負(fù)面清單與我國(guó)行政審批制度改革問(wèn)題研究

白彥鋒 胡金輝

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

負(fù)面清單與我國(guó)行政審批制度改革問(wèn)題研究

白彥鋒 胡金輝

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院，北京 100081)

隨著負(fù)面清單的試點(diǎn)和推廣，未來(lái)我國(guó)或?qū)⑿纬韶?fù)面清單為主、行政審批為輔的外商投資管理制度，以及負(fù)面清單占重要地位的社會(huì)管理制度。同時(shí)在明晰負(fù)面清單管理模式的構(gòu)成要素及特征的基礎(chǔ)上，認(rèn)為其推廣面臨基礎(chǔ)薄弱、地方保護(hù)主義和部門利益的阻礙。但總體來(lái)說(shuō)“負(fù)面清單”管理模式有著營(yíng)造良好的對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)新和完善國(guó)家治理體系的重要作用。

自貿(mào)區(qū);負(fù)面清單;行政審批制度

一、問(wèn)題的提出

行政審批事項(xiàng)太多、流程太繁雜、效率太低，一直是我國(guó)行政審批制度的弊病，也是多年來(lái)制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。針對(duì)這一現(xiàn)狀，黨和政府先后推出多個(gè)行政審批制度改革的重要舉措。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”，同時(shí)，“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”?？梢哉f(shuō)，“負(fù)面清單”的提出是對(duì)我國(guó)行政審批制度改革“頂層設(shè)計(jì)”的完善，被認(rèn)為是我國(guó)行政管理體制改革的重大突破①。其中，中國(guó) (上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)(以下稱上海自貿(mào)區(qū))率先針對(duì)外商投資試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則、探索建立負(fù)面清單管理模式的實(shí)踐更是引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和討論②。

那么，如何準(zhǔn)確理解自貿(mào)區(qū)語(yǔ)境下的“負(fù)面清單”管理模式?作為上海自貿(mào)區(qū)的核心政策之一，它的戰(zhàn)略意義何在?未來(lái)它在我國(guó)的推廣會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)?筆者擬對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、自貿(mào)區(qū)語(yǔ)境下的負(fù)面清單

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)針對(duì)外商投資一直實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則和嚴(yán)格的核準(zhǔn)制度?，F(xiàn)階段港澳臺(tái)、華僑和外國(guó)投資者必須在遵守“外資三法”等相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，參照國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》進(jìn)行投資活動(dòng)③。

2013年9月29日，上海市人民政府公布《上海自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施 (負(fù)面清單)(2013年)》(以下稱《負(fù)面清單》)，《負(fù)面清單》內(nèi)容涵蓋18個(gè)行業(yè)，共190條特別管理措施，并指出對(duì)清單內(nèi)容之外的產(chǎn)業(yè)門類，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制 (國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外)，同時(shí)將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。這是我國(guó)首次對(duì)外商投資實(shí)行負(fù)面清單管理。2014年上海自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單”進(jìn)一步瘦身，其中，特別管理措施由原來(lái)的190條縮減為139條，調(diào)整率為26.8%。

1、上海自貿(mào)區(qū)和中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)等的關(guān)系

在對(duì)負(fù)面清單的概念做出界定之前，需要明確上海自貿(mào)區(qū)和近年來(lái)我國(guó)與東盟等國(guó)家和地區(qū)簽署的自貿(mào)區(qū)之間的關(guān)系。上海自貿(mào)區(qū)是我國(guó)以全面深化改革為目標(biāo)，為探索可復(fù)制和可推廣的政策及經(jīng)驗(yàn)而在本土自主劃定的改革試驗(yàn)田，而基于貿(mào)易伙伴關(guān)系推動(dòng)建立的中國(guó)－東盟等自由貿(mào)易區(qū)則主要致力于自貿(mào)區(qū)雙方的貿(mào)易和投資自由化，兩者在地域范圍、建設(shè)目標(biāo)、性質(zhì)和制度安排上都有一定區(qū)別 (詳見(jiàn)表1)。

表1 上海自貿(mào)區(qū)和中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)等的關(guān)系

中國(guó)與東盟自貿(mào)區(qū) (China and ASEAN Free Trade Area，CAFTA)2010年正式建成，成為世界上僅次于歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)的第三大自貿(mào)區(qū)，與此同時(shí)，中日韓自貿(mào)區(qū)也正在加緊建設(shè)和推進(jìn)。而這一時(shí)期恰恰是西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷、風(fēng)雨飄搖的時(shí)期。有鑒于此，西方發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)自忖進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)“失大于得”。為此，他們?cè)趪?guó)際貿(mào)易格局當(dāng)中有拋棄WTO另搞一套機(jī)制以遏制中國(guó)的想法。正是在這種背景下，目前全球有了一個(gè)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，比如美國(guó)在實(shí)施一體兩翼的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，它以“北美自貿(mào)區(qū)”(North American Free Trade Agreement，NAFTA)為核心，以TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議，Trans－Pacific Partnership Agreement，TPP)和TTIP(“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”，Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡(jiǎn)稱TTIP)兩個(gè)大的自貿(mào)區(qū)為兩翼，正在努力塑造21世紀(jì)的貿(mào)易和投資規(guī)則如果說(shuō)我國(guó)在境外為中國(guó)與東盟自貿(mào)區(qū)、中日韓自貿(mào)區(qū)的建設(shè)而努力，是在為中國(guó)拓展國(guó)際市場(chǎng)空間，那么，境內(nèi)上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)探索，則是進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開(kāi)放、提升我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的效率和質(zhì)量。

2、自貿(mào)區(qū)語(yǔ)境下的負(fù)面清單概念

所謂負(fù)面清單 (Negative List，我國(guó)學(xué)者通常也將其譯為“否定列表”或“消極清單”)，是指“凡是針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理措施，均以清單方式列明”。負(fù)面清單源于美國(guó)在二戰(zhàn)后簽訂的友好通商航海條約，但列表式的負(fù)面清單最早出現(xiàn)在上世紀(jì)80年代其對(duì)外締結(jié)的雙邊投資條約中④。如今，負(fù)面清單常常和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則共同構(gòu)成新的外資管理模式出現(xiàn)在國(guó)與國(guó)之間的投資協(xié)定和自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定中 (據(jù)我國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，這種新的外資管理模式已經(jīng)至少在全球77個(gè)國(guó)家得到運(yùn)用)⑤，其核心理念和基本模式也逐漸擴(kuò)展到其他領(lǐng)域，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家廣泛采用的一種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的重要方法。

通俗地說(shuō)，目前《負(fù)面清單》上的產(chǎn)業(yè)門類對(duì)外商投資是有所限制或禁止的，至于未列入其中的行業(yè)領(lǐng)域則可依法進(jìn)行投資，但我們不能簡(jiǎn)單地理解為外資進(jìn)入《負(fù)面清單》外的行業(yè)無(wú)需履行審批程序，更不能錯(cuò)誤地將其和“非禁即入”之間劃上等于號(hào)⑥。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)?

第一，2013年8月30日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)《負(fù)面清單》外的外商投資暫時(shí)調(diào)整“外資三法”規(guī)定的有關(guān)行政審批，改為備案管理⑦。在此法律保障基礎(chǔ)上，自貿(mào)區(qū)遵循清單外的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)外資一致的原則，給予外資準(zhǔn)入權(quán)，主要解決外商投資的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇問(wèn)題，即外商在投資這些行業(yè)的時(shí)候?qū)⒑蛧?guó)內(nèi)其他企業(yè)享受同等待遇。應(yīng)當(dāng)指出的是，在投資進(jìn)入清單外行業(yè)前以及進(jìn)入后開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)，國(guó)內(nèi)企業(yè)所需要履行的相應(yīng)審批程序，外資企業(yè)也同樣要履行，比如，內(nèi)資企業(yè)A和外資企業(yè)B同時(shí)投資《負(fù)面清單》外的一個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門針對(duì)該產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)立了進(jìn)入審批程序，那么A企業(yè)和B企業(yè)都要通過(guò)審批才能進(jìn)入這個(gè)產(chǎn)業(yè)并進(jìn)行后續(xù)的生產(chǎn)活動(dòng)。

