行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題及對策探討

余華

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410205)

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題及對策探討

余華

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410205)

對湖南行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在著預(yù)算控制存在重大缺陷、收支控制力度不夠、政府采購控制效果不佳、資產(chǎn)控制與管理混亂、建設(shè)項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)大、會計(jì)控制建設(shè)滯后、審計(jì)與監(jiān)督不到位等諸多問題。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全內(nèi)部會計(jì)控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部牽制;運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制度的信息化落地;建立以“預(yù)算管理為主線、資金管控為核心”的“全程控”內(nèi)部控制體系框架;建立健全內(nèi)部預(yù)算管理制度，重點(diǎn)抓好項(xiàng)目預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行審批;加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”和專項(xiàng)資金控制;設(shè)置采購價(jià)格信息化監(jiān)控平臺;完善行政事業(yè)單位實(shí)物資產(chǎn)管理制度;加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的概預(yù)算和竣工驗(yàn)收控制，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。

行政單位;事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問卷調(diào)查;湖南

強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是推進(jìn)事業(yè)單位體制改革和財(cái)政部門預(yù)算管理改革順利實(shí)施的重要舉措。內(nèi)部控制能夠有效降低公共受托責(zé)任契約的不完整程度，弱化行政事業(yè)單位內(nèi)部治理失效引發(fā)的問題，有利于對行政事業(yè)單位管理部門及其職工的行為進(jìn)行監(jiān)督、績效評價(jià)，是預(yù)防與治理腐敗的長效機(jī)制。課題組通過問卷調(diào)查和個(gè)案考察方式，對湖南行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行剖析，基本厘清了湖南行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的主要問題，提煉了推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的政策建議。

一、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制執(zhí)行情況的調(diào)查分析

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 (試行)》，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的具體內(nèi)容主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等六個(gè)方面。調(diào)查以問卷調(diào)查為主，個(gè)案調(diào)查為輔，于2013年7月1日至2013年7月30日對湖南省13個(gè)地級市和湘西自治州的558家行政事業(yè)單位通過實(shí)地調(diào)查、郵寄、網(wǎng)絡(luò)等方式發(fā)出、收回調(diào)查問卷并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出調(diào)查報(bào)告。調(diào)查結(jié)果分析如下:

1、預(yù)算業(yè)務(wù)控制

表1 預(yù)算控制活動調(diào)查結(jié)果匯總表(單位:%)

對預(yù)算控制的調(diào)查結(jié)果顯示 (見表1): 95.2%的單位重視預(yù)算管理，71.5%的單位建立了完善的預(yù)算管理機(jī)制和相關(guān)工作流程，20%的單位缺乏對預(yù)算進(jìn)行事中監(jiān)督、事后分析考核，30.3%的單位沒有建立預(yù)算委員會，對專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算審批，34.3%的單位存在預(yù)算追加現(xiàn)象。另外，圖1顯示了被調(diào)查單位部門預(yù)算制度存在問題的調(diào)查結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn):82.9%的單位反映其預(yù)算指標(biāo)偏緊，而預(yù)算口徑不夠全面、預(yù)算編制時(shí)間過長、預(yù)算指標(biāo)確定方法不夠科學(xué)合理等也是高校預(yù)算控制存在的主要問題。可見，我國單位預(yù)算控制框架已初步建立，但并未形成科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的全過程控制流程，需進(jìn)一步加強(qiáng)單位的預(yù)算管理水平。同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，雖然2012年存在預(yù)算追加的單位僅占34.3%，但追加比例過大，基本處于30%以上;且有37.1%的單位在經(jīng)費(fèi)預(yù)算下達(dá)后，沒有建立內(nèi)部責(zé)任預(yù)算制度，可見預(yù)算追加和問責(zé)問題是湖南行政事業(yè)單位部門預(yù)算制度存在的重大問題。

圖1 被調(diào)查單位部門預(yù)算制度存在的問題 (單位:%)

2、收支業(yè)務(wù)控制

表2 收支業(yè)務(wù)控制活動調(diào)查結(jié)果匯總表(單位:%)

