農(nóng)民工社會救助的薄弱及其制度構(gòu)建

常永青++于祿娟++趙青

摘 要：農(nóng)民工的救助問題已經(jīng)成為當(dāng)今社會的熱點(diǎn)問題。我們要正視問題的存在積極的探索一條適合農(nóng)民工救助的發(fā)展之路。本文分析了農(nóng)民工社會救助的薄弱環(huán)節(jié)，提出了農(nóng)民工社會救助制度構(gòu)建的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會救助體系；構(gòu)建

目前，我國以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟(jì)和“五保戶”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，應(yīng)該看到，現(xiàn)行社會救助體系還有很多不足，沒有充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用，最明顯的缺陷之一，就是將農(nóng)民工排斥在社會救助的大門之外。

農(nóng)民工為我國的現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，但在農(nóng)民工的社會救助上，目前只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的用人單位為部分農(nóng)民工辦理了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險手續(xù)，繳納保險費(fèi)，而大多數(shù)地方則沒有為農(nóng)民工提供社會救助。使農(nóng)民工無法享受起碼的勞動福利保障，具體表現(xiàn)如下：首先，從最低生活保障上看：我國目前在城市中已經(jīng)普遍建立起了最低生活保障制度。但是它所保障的對象是人均收人低于當(dāng)?shù)厣畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)戶口的城市居民，因此，農(nóng)民工與城市最低生活保障制度無緣。當(dāng)農(nóng)民工在城市無法生存下去的時候，只好選擇回農(nóng)村或者通過一些非法途徑來達(dá)到謀生的目的。其次，從失業(yè)救助方面看：在就業(yè)上，農(nóng)民工大多從事的是城市工人不愿從事的最苦、最累、最臟、最險的工作，拿到的卻是最少的工資，而且欠薪現(xiàn)象時有發(fā)生。在失業(yè)時候，城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補(bǔ)助，但農(nóng)民工卻沒有；在失業(yè)期間，他們多數(shù)是靠自己過去的積蓄生活，或靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活，也有一小部分人不得不離開城市回家去據(jù)學(xué)者調(diào)查，前者占77.2 %，后者僅占14.6%。最后，從醫(yī)療救助上看：農(nóng)民工盡管是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免的。據(jù)調(diào)查顯示：有36.4%的農(nóng)民工生過病，甚至多次生病。他們生病以后有59.3%的人沒有花錢看病、而是仗著年輕，體質(zhì)好，硬挺過來的。當(dāng)然另有40.7%的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費(fèi)，用人單位為他們支付的不足實際看病費(fèi)的1/12，農(nóng)民工因病致貧的例子也屢見不鮮。

一、建立和完善農(nóng)民工社會救助體系的重要性

第一，有利于和諧社會的構(gòu)建。我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須使全體社會成員都享有平等權(quán)利，共享改革發(fā)展成果，這就要求解決好涉及農(nóng)民工權(quán)益的一系列問題。

第二，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)外出打工，在城里舉目無親，也不能像市民一樣享受最低生活保障制度，一旦長時間找不到工作，在城市中就會面臨生存威脅。這時很他們?nèi)菀鬃呱线`法犯罪的道路，成為社會穩(wěn)定的一大隱患。建立農(nóng)民工社會救助體系，給失去生活保障的農(nóng)民工適當(dāng)?shù)木葷?jì)，不僅有利于其基本生活需求的滿足，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

第三，有利于緩解農(nóng)民工的生存困境。當(dāng)前我國對農(nóng)民工的保障主要是社會保險。從實踐來看，社會保險關(guān)系只適合農(nóng)民工中的高收入者，而對絕大部分農(nóng)民工來說，并不具有真正的保障價值。因此，在經(jīng)濟(jì)水平不高、社會保險制度還未成熟的情況下，社會救助制度就成為緩解農(nóng)民工生存困境的理想選擇。

二、農(nóng)民工社會救助的薄弱原因分析

城市中的社會救助體系之所以將農(nóng)民工拒之門外，原因是復(fù)雜多樣的，歸結(jié)起來可以從以下幾個方面得到說明。

1.體制上的原因。我國計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因。由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)嚴(yán)重分離。帶有城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)色彩的戶籍制度，不僅使農(nóng)民與市民嚴(yán)格區(qū)分，而且也使“農(nóng)民”二字長期被作為一種身份標(biāo)記成為身份卑微、社會地位低下的代名詞。農(nóng)民及農(nóng)民工也就當(dāng)然地成了城里人眼中的“二等公民”。這樣，城鎮(zhèn)的社會保障制度冷眼農(nóng)民工也就不足為怪了。但存在未必就是合理的。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的消極作用已顯而易見，它造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平等，使農(nóng)業(yè)滯后，農(nóng)民收人低下，并進(jìn)一步影響到我國城市化水平的提高。隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善，以及傳統(tǒng)戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)必將會被一元的居民社會所替代，“農(nóng)民工”這個概念也必將成為歷史的陳跡。當(dāng)然，也就不會存在農(nóng)民工的社會保障問題了。

2.立法上的原因。我國《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定養(yǎng)老、失業(yè)保險費(fèi)的征繳范圍為：國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。據(jù)此，用人單位只為本部門的“城鎮(zhèn)職工”繳費(fèi)是不算為過的。因為這是有“法”可依的。但我們也應(yīng)注意到，我國《憲法》第45條明文規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，社會保障權(quán)，應(yīng)是全體公民的社會保障權(quán)，而不應(yīng)成為少數(shù)“市民”的專利。前述條例也因其違憲而當(dāng)然無效。