第二，除了負(fù)面清單上的行業(yè)領(lǐng)域，外商投資國(guó)務(wù)院對(duì)外資保留核準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目也要履行相關(guān)核準(zhǔn)程序。比如，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單上雖然沒(méi)有限制或禁止外商投資殯儀館的條款，但根據(jù)1997年國(guó)務(wù)院頒布的《殯葬管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定: “利用外資建設(shè)殯葬設(shè)施，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門審核同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院民政部門審批”，而內(nèi)資建設(shè)殯儀館只需要報(bào)省及省以下人民政府和民政部門審批，無(wú)須報(bào)國(guó)務(wù)院部門審批。可見(jiàn)，這和“非禁即入”還是有很大不同的。當(dāng)然，這也表明當(dāng)前自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單并沒(méi)有將國(guó)務(wù)院保留核準(zhǔn)的項(xiàng)目列入其中，還很不完善和精確，需要與國(guó)家相關(guān)部門做更多的商議和協(xié)調(diào)配合工作。

3、新型管理模式:負(fù)面清單的戰(zhàn)略意義

作為上海自貿(mào)區(qū)的核心政策之一，需要高度重視負(fù)面清單管理模式的戰(zhàn)略意義。從短期看，負(fù)面清單管理模式的上海經(jīng)驗(yàn)將被迅速推廣、復(fù)制到全國(guó)各地區(qū)，為我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案的通知 (國(guó)發(fā)〔2013〕38號(hào))》明確指出， “要擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)發(fā)、推進(jìn)金融領(lǐng)域開(kāi)發(fā)創(chuàng)新，建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)，使之成為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的‘試驗(yàn)田’，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展?！睆拈L(zhǎng)期看，新型城鎮(zhèn)化是全面建設(shè)小康社會(huì)的必由之路，負(fù)面清單管理模式的推廣對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要作用。

(1)營(yíng)造良好的對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

外商投資管理處在對(duì)外開(kāi)放的前沿，是自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略核心政策組成部分。從投資自由化角度來(lái)講，外商投資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)應(yīng)進(jìn)行同質(zhì)化管理，然而當(dāng)前外商投資管理仍然存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題是與準(zhǔn)入后國(guó)民待遇原則和以核準(zhǔn)制為主的行政審批制度相聯(lián)系的，不僅在一定程度上降低了我國(guó)外商投資管理效率，也不符合當(dāng)前國(guó)際投資規(guī)則的演進(jìn)趨勢(shì)。

上海自貿(mào)區(qū)試行的負(fù)面清單管理模式或?qū)⒊蔀槲覈?guó)改革外商投資管理制度、營(yíng)造良好的對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的切入點(diǎn)。從近年來(lái)世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展形勢(shì)看，國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國(guó)加入并積極推動(dòng)實(shí)施TPP等貿(mào)易戰(zhàn)略，意在拋開(kāi)WTO，構(gòu)建全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易新秩序，特別是其企圖據(jù)此制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)越來(lái)越明顯，因此，這在客觀上要求我國(guó)推廣準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式，并破除所有與之相抵觸的制度性障礙，加快外商投資管理制度與國(guó)際投資規(guī)則接軌，增強(qiáng)我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局調(diào)整中的地位和話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，還有利于降低外商投資成本，減少尋租行為，促進(jìn)資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素在不同地區(qū)、不同所有制經(jīng)濟(jì)之間自由流動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，提高經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)放的深度和廣度。

(2)促進(jìn)社會(huì)管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平協(xié)調(diào)發(fā)展

