有幾分相似的同時(shí)，又有著許多不同。

北歐國家鼓勵(lì)所有的公民參與社會(huì)發(fā)展，所有的公民都有權(quán)力對(duì)政府管理發(fā)表意見，包括對(duì)各級(jí)政府提出建議和意見。北歐模式與美國模式的不同主要體現(xiàn)在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。以瑞典為代表的北歐國家卻走上了一條并不相同的改革道路。其改革的重點(diǎn)于提升公共服務(wù)的質(zhì)量，改變公共組織的工作環(huán)境，形成公眾更加能夠參與的工作機(jī)制，最終出現(xiàn)了最能夠體現(xiàn)這種價(jià)值觀的新型組織：社會(huì)企業(yè)。公民除了作為國家提供的一系列公共服務(wù)的使用者之外，同時(shí)對(duì)于這種服務(wù)的提供方式和提供結(jié)果有決定權(quán)。公民可以通過參與的形式影響自己所需要的公共服務(wù)的提供方式和提供質(zhì)量。在瑞典等國家出現(xiàn)了員工、公眾、志愿者合作的社會(huì)企業(yè)。這種企業(yè)的基本特點(diǎn)是大大增強(qiáng)了公民的參與權(quán)，使得公民不但成為公共服務(wù)的用戶，同時(shí)也成為共同生產(chǎn)者。

二、公眾參與社會(huì)管理的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

總結(jié)以上三種模式，它們雖然有許多不同之處，但卻有一些共同的經(jīng)驗(yàn)是值得我國加強(qiáng)社會(huì)管理中公眾參與工作借鑒的。

（一）堅(jiān)持社會(huì)民主的前提要件

各國公眾之所以能夠順利參與到他們的社會(huì)管理中去，社會(huì)民主是其中不可缺少的前提，也是最重要的條件。如果沒有一定程度上的社會(huì)民主，也就根本談不上公眾的參與。endprint

在我國，不斷完善的社會(huì)主義民主制度為公眾參與社會(huì)管理提供了前提。在目前階段，我國公眾參與的基本上只是基層事務(wù)，因此發(fā)展基層民主對(duì)于公眾參與而言就顯得尤其重要。但在我國民主化進(jìn)程中，基層民主建設(shè)還存在很多的問題，政府必須大力加強(qiáng)和完善基層民主，進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主的范圍。首先，要完善基層民主制度。制度建設(shè)是帶有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問題，是做好各項(xiàng)工作的根本保證，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全體公眾的共同參與協(xié)商，不斷地探索新思路。要進(jìn)一步完善選舉制度，健全議政制度，強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制。其次，要嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等規(guī)定，保證農(nóng)村基層群眾和城市社區(qū)居民依法直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)。

（二）堅(jiān)持政府事務(wù)公開和透明

政府的信息公開度和透明度高，公眾能夠參與社會(huì)管理的整個(gè)流程，對(duì)政府信息享有高度的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因而保障了他們的參與權(quán)。如果政府壟斷了這些本質(zhì)上是“公共財(cái)產(chǎn)”的信息，就必然加劇政府與社會(huì)公眾之間的“信息不對(duì)稱”，使公眾失去有效參與的能力。在這個(gè)意義上，完全可以說，知情權(quán)是公眾參與權(quán)的前提。缺少充分透明的信息，公眾參與只能是“瞎”參與，他們所提的意見也就沒有意義?；诖耍覈谕七M(jìn)公眾參與社會(huì)管理的過程中也要確保各級(jí)政府相關(guān)信息的公開和透明，并不斷擴(kuò)大和豐富信息公開的內(nèi)容。首先，政府要切實(shí)樹立信息公開工作的責(zé)任意識(shí)。國家和各級(jí)政府對(duì)信息公開工作的各個(gè)環(huán)節(jié)有了比較全面細(xì)致的制度規(guī)范，必須高度負(fù)責(zé)的做好信息公開，不能發(fā)生疏漏和偏差。否則，各級(jí)政府的信息公開管理部門和受到影響的社會(huì)公眾可以依據(jù)相關(guān)法規(guī)追究信息公開工作部門及人員的責(zé)任。其次，要進(jìn)一步落實(shí)政府信息公開條例。凡是涉及公眾切身利益的、重大公共事件等需要公眾知曉的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)以一定方式予以全面、真實(shí)、及時(shí)的向公眾公開，保障公眾的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督。

（三）積極發(fā)展公民社會(huì)組織

公民社會(huì)組織的存在構(gòu)成了國外公眾參與社會(huì)管理的基本載體，它是聯(lián)結(jié)公眾和政府的橋梁和紐帶?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是社會(huì)組織取代了初級(jí)群體成為占據(jù)主導(dǎo)地位的群體形式，社會(huì)組織在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。雖然無論從西方還是我國的實(shí)際情況看，政府都承擔(dān)著社會(huì)組織發(fā)展和活動(dòng)的大部分資金，掌握著社會(huì)組織合法性的“印章”，政府不是社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者，而是其合作者，政府與社會(huì)組織在共同治理社會(huì)過程中是一種平等合作互補(bǔ)的關(guān)系。當(dāng)前，在我國已經(jīng)進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、利益關(guān)系、分配形式日趨多樣化。社會(huì)組織一方面可以有組織有目的地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，整合和影響組織成員的價(jià)值觀及利益表達(dá)方式，維護(hù)自身的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與；另一方面，可以為組織成員的利益表達(dá)提供形式與渠道的多樣性，保障公民利益表達(dá)的暢通，從而達(dá)到統(tǒng)籌階層利益，整合社會(huì)資源，化解社會(huì)矛盾于萌芽之中，起到社會(huì)穩(wěn)定“安全閥”的作用。

（四）為公眾參與社會(huì)管理提供法律保障和資金支持

一定的物質(zhì)文化條件是公民參與的基礎(chǔ)。公眾參與是一種政治性、社會(huì)性的意識(shí)以及在這種意識(shí)驅(qū)動(dòng)下的政治性、社會(huì)性行為。物質(zhì)決定意識(shí)是馬克思主義的基本原理，公眾參與同樣是由一定的物質(zhì)文化條件決定的。美國和北歐處于資本主義發(fā)展的較高階段，人民生活水平較高，公眾有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和時(shí)間來關(guān)心社會(huì)公共事務(wù)，這是公眾參與的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)公眾受教育程度也普遍較高，同時(shí)封建的意識(shí)形態(tài)經(jīng)過較為徹底的資產(chǎn)階級(jí)革命被徹底摧毀，因而在美國和北歐國家，公眾的參與意識(shí)和參與能力較強(qiáng)。這是公眾參與的文化基礎(chǔ)。我國在推行公眾參與社會(huì)管理的過程中也要注意物質(zhì)文化條件的創(chuàng)造。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint