鄭州市新型城鎮(zhèn)化問題的經(jīng)驗分析

汪萌萌

摘 要：隨著中原經(jīng)濟區(qū)建設上升到國家戰(zhàn)略層面，鄭州市被納入全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展成為了政府現(xiàn)階段工作的重中之重，作為其核心城市區(qū)域，鄭州市新型城鎮(zhèn)化的進程也加速推進，取得了巨大的成就。盡管如此，依然面臨著很多問題和矛盾，尤其體現(xiàn)在耕地變動與農(nóng)民權(quán)益的保障方面，制約著城鎮(zhèn)化進程的健康發(fā)展。通過實地調(diào)研的方法，并結(jié)合日本城鎮(zhèn)化的先進經(jīng)驗與教訓，分析了鄭州市某行政村新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展中的新情況新問題，進而提出適時的政策建議，對于加速社會轉(zhuǎn)型，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展、中原崛起具有重大而深遠的意義。

關(guān)鍵詞：三化協(xié)調(diào)；新型城鎮(zhèn)化；耕地變動 ；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0086-03

一、問題的提出

隨著中原經(jīng)濟區(qū)建設上升到國家戰(zhàn)略層面，鄭州市被納入全國主體功能區(qū)規(guī)劃，河南省上下乃至周邊掀起了建設中原經(jīng)濟區(qū)的高潮，社會各界都在思考和探索如何實施中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略、加快中原經(jīng)濟區(qū)建設問題。故在此背景下，盧展工書記在中共河南省第九次代表大會上指出，再次戰(zhàn)略機遇期主題是科學發(fā)展，主線是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，目標是富民強省，核心是“三化”協(xié)調(diào)，活力是解放思想，動力是改革開放，方法是統(tǒng)籌兼顧，關(guān)鍵是實干實效。其中，三化協(xié)調(diào)是指即新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三者協(xié)調(diào)發(fā)展相輔相成，而城鎮(zhèn)化是一種世界性的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，是鄉(xiāng)村分散的人口、勞動力和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動不斷進行空間上的聚集而逐漸轉(zhuǎn)化為城市的經(jīng)濟要素，城市相應地成長為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力的過程，而河南省的經(jīng)濟建設正處在這一關(guān)鍵的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期，而所謂的新型城鎮(zhèn)化主要是指走一條不以犧牲環(huán)境和耕地為代價的實現(xiàn)經(jīng)濟增長社會轉(zhuǎn)型的路子。我國自1992年建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，特別是1996年進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段以后，城市擴張對于農(nóng)村土地的占用致使大量農(nóng)民失去土地，且由于不合理的征地制度而未得到合理、有效的補償。日本與中國的農(nóng)業(yè)雖然處在不同的發(fā)展水平上，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)方面有許多相似之處，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體都是以農(nóng)戶為單位分散經(jīng)營、規(guī)模狹小、人多地少的矛盾突出等。但是，日本卻在較短的時間內(nèi)達到了與美國差不多的工業(yè)化、城市化水平。在此過程中，日本政府適應工業(yè)化、城市化不同發(fā)展階段的需要。適時調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和農(nóng)村土地制度，并在解決與城市化、農(nóng)地制度改革相關(guān)的農(nóng)民利益保障問題的過程中，建立并不斷健全了社會保障制度，實現(xiàn)了從土地保障向現(xiàn)代社會保障制度的轉(zhuǎn)變，促進了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，本文結(jié)合中外城鎮(zhèn)化過程中所得到的經(jīng)驗與教訓，以滎陽市城關(guān)鄉(xiāng)汪溝村的發(fā)展情況為切入點進行分析，對于我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期的農(nóng)地制度改革及相關(guān)農(nóng)民社會保障制度的整體性變遷，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

二、三化協(xié)調(diào)是鄭州市實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的主線

新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是促進中原崛起的“三駕馬車”，相輔相成，相互促進，缺一不可。新型城鎮(zhèn)化是載體，新型工業(yè)化是動力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)。

河南省是中國的縮影，河南的難題就是中國的難題，河南省成功轉(zhuǎn)型也映照著中國成功轉(zhuǎn)型。中原經(jīng)濟區(qū)要走的是一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展之路。然而，河南省面臨的現(xiàn)實是，城鎮(zhèn)化水平比全國落后近10 個百分點。河南省與發(fā)達地區(qū)的差距實質(zhì)上是城市經(jīng)濟實力、城市輻射力與帶動力的差距，加快推進河南新型城鎮(zhèn)化進程，是河南全面建設小康社會的必由之路，在加速社會轉(zhuǎn)型，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展、中原崛起等方面具有重大而深遠的意義。河南省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，作為糧食主產(chǎn)區(qū)，如何解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，對全國具有典型意義。

三、日本城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地制度改革及其相關(guān)農(nóng)民社會保障制度的歷史啟示

（一）農(nóng)地制度的改革既要滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要又要注重對農(nóng)民土地權(quán)益的保障日本城市化起步階段的農(nóng)地制度改革，確立了土地私有權(quán)，并允許土地自由買賣和出租，其結(jié)果是土地所有權(quán)集中、失地農(nóng)民增加，引起依賴土地保障的農(nóng)民極大不滿，農(nóng)村階級矛盾異常尖銳。二戰(zhàn)后實行土地改革一直到1961年，在長達15年的時間里日本在賦予農(nóng)民永久土地所有權(quán)的同時，通過立法對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)實行全程管制，還規(guī)定非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不得擁有土地，離農(nóng)農(nóng)民必須出售其持有農(nóng)地。既發(fā)揮了農(nóng)地制度的激勵功能，又有效地保護了自耕農(nóng)的土地權(quán)益。1962年后，即達到農(nóng)業(yè)剩余勞動力吸收完畢的“劉易斯轉(zhuǎn)折點”后，才逐漸放松對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管制，鼓勵土地集中與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大，并輔之以農(nóng)村社會保障制度的建立與完善。日本的經(jīng)驗教訓告訴我們，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，擴大規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)地資源配置效率和城市化快速發(fā)展的必然要求，但其推進是有條件的，要與保障農(nóng)民土地權(quán)益相均衡。

（二）同步實施與城鎮(zhèn)化進程相適應的農(nóng)民社會保障制度，實現(xiàn)由土地保障向現(xiàn)代社會保障制度的漸進轉(zhuǎn)變

日本的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民社會保障之間存在內(nèi)在的基本聯(lián)系。城市化直接導致了傳統(tǒng)土地保障制度的解體與現(xiàn)代社會保障制度的誕生。而首先將失去土地進入城市產(chǎn)業(yè)工人隊伍的農(nóng)民，然后是兼業(yè)農(nóng)民、純農(nóng)民逐漸納入現(xiàn)代社會保障制度，逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化，又進一步推動了城市化發(fā)展。特別值得注意的是，日本城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期也是包括農(nóng)民在內(nèi)的社會保障體系迅速完善的時期，一方面是因為這個時期是城鄉(xiāng)矛盾等社會問題最為突出，對社會保障需求最旺的時期；另一方面，也是國家經(jīng)濟實力增長最快，社會保障供給能力最強的時期。我國當前正處在城鄉(xiāng)矛盾最為尖銳的時期，也已進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的階段，應適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，加快包括失地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民在內(nèi)的整個農(nóng)民社會保障制度的建設，逐步調(diào)整城鄉(xiāng)分配關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設。我們也要看到，由土地基本生活保障向現(xiàn)代社會保障的變遷是一個長期漸進的過程，以土地基本生活保障占社會保障的比例大致可分為三個發(fā)展階段。第一階段，農(nóng)民的保障基本全依賴于土地基本生活保障，社會保險的發(fā)展非常緩慢，而且只有但是極少數(shù)人享受；第二階段，土地基本生活保障占社會保障的比重迅速下降，新的社會保障發(fā)展速度加快，享受的覆蓋面提高；當進入第三階段時，社會保險基本覆蓋了全體國民，土地基本生活保障被社會保險所替代。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，各地在從土地基本生活保障向社會保險過渡時所處的階段不同。endprint

（三）城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地制度及其相關(guān)農(nóng)民社會保障制度必須進行整體性變遷

以促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展日本的經(jīng)驗也表明，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地制度與農(nóng)民社會保障制度之間具有互補性，進行整體性變遷可以更好地降低制度變遷的成本，提高制度變遷的效率。要充分發(fā)揮政府在制度變遷中的作用，特別是在城市化快速增長時期，進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，財政加大對農(nóng)地制度和農(nóng)民社會保障制度整體性變遷的支持力度，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活實行全面保護，極大地促進了農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入水平提高，消除了城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國目前以均分為特征的農(nóng)地集體所有的承包制“具有一種內(nèi)在的社會保障機制”。這種制度安排在我國城市化初始階段社會保障嚴重缺位的情況下保證了工業(yè)化進程以及農(nóng)村剩余勞動力艱難轉(zhuǎn)移過程的平穩(wěn)進行。但進入城市化快速發(fā)展階段，這種制度安排與城鄉(xiāng)分割的社會保障制度、就業(yè)制度等一起，成為影響農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙，是造成我國農(nóng)民“制度性貧困”，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大的根源?！盀楦淖円豁椗晾弁械土拥闹贫劝才?，需要改變某一域的制度，然后通過互補性關(guān)系引發(fā)其他制度的連鎖反應?！币虼?，在對我國現(xiàn)行不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度等進行改革時，必須對城鄉(xiāng)社會保障制度、勞動就業(yè)制度、財稅制度、戶籍制度等關(guān)聯(lián)性和替代性制度進行同步設計和整體演進，以促進我市城鎮(zhèn)化的順利演進。

四、鄭州市的行星城鎮(zhèn)化的措施分析

縣域城鎮(zhèn)社區(qū)化，也就是說新市鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和社區(qū)要社區(qū)化，按照“做強主城、做優(yōu)縣城、發(fā)展集鎮(zhèn)、建設社區(qū)”的原則做強主城。為什么新鄉(xiāng)叫膨脹縣城，這里又有優(yōu)縣城呢？因為各個縣城的片現(xiàn)在都很大，鄭州市各個縣城現(xiàn)在都是20平方公里、30平方公里，和新鄉(xiāng)不一樣，新鄉(xiāng)都是5平方公里、10平方公里，所以要內(nèi)涵發(fā)展，做優(yōu)的概念就是內(nèi)涵發(fā)展，并不主張縣城再往外擴展，但要內(nèi)部結(jié)構(gòu)有機更新，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升。集鎮(zhèn)、鎮(zhèn)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要發(fā)展，要建設社區(qū)，按照這個原則進一步明確“一主、三區(qū)、四組團、27個新市鎮(zhèn)、458個新社區(qū)”?！耙恢鳌笔撬沫h(huán)以內(nèi)中心城區(qū)，“三區(qū)”是四環(huán)以外東部一個新區(qū)、南部航空港一個新區(qū)，西部滎陽上街一個新區(qū)?！八慕M團”是登封、鞏義、新密、新鄭，實際上是原來都市區(qū)規(guī)劃的兩核十組團，這個概念會和省里面的概念相接，在27個新市鎮(zhèn)下面布局一些新型社區(qū)，一般的鎮(zhèn)可以建設成大的1萬—2萬人的中心社區(qū)，我們就是要建立這樣一個城鎮(zhèn)體系、空間布局。在縣城、城市組團、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、規(guī)劃區(qū)以內(nèi)和規(guī)劃區(qū)周邊3公里以內(nèi)的村莊，對鄭州市來說，原則上都要實現(xiàn)拆村并城、拆村并鎮(zhèn)。規(guī)劃區(qū)3公里以外的地方，我們進行適當?shù)牟季?，成立拆村并點的新型社區(qū)。同時，要下決心明確保留一批歷史文化傳統(tǒng)特色的原有村莊，這個要先明確下來，原則上不能拆，將來我們可以利用它發(fā)展特色旅游。形成這樣一個城鎮(zhèn)體系，依托這個城鎮(zhèn)體系布局產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，但是并不一定是每個拆村并城的社區(qū)都搞創(chuàng)業(yè)園，原則上是中心社區(qū)周邊可以布局創(chuàng)業(yè)園，依托新市鎮(zhèn)搞創(chuàng)業(yè)園以外，其他社區(qū)原則上不一定都搞創(chuàng)業(yè)園，還有一個集中度的問題。也就是說，除了城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、新型社區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或創(chuàng)業(yè)園以外，其他區(qū)域全面開展水、田、林、路綜合整治，將來，要形成有建筑物的地方都是現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)或園區(qū)，沒有建筑的地方就是“田成方、路成網(wǎng)、林成行、群相連”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。按照這個思路，各縣（市）區(qū)抓緊推進縣域、鎮(zhèn)域的新“三化”協(xié)調(diào)空間布局規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口布局規(guī)劃的編制工作，縣城要以縱橫交織的兩小城市的形態(tài)風貌景觀道路改造為帶動，加快推動兩條主線交叉周邊的5平方公里左右中央商務區(qū)的改造提升。現(xiàn)在鄭州市的所有縣城都沒有城市景觀軸線，沒有中央的商務區(qū)，那就只能是在縱橫交叉點，找一個老城區(qū)改造提升的中央商務區(qū)，展示城市的形態(tài)風貌，體現(xiàn)城市的現(xiàn)代化。

五、政策建議

（一）城鎮(zhèn)化水平下的統(tǒng)籌解決人口問題的政策制度

1.堅持城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展

由于歷史原因，現(xiàn)有的戶口管理制度、醫(yī)療和社會保障制度等存在著一定的局限性，越來越成為影響城鎮(zhèn)化進程的桎梏。只有加快改革創(chuàng)新，營造勞動力資源合理流動的政策環(huán)境和各類資本向城鎮(zhèn)聚集的投融資環(huán)境，才能為推進城鎮(zhèn)化提供制度保障。

2.創(chuàng)新人口管理體制機制

首先是構(gòu)建“大人口”管理體制，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。目前人口管理體制是多頭管理，各自為政，公安、人口計生、人力資源與社會保障、民政、稅務、工商、房管等部門都有管理人口的職責。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，按照建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的要求，“人口計生委”已經(jīng)不能適應“統(tǒng)籌解決人口問題”的工作需要。

（二）統(tǒng)籌解決人口問題的政策制度實現(xiàn)途徑與步驟

首先要逐步推行人口生育政策城鄉(xiāng)一體化。人口生育政策是人口政策的核心部分。我國傳統(tǒng)的計劃生育政策一直是城鄉(xiāng)差別的政策，從1980年正式啟動計劃生育政策以來，除少數(shù)民族以外，城鎮(zhèn)都是實行一孩政策，農(nóng)村有的是一孩、有的是兩孩政策。在城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌解決人口問題，需要調(diào)整和完善現(xiàn)行的人口生育政策。如果2020年前基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們認為，在穩(wěn)定低生育水平的前提下，應逐步推行城鄉(xiāng)一體化的人口生育政策。

其次要實行流動人口市民化。城鎮(zhèn)化的一個根本標志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，吸納農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并向市民轉(zhuǎn)變。當前，新生代農(nóng)民工成為市民化的主體，他們對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城鎮(zhèn)化，融入城鎮(zhèn)的意愿強烈。最后是要實行人口城鄉(xiāng)公共服務一體化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務均等化上下工夫。要促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，使義務教育質(zhì)量大幅度提升。重視對農(nóng)業(yè)的改造，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。日本在城市化的中期，農(nóng)業(yè)資源大量流向城市，耕地被大量占用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了一定程度的萎縮。我們要借鑒其經(jīng)驗教訓，在城市化中期既要促進城市化快速發(fā)展，又要協(xié)調(diào)好城市化與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系；一方面促進勞動力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，另一方面在城市化過程中要制定土地保護法規(guī)，嚴格控制土地的流失。要制定農(nóng)業(yè)支持政策，促進資本、技術(shù)向農(nóng)業(yè)部門投入，從而確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。這一點對河南這樣一個人口大省來說，無疑十分重要。

[責任編輯 安 琪]endprint