雖然當(dāng)前負(fù)面清單管理主要在自貿(mào)區(qū)的外商投資管理領(lǐng)域得到采用，但筆者認(rèn)為未來(lái)負(fù)面清單管理模式對(duì)我國(guó)的貢獻(xiàn)或還將體現(xiàn)在社會(huì)管理上。目前，執(zhí)行嚴(yán)格的行政審批制度進(jìn)行具體化管理是我國(guó)社會(huì)管理體制的重要實(shí)現(xiàn)路徑，這是政府謀求對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行規(guī)范的愿望的結(jié)果。行政審批制度有利于發(fā)揮政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)作用，但我國(guó)當(dāng)前正處在社會(huì)矛盾凸顯期，在社會(huì)管理中過(guò)多地使用帶有殘留的計(jì)劃和管制色彩的行政審批的做法，越來(lái)越不適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)管理體制、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，此時(shí)，負(fù)面清單管理理念的提出提供了一個(gè)很好的解決思路。

負(fù)面清單管理模式對(duì)社會(huì)治理水平的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一是間接影響。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域采用負(fù)面清單管理模式，市場(chǎng)和政府界限會(huì)逐步明晰，因政府越位、缺位和錯(cuò)位導(dǎo)致的社會(huì)矛盾將會(huì)大大減少，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;第二是直接影響。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須創(chuàng)新社會(huì)管理，提升社會(huì)治理水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)意義上講，全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的歷程就是社會(huì)治理水平逐步提高的過(guò)程。通過(guò)在社會(huì)管理領(lǐng)域適當(dāng)引入負(fù)面清單管理，可以起到直接更新社會(huì)管理理念、豐富和創(chuàng)新社會(huì)管理方式、規(guī)范和鼓勵(lì)民間組織 (即非政府組織和非營(yíng)利組織)發(fā)展、拓寬民間組織的活動(dòng)空間的作用，在提升社會(huì)自治能力的同時(shí)降低政府的行政成本，從而起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)管理水平協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

(3)“負(fù)面清單制度”已成為我國(guó)完善國(guó)家治理體系的重要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉企收費(fèi)管理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知 (國(guó)辦發(fā)〔2014〕30號(hào))》規(guī)定，要“進(jìn)一步提高涉企收費(fèi)政策的透明度，對(duì)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和實(shí)施政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，實(shí)行目錄清單管理，不斷完善公示制度”，“各地區(qū)、各部門在公開(kāi)行政審批事項(xiàng)清單的同時(shí)，要將涉及收費(fèi)的行政審批前置服務(wù)項(xiàng)目公開(kāi)，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格”。這表明，黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“穩(wěn)定稅負(fù)”原則指的是廣義上的“宏觀稅負(fù)”，不僅包括稅收、政府性收費(fèi)，甚至通過(guò)“負(fù)面清單”這種行政管理方式的創(chuàng)新將“行政審批前置服務(wù)項(xiàng)目”等被所謂“政府購(gòu)買公共服務(wù)”外衣包裹的隱形收費(fèi)的內(nèi)容也涵蓋了進(jìn)來(lái)，從而全面減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體輕裝上陣、真正做到“法無(wú)授權(quán)即可為”，通過(guò)政府行政管理方式的創(chuàng)新推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的創(chuàng)新;同時(shí)，“負(fù)面清單制度”已成為我國(guó)完善國(guó)家治理體系的重要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容，是國(guó)家“法無(wú)授權(quán)不可為”治理思想的具體體現(xiàn)，真正將政府公權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。

三、“負(fù)面清單”管理模式在我國(guó)的實(shí)踐動(dòng)態(tài)

雖然我國(guó)尚未在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理領(lǐng)域廣泛采用負(fù)面清單模式，但2013年7月10日至11日在華盛頓舉行的第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，我國(guó)首次同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美方進(jìn)行投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判，這為未來(lái)我國(guó)采用負(fù)面清單模式邁出重要一步。此外，黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前后，我國(guó)已在部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始嘗試建立負(fù)面清單管理模式，不少省市亦表示將積極展開(kāi)探索 (詳見(jiàn)表2)。