表2顯示被調(diào)查單位收支業(yè)務(wù)控制的調(diào)查結(jié)果，可以看出控制活動有效的是:94.2%的單位沒有設(shè)置小金庫，94.3%的單位嚴(yán)格執(zhí)行了“收支兩條線”管理制度，91.4%的單位有效執(zhí)行了大額資金使用管理制度，75%的單位實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，85.7%的單位已制定了合理的津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、差旅費(fèi)、會議費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，82.8%的單位專項(xiàng)資金實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理與控制，54.2%的單位專項(xiàng)資金的使用已經(jīng)建立并實(shí)施了績效跟蹤評價(jià)制度，97.1%的單位票據(jù)指定由專人管理，94.2%的單位各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均履行了規(guī)定手續(xù)，91.4%的單位不存在違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出借、代開、買賣財(cái)政票據(jù)、發(fā)票的行為?？刂苹顒颖∪踔庴w現(xiàn)在:25.7%的單位沒有定期檢查收支金額與合同約定情況，22.9%的單位沒有實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，22.8%的單位存在專項(xiàng)資金撥款不及時(shí)或不到位的情況，26.2%的單位存在專項(xiàng)資金與公用經(jīng)費(fèi)互補(bǔ)使用的情況; 22.9%的單位存在專項(xiàng)資金挪用、超范圍支出等問題。說明湖南行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)資金管理的收支業(yè)務(wù)控制的基礎(chǔ)性工作做得比較有效，公用經(jīng)費(fèi)、票據(jù)的控制與管理比較有效，但其專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理尚存在較大問題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)大額資金管理風(fēng)險(xiǎn)的控制，特別是專項(xiàng)大額資金的管理與控制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。

3、政府采購業(yè)務(wù)控制

對單位政府采購業(yè)務(wù)控制活動的調(diào)查 (見表3)，可以看出控制活動有效的是:85.7%的單位制定了專門的政府采購內(nèi)部管理制度，91.4%的單位對政府采購的申請、審批、招標(biāo)、驗(yàn)收實(shí)行了嚴(yán)格的審核與管理流程，97.1%的大宗設(shè)備采購實(shí)行了招標(biāo)采購，77.2%的單位設(shè)置了專門人員負(fù)責(zé)政府采購項(xiàng)目的驗(yàn)收，62.8%的單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為實(shí)行政府采購制度有利于采購物資成本的控制，控制活動薄弱之處體現(xiàn)在:仍有11.4%的單位尚未制定專門的政府采購內(nèi)部管理制度，20%的單位沒有設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)政府采購項(xiàng)目的驗(yàn)收，28.6%的單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為實(shí)行政府采購制度并未利于采購物資成本的控制，52.8%的單位沒有定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。可見，湖南行政事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)方面的控制活動尚未得以有效執(zhí)行，建立健全政府采購管理制度，有效發(fā)揮政府采購管理的積極作用，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制建立亟待解決的重要問題。

表3 政府采購業(yè)務(wù)控制活動調(diào)查結(jié)果匯總表(單位:%)

圖2 政府采購制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的主要問題

圖3 完善政府采購制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

此外，圖2和圖3分別列示了被調(diào)查單位政府采購制度實(shí)施過程中存在的主要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)果顯示:絕大多數(shù)單位認(rèn)為政府采購的價(jià)格偏高、政府采購的范圍過寬、政府采購物資供應(yīng)不夠及時(shí)、政府采購運(yùn)作程序不合理，分別占68.5%、45.7%、34.3%、22.8%;也有17.1%的單位反映政府采購中商業(yè)賄賂較為嚴(yán)重。對完善政府采購制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的調(diào)查中，絕大部分單位均認(rèn)為應(yīng)規(guī)范政府采購運(yùn)作程序、改進(jìn)政府采購過程中的招投標(biāo)管理、加強(qiáng)財(cái)政部門對政府采購的管理。

對高校國庫集中支付制度建設(shè)的調(diào)查結(jié)果顯示:對國庫集中支付制度的職能中“杜絕小金庫現(xiàn)象的發(fā)生”、“防范資金管理中的舞弊行為”、“控制資金分散支付風(fēng)險(xiǎn)”、“節(jié)約支出提高資金使用效率”分別占 65.7%、60%、57.1%、42.8%，“國庫單一賬戶缺乏支付的靈活性”、 “運(yùn)作過程脫節(jié)導(dǎo)致支付難度較大”、“程序繁瑣導(dǎo)致支付不及時(shí)”、“缺乏國庫支付工作的電子信息化系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)”均為各被調(diào)查單位所反映的國庫直接支付制度執(zhí)行過程中存在的主要問題，同時(shí)也有5.7%的單位表示目前國庫直接支付的次數(shù)非常少。

4、資產(chǎn)控制

表4 資產(chǎn)控制調(diào)查結(jié)果匯總表(單位:%)

表4顯示了對被調(diào)查單位資產(chǎn)控制的調(diào)查情況，可以看出控制活動有效的是:85.7%的單位貴重資產(chǎn)、危險(xiǎn)資產(chǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)均指定了專人保管、專人使用;分別有62.8%、68.5%、62.8%、80.0%的單位建立并實(shí)施了資產(chǎn)分類管理制度、定期財(cái)產(chǎn)清查制度，并定期或不定期抽查現(xiàn)金盤點(diǎn)，建立并執(zhí)行資產(chǎn)信息管理系統(tǒng);82.8%的單位的國有資產(chǎn)辦理了產(chǎn)權(quán)登記工作;97.1%的單位國有資產(chǎn)處置按規(guī)定辦理了相關(guān)手續(xù);94.2%的單位不存在賬外固定資產(chǎn)?？刂苹顒颖∪踔庴w現(xiàn)在:53%的單位沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)管理主要是在相關(guān)部門中設(shè)置專職或兼職崗位負(fù)責(zé)。同時(shí)，分別有11.4%、8.5%、6.7%、2.8%的單位反映存在基建賬長期掛賬不清理、資產(chǎn)處置變價(jià)收入自己留用、房屋租金收入單獨(dú)核算、截留應(yīng)上繳的財(cái)政收入等現(xiàn)象?？梢?，湖南行政事業(yè)單位資產(chǎn)控制情況良好，應(yīng)要求沒有設(shè)有專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的單位設(shè)立獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)分類管理和基建賬戶管理，建立健全資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)。

5、基本建設(shè)項(xiàng)目控制

表5 建設(shè)項(xiàng)目控制調(diào)查結(jié)果匯總表(單位:%)

建設(shè)項(xiàng)目控制方面，由表5可以看出控制活動有效的是:85.7%的單位建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行?？顚Ｓ?，62.8%的單位不存在建設(shè)項(xiàng)目投資超預(yù)算現(xiàn)象，85.7%的單位建立了與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的審核機(jī)制?？刂苹顒颖∪踔庴w現(xiàn)在: 62.8%的單位沒有對已投入使用但超時(shí)限未辦理竣工決算的建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)作資產(chǎn)管理，45.7%的單位尚未建立并執(zhí)行對外投資的責(zé)任追究制度，仍有28.5%的單位存在建設(shè)項(xiàng)目投資超預(yù)算現(xiàn)象。另外，對建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算、竣工決算審計(jì)主體的調(diào)查結(jié)果顯示，31.4%的單位為本校內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會、法律等相關(guān)工作人員，28.6%的單位為上級主管部門，45.7%的單位為具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)。被調(diào)查單位基建賬設(shè)置的調(diào)查情況如下:82.8%的單位單獨(dú)設(shè)置基建賬，僅有11.4%的單位基建賬與經(jīng)費(fèi)帳合并設(shè)置。對于“基建賬與經(jīng)費(fèi)帳分開設(shè)置的缺陷”的調(diào)查中，42.9%的單位認(rèn)為“不利于單位資金統(tǒng)一管理與監(jiān)督”，28.6%的單位認(rèn)為“進(jìn)行重復(fù)核算浪費(fèi)資源”，17.1%的單位認(rèn)為“基建資金核算由基建部門負(fù)責(zé)，導(dǎo)致內(nèi)部控制不嚴(yán)或控制成本過高”。可見，隨著新《事業(yè)單位會計(jì)制度》的推進(jìn)，實(shí)務(wù)中仍存在大量單位基建賬與經(jīng)費(fèi)帳分開設(shè)置的情形，應(yīng)積極引導(dǎo)其改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“兩賬合并”。