3.思想觀念上的原因。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府承擔(dān)城鎮(zhèn)居民特別是下崗職工社會保障的負(fù)擔(dān)已經(jīng)是異常沉重了，因而對農(nóng)民工的社會保障已無力承擔(dān)。這種觀點(diǎn)違背了一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是”市民”政府。城鎮(zhèn)社會保障負(fù)擔(dān)沉重并不構(gòu)成不建立農(nóng)民工社會保障制度的正當(dāng)理由。況且，中國經(jīng)濟(jì)已持續(xù)高速增長了20多年，國家的經(jīng)濟(jì)承受能力也在逐漸增強(qiáng)。那種以國家財力不足作為不考慮農(nóng)民工社會保障的理由已越來越不充分。同時，對農(nóng)民工的社會保障代價估計過高也是一個誤區(qū)。雖然政府承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任是必要的。但主要責(zé)任卻可以通過制度設(shè)計和現(xiàn)實政策的引導(dǎo)來調(diào)動雇主和農(nóng)民工責(zé)任的積極性。另外，還可以動員社會資源。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，并且有土地，如果他們在城市里無法生活，還可以回農(nóng)村去。因此，完全不必將他們納人城鎮(zhèn)社會保障體系。其實，“農(nóng)民”并不是一種固定不變的身份標(biāo)記，而只是一種職業(yè)。農(nóng)民工已逐漸從這種職業(yè)中分化出來，成為非農(nóng)職業(yè)的勞動者，他們和農(nóng)村社會的“隔閡”也越來越深。因此，農(nóng)民工中的絕大多數(shù)并不愿意回到農(nóng)村隊伍中去。另外，農(nóng)村土地的生活保障功能也在隨著農(nóng)村人口的增多、種地成本的不斷上升、農(nóng)產(chǎn)品的價格逐漸下降而逐漸削弱。因此，該觀點(diǎn)既不符合絕大多數(shù)農(nóng)民工的意愿及現(xiàn)實選擇，也不符合農(nóng)村的實際情況。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：中國政府以往并未承諾過解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)民工仍然是農(nóng)民身份，因而同樣可以不考慮。然而，現(xiàn)代社會保障已不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以契約為基礎(chǔ)，而是建立在社會發(fā)展進(jìn)步和社會公平的基礎(chǔ)之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的正義舉措。因此，社會保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府承擔(dān)已有的承諾，而是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中確保每一個國民均能夠免除生存危機(jī)的必要舉措，政府有義務(wù)根據(jù)國家財力和社會發(fā)展水平來推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當(dāng)然責(zé)任，也是政府賴以存在的基礎(chǔ)。endprint

三、農(nóng)民工社會救助制度的構(gòu)建

第一，完善農(nóng)民工社會救助的法律體系，規(guī)范農(nóng)民工社會救助事業(yè)所涉及到各種社會關(guān)系，明確農(nóng)民工社會救助的性質(zhì)、對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、相應(yīng)的申報審批程序和資金來源等等。同時，還要切實加強(qiáng)法律的執(zhí)行，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。另外當(dāng)前農(nóng)民工群體中存在著大量的法律救助需求，而法律救助資源卻十分有限。為改善這一狀況，國家要建立專門的農(nóng)民工法律咨詢中心、援助小組，為救助資金提供更大投入。同時還要鼓勵社會力量廣泛參與，整合更多更廣的援助資源，建立起對農(nóng)民工群體的法律援助和司法保護(hù)的保障機(jī)制。

第二，創(chuàng)新工會組織形式，提高農(nóng)民工的組織化程度。政府應(yīng)該針對農(nóng)民工流動性大的特點(diǎn)，堅持源頭建會、屬地管理、聯(lián)合互動、雙向維權(quán)的原則，并簡化農(nóng)民工加入工會和轉(zhuǎn)會的手續(xù)，實行農(nóng)民工集體登記入會、開設(shè)農(nóng)民工入會窗口等多種形式，使農(nóng)民工及時方便地加入工會。

第三，加大對農(nóng)民工的培訓(xùn)力度。救助農(nóng)民工的重要工作之一就是通過為其提供教育方面的援助，改變其在知識資源占有方面嚴(yán)重缺乏的局面，提升其知識技能。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》要求，各級地方政府要積極采取措施，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民工自主參加職業(yè)教育和培訓(xùn)，并為農(nóng)民工提供免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)的渠道，來提高農(nóng)民工的職業(yè)技能。

第四，大力發(fā)展社會互助，實現(xiàn)農(nóng)民工救助主體的多元化。對農(nóng)民工群體的社會救助是全社會的共同責(zé)任，因此要堅持“政府主導(dǎo)、公眾參與、互助發(fā)展”的原則，以鞏固、完善現(xiàn)有的社會互助活動為基礎(chǔ)，積極開拓社會互助的新領(lǐng)域、新內(nèi)容，加強(qiáng)社會互助的政策、法規(guī)和工作體系建設(shè)，使之逐步向制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。同時組織發(fā)動義工在農(nóng)民工群體中開展各種社會救助工作。

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作者簡介：常永青（1978-），男，河北邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院馬列部講師，法學(xué)碩士，主要研究方向：民法學(xué)；于祿娟（1976-），女，河北保定學(xué)院政法系講師，法學(xué)碩士，主要研究方向：法學(xué)；趙青（1983-），女，河北保定學(xué)院政法系教師，教育學(xué)碩士，主要研究方向：教育管理。endprint