表2為我國(guó)“負(fù)面清單”管理實(shí)踐的部分情況，從中可以看出，當(dāng)前我國(guó)多個(gè)省市提出要在某些行業(yè)采用負(fù)面清單管理模式，但大都還停留在文件上和會(huì)議講話中，全國(guó) (上海自貿(mào)區(qū)除外)范圍內(nèi)，真正將負(fù)面清單管理落到實(shí)處的只有2013年12月1日正式實(shí)施的《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》。應(yīng)當(dāng)指出的是，2013年11月22日，國(guó)務(wù)院副總理汪洋在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表署名文章《構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制》，指出: “今后國(guó)家將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展自由貿(mào)易園(港)區(qū)，為在全國(guó)推行這種管理模式積累經(jīng)驗(yàn)”。從這個(gè)意義上講，負(fù)面清單未來(lái)在我國(guó)的廣泛采用是毫無(wú)疑義的。

表2 我國(guó)“負(fù)面清單”管理實(shí)踐部分情況

四、負(fù)面清單管理模式推廣所面臨的挑戰(zhàn)分析

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理手段是“直接的行政命令和行政指導(dǎo)”，行政審批僅作為一種規(guī)模和作用程度都很微弱的補(bǔ)充手段而存在，其最終形成一種制度則是肇始于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，是“帶著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的理念去滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求”的折衷結(jié)果，是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的制度安排⑧。

負(fù)面清單管理模式的提出和實(shí)踐，其本質(zhì)是我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理制度的一種探索和演進(jìn)。在負(fù)面清單管理模式的基礎(chǔ)上討論行政審批制度改革，不是要全盤(pán)否定后者存在的必要性，而是要在明確其相關(guān)特征的基礎(chǔ)上，分析負(fù)面清單管理模式未來(lái)推廣或?qū)⒚媾R的挑戰(zhàn)，更好地推進(jìn)行政審批制度的改革。

1、負(fù)面清單管理模式的構(gòu)成要素及特征

負(fù)面清單作為一種新型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理模式，其構(gòu)成要素主要有清單內(nèi)容、實(shí)施期限及管理機(jī)構(gòu)。

清單內(nèi)容是負(fù)面清單管理模式中最重要的組成部分。第一，從字面上看，負(fù)面清單明確列出了企事業(yè)單位、公民或其他社會(huì)組織不得從事的行為，具備極強(qiáng)的明晰性，和傳統(tǒng)的“正面清單”——即規(guī)定上述主體能做什么的行政審批模式相比，其實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)意義更強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織的創(chuàng)新行為認(rèn)可度更高。第二，對(duì)政府而言，清單內(nèi)容的制定是其從市場(chǎng)中抽身、劃清與市場(chǎng)的邊界的關(guān)鍵一步，綜合考慮了對(duì)外開(kāi)放、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定等因素，是各方力量博弈的結(jié)果。

但是，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的角度看，清單內(nèi)容又天然地具備了部分局限性。一方面由于獲取信息能力的有限性，另一方面則緣于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可預(yù)見(jiàn)性，清單的制定者不具備預(yù)見(jiàn)新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的能力，這就可能會(huì)出現(xiàn)外資企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，或者是那些未來(lái)有可能成為支柱性產(chǎn)業(yè)并對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全具有重要意義的領(lǐng)域占據(jù)先進(jìn)優(yōu)勢(shì)，而國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域喪失競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)象，從而不利于發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。

從實(shí)施期限看，負(fù)面清單上的條款具有期限性、可變性，實(shí)際上也就賦予了它在一定期限內(nèi)具有較強(qiáng)的固定性和靈活性，這和行政審批制度下政策的多變性和模糊性有很大不同。比如，《負(fù)面清單》就明確說(shuō)明:“根據(jù)外商投資法律法規(guī)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要，負(fù)面清單將適時(shí)進(jìn)行調(diào)整”，今后還將基本以年為單位頒布經(jīng)調(diào)整改進(jìn)的負(fù)面清單。