6、合同管理與財(cái)務(wù)報(bào)告控制

對合同管理與財(cái)務(wù)報(bào)告控制活動的調(diào)查分析中，可以發(fā)現(xiàn)仍有31.0%的單位沒有建立合同內(nèi)部管理制度，82.8%的單位合同專用章設(shè)有專人保管，74.3%的高校單位建立并執(zhí)行了合同履行監(jiān)督審查制度?？梢?，目前湖南行政事業(yè)單位的合同管理與控制仍需進(jìn)一步健全完善。同時(shí)，財(cái)務(wù)報(bào)告控制方面，有94.2%的單位編制并報(bào)送了行政事業(yè)單位會計(jì)決算報(bào)告; 74.3%的單位建立并實(shí)施了定期財(cái)務(wù)分析制度; 35.5%的單位尚未實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)公開制度; 49.7%的單位已經(jīng)設(shè)有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部審計(jì)工作的開展主要涉及“定期對下屬單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)”和“不定期進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)”兩個(gè)方面;目前單位內(nèi)部控制的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)主要為審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門和會計(jì)師事務(wù)所，分別占68.5%、57.1%和20.0%。湖南行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步加大內(nèi)部審計(jì)力度，建立并完善定期財(cái)務(wù)分析制度和內(nèi)部財(cái)務(wù)公開制度，提高財(cái)務(wù)控制水平。

二、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

調(diào)查結(jié)果顯示，目前湖南行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在著預(yù)算控制存在重大缺陷、收支控制力度不夠、政府采購控制效果不佳、資產(chǎn)控制與管理混亂、建設(shè)項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)大、會計(jì)控制建設(shè)滯后等問題。

1、預(yù)算控制存在重大缺陷

(1)預(yù)算編制不合理

一是粗線條。上報(bào)的預(yù)算草案中沒有業(yè)務(wù)部門的具體數(shù)字，只是按功能分類，預(yù)算沒細(xì)化到二級單位，也沒細(xì)化到具體項(xiàng)目，沒有要求業(yè)務(wù)部門提出各自的預(yù)算數(shù)據(jù)，以致預(yù)算支出中經(jīng)常出現(xiàn)上級擠下級、行政擠事業(yè)、人頭費(fèi)吃?？畹默F(xiàn)象，預(yù)算的計(jì)劃性、預(yù)見性、連續(xù)性差。二是無秩序。目前行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)繁忙，二級單位數(shù)量大，財(cái)務(wù)部門無法對全部業(yè)務(wù)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確、高效管理，沒有設(shè)置相應(yīng)歸口部門進(jìn)行業(yè)務(wù)預(yù)算的審核或預(yù)算編制全過程管理。如信息化業(yè)務(wù)預(yù)算應(yīng)由信息化管理部門進(jìn)行歸口管理，保證預(yù)算編制的專業(yè)性和高效性［1］。三是不規(guī)范。預(yù)算剛剛確定甚至還沒最后確定時(shí)，要求追加預(yù)算的申請就紛沓而至，形成預(yù)算安排上反復(fù)要求追加的現(xiàn)象，不利于加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束。前述調(diào)查顯示，34.3%的單位存在預(yù)算追加現(xiàn)象，且追加比例過大，基本處于30%以上。四是不完整。預(yù)算編制沒有將單位多來源渠道的資金全部納入進(jìn)去。某學(xué)校實(shí)行收入分成制度，即將學(xué)校收入按一定比例與上級單位進(jìn)行分配，收入增加則返還金額增加，因此，學(xué)校采取相關(guān)手段虛報(bào)收入預(yù)算計(jì)劃，同時(shí)擴(kuò)大人員支出金額;最后學(xué)校收入無法達(dá)到原定預(yù)算計(jì)劃，影響到了相應(yīng)支出預(yù)算計(jì)劃的完成。