從管理機(jī)構(gòu)看，負(fù)面清單模式下的政府是一個(gè)監(jiān)管和服務(wù)并重的小政府。一方面，負(fù)面清單的制定必然導(dǎo)致行政審批事項(xiàng)的減少，留給市場(chǎng)自由發(fā)展的空間會(huì)迅速膨脹，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的審批色彩大大淡化，隨之而來(lái)的就是政府職能的減少及規(guī)模的縮減。另一方面，要求政府部門不僅要大大提升其對(duì)清單內(nèi)容的集中監(jiān)管能力，向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，更要將行政資源更多地用于為公民、企業(yè)及其他社會(huì)組織的清單外合法行為提供一系列的高質(zhì)量服務(wù)，也即當(dāng)下呼聲正盛的服務(wù)型政府的建設(shè)。

可見(jiàn)，從其特征來(lái)看，負(fù)面清單是一種新型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理模式，對(duì)于我國(guó)未來(lái)深化改革和進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和機(jī)制的完善具有重要意義。

2、負(fù)面清單管理模式推廣面臨的挑戰(zhàn)

(1)地方保護(hù)主義和部門利益

盡管近十年來(lái)我國(guó)從中央和地方兩級(jí)取消和調(diào)整了大量的行政審批項(xiàng)目，但行政審批事項(xiàng)太多、流程太繁雜、效率太低的現(xiàn)狀仍然沒(méi)有得到根本的改觀，⑧其中，地方保護(hù)主義和部門利益的存在是兩個(gè)重要因素，也是我國(guó)在進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控時(shí)存在使用行政手段調(diào)控偏好的重要原因。市場(chǎng)調(diào)控手段主要有經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，目前我國(guó)為調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要而設(shè)置的行政審批就屬于行政調(diào)控手段。由于政府信息不完全、尋租、決策失誤和時(shí)滯性等因素，傳統(tǒng)調(diào)控手段往往導(dǎo)致政府干預(yù)過(guò)度、行政化程度較高、調(diào)控效率低下的問(wèn)題［11］。隨著負(fù)面清單管理經(jīng)驗(yàn)的積累和模式的推廣，政府必須從市場(chǎng)中逐步減少和退出。這就需要一套完善的制約行政調(diào)控手段使用的機(jī)制，以協(xié)調(diào)地方之間、中央和地方、部門利益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益關(guān)系。

(2)負(fù)面清單管理模式推廣的基礎(chǔ)薄弱

之所以說(shuō)負(fù)面清單管理模式在我國(guó)推廣的基礎(chǔ)比較薄弱，是因?yàn)?其一，這一過(guò)程涉及到相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和廢除，與負(fù)面清單管理相適應(yīng)的法律法規(guī)體系還不健全;其二，作為執(zhí)行這一模式的主體——政府機(jī)構(gòu)的管理水平總體上還比較低，管理理念和管理職能重心的更新和遷移速度偏慢，還停留在管制和管理的層次，大部分政府機(jī)構(gòu)人員缺乏負(fù)面清單管理的經(jīng)驗(yàn)，管理隊(duì)伍尚未組建和發(fā)展起來(lái);其三，部分在國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)低下的本土企業(yè)在面臨外資進(jìn)入時(shí)會(huì)受到較大程度的沖擊，不利于這些企業(yè)的發(fā)展。由此可見(jiàn)，負(fù)面清單管理在我國(guó)的推廣不是一蹴而就的事情，在法律基礎(chǔ)薄弱、政府管理水平較低和部分產(chǎn)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的情況下，需要采取循序漸進(jìn)、逐步到位的方式，在試點(diǎn)中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在推廣的同時(shí)注重配套政策的制定和實(shí)施，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家已有的較成熟的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情進(jìn)行具體的政策設(shè)計(jì)，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的最新需要。

五、結(jié)語(yǔ)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，與之相適應(yīng)的是“直接的行政命令和行政指導(dǎo)”，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中形成了我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理主要手段的行政審批制度，其在促進(jìn)改革開(kāi)放、引進(jìn)外資、健全經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理等方面發(fā)揮了重要作用，但大規(guī)模、覆蓋性的行政審批會(huì)使行政體制趨于僵化，抑制企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)造力，不適應(yīng)健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和創(chuàng)新社會(huì)管理的時(shí)代要求。因此，不難理解，把負(fù)面清單與我國(guó)行政審批制度聯(lián)系起來(lái)，微觀上看是改革外資管理制度，應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易體制轉(zhuǎn)變挑戰(zhàn)的需要，宏觀上看則是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方式的迫切要求。

但若囿于負(fù)面清單管理的形式來(lái)推進(jìn)改革，而沒(méi)有轉(zhuǎn)變管理理念，切實(shí)減少并以法律抑制新的行政審批，盡管取得了一時(shí)的較大進(jìn)展和轟動(dòng)效應(yīng)，但是并沒(méi)有從根本上解決政府和市場(chǎng)、政府管理和社會(huì)自治的關(guān)系問(wèn)題，最終不但無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有作用，反而會(huì)使行政審批制度進(jìn)一步強(qiáng)化，甚至?xí)霈F(xiàn)改革倒退的現(xiàn)象。因此，只有“從市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革目的出發(fā)，才能把負(fù)面清單管理模式的試點(diǎn)和推廣落到實(shí)處、深處，其成果才能保留、固定下來(lái)，成為我國(guó)外商投資管理的新制度和社會(huì)管理體制中的重要組成部分。

(編輯:余華;校對(duì):周亮)

【注 釋】

①資料來(lái)源自:人民網(wǎng)－財(cái)經(jīng)頻道，《商務(wù)部部長(zhǎng):負(fù)面清單管理模式是行政體制改革的重大突破》，2013年9月29日。

②2013年9月18日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，并要求上?！疤剿鹘⑼顿Y準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2013〕38號(hào))。

③具體指《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。

④資料來(lái)源自:任清，《負(fù)面清單，國(guó)際投資規(guī)則新趨勢(shì) (國(guó)際視野)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月6日。任清在文中指出，

“例如，美國(guó)與日本于1953年簽訂的友好通商航海條約第七條規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)給予另一方的國(guó)民或企業(yè)國(guó)民待遇，以在其境內(nèi)從事商貿(mào)、工業(yè)、金融和其他商業(yè)活動(dòng)，但公用事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外。在這里，對(duì)公用事業(yè)、造船等行業(yè)的列舉可以看作國(guó)民待遇義務(wù)的負(fù)面清單。”“1992年簽訂、1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定 (NAFTA)深刻影響了美國(guó)后來(lái)締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定。”

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源自:人民網(wǎng)－財(cái)經(jīng)頻道:《商務(wù)部:已有77個(gè)國(guó)家采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式》，2013年7月12日。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。

⑥上海市政府參事室主任王新奎指出:“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單解決的是準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇，并沒(méi)有非禁即入的概念”。

⑦《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó) (上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，2013年8月30日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，“對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整“外資三法”規(guī)定的有關(guān)行政審批，在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律;對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。

⑧中國(guó)法學(xué)會(huì):《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告 (2012)》，國(guó)務(wù)院10年來(lái)共分6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。同一時(shí)期，31個(gè)省 (區(qū)、市)本級(jí)共取消調(diào)整了3.7萬(wàn)余項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的68.2%。

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Study on Negative List and Reform of Examination and Approval System of Government Administration in China

BAI Yan－feng HU Jin－h(huán)ui
(School of Public Finance，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081)

With the development of negative list，the system of investing management of foreign investors may be constructed，including both negative list and administration examination.Meanwhile，based on the clear structure of negative list management system，we argue that it faces the obstacle of fragile basis and local protectionism.In fact，negative list management system plays an important role in building a healthy environment of economy developing，contributes to the development of social management，and completes the governance structure.

free trade area;negative list;administration examination and approval

D912.1

A

2095－1361(2014)06－0143－07

2014－07－04

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃 “”(項(xiàng)目編號(hào):NCET－11－0748)、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“首都地區(qū)征收交通擁擠稅與煙塵排放稅的可行性分析”(項(xiàng)目編號(hào):13JGB122)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的能源財(cái)政問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào):CUFE－13－1)、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所資助

白彥鋒 (1976－ )，男，河北新樂(lè)人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向:財(cái)政與稅收