(2)預(yù)算批復(fù)不合規(guī)

目前，行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算批復(fù)不合規(guī)現(xiàn)象比比皆是，為預(yù)算執(zhí)行過程埋下隱患。一部分單位只對財(cái)政預(yù)算批復(fù)在單位整體層面進(jìn)行支出總額控制，并沒有在單位內(nèi)部對財(cái)政預(yù)算進(jìn)行分解和細(xì)化，無法形成單位內(nèi)部批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)，預(yù)算支出口徑較粗，當(dāng)某項(xiàng)預(yù)算支出金額較大時(shí)，往往會串用其他預(yù)算指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算批復(fù)無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理細(xì)化的目的。前述調(diào)查中有37.1%的單位在經(jīng)費(fèi)預(yù)算下達(dá)后，沒有建立內(nèi)部責(zé)任預(yù)算制度。一部分單位盡管對財(cái)政預(yù)算在單位內(nèi)部進(jìn)行了分解，并按照支出方向?qū)︻A(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解和內(nèi)部批復(fù)，但其預(yù)算指標(biāo)批復(fù)結(jié)果往往不被重視，無法得到預(yù)算單位的嚴(yán)格遵循和執(zhí)行，實(shí)際支出甚至不與預(yù)算指標(biāo)相匹配，沒有按照批復(fù)結(jié)果進(jìn)行實(shí)際支出管理，導(dǎo)致預(yù)算批復(fù)指標(biāo)的效果大打折扣，造成預(yù)算指標(biāo)失效［2］。還有一部分單位僅僅按照制度的約束，只對支出預(yù)算的金額加以限制，重視功能性支出的指標(biāo)金額，忽略了具體支出的經(jīng)濟(jì)科目，并不對開支范圍進(jìn)行限定，造成預(yù)算批復(fù)無法與具體開支的經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行對應(yīng)。

(3)預(yù)算執(zhí)行審批流程不健全

行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中的審批存在很多問題，且單位大小和資金規(guī)模不同的單位存在的問題各不相同。單位大、業(yè)務(wù)多、預(yù)算資金盤子大的行政事業(yè)單位，領(lǐng)導(dǎo)往往采取抓大放小策略，簡單設(shè)置預(yù)算執(zhí)行審批規(guī)則，不對預(yù)算執(zhí)行審批進(jìn)行分類。僅僅按照統(tǒng)一的限額規(guī)定，對超出限額的預(yù)算執(zhí)行申請由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和審批崗位進(jìn)行審批，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中無法對風(fēng)險(xiǎn)集中的領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)審批和監(jiān)控。單位小、人員少、預(yù)算資金規(guī)模不大的行政事業(yè)單位，預(yù)算執(zhí)行采用領(lǐng)導(dǎo)集中審批模式，即“領(lǐng)導(dǎo)一支筆”審批，不分預(yù)算支出性質(zhì)、科目、金額及預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都必須由單位領(lǐng)導(dǎo)親自簽字審批，不對下級進(jìn)行授權(quán)和分權(quán)，權(quán)力過于集中。領(lǐng)導(dǎo)往往工作繁忙，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行的決策能力和工作效率，相關(guān)支出指令往往凌駕于預(yù)算管理之上，造成原有的預(yù)算批復(fù)指標(biāo)和支出計(jì)劃被打破，但卻沒有按照原定的支出順序調(diào)減原預(yù)算指標(biāo)，最后的結(jié)果就是原有的預(yù)算資金無法滿足增加的支出事項(xiàng)。前述調(diào)查顯示，25.7%的單位沒有建立完善的預(yù)算管理機(jī)制和相關(guān)審批流程;30.3%的單位沒有建立預(yù)算委員會，對專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算審批。

(4)預(yù)算考評缺乏預(yù)警機(jī)制

行政事業(yè)單位決算與考評過程缺乏預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)重影響單位項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如某行政事業(yè)單位已經(jīng)將特定工程建造項(xiàng)目列入單位預(yù)算編制范圍，財(cái)政預(yù)算批復(fù)后在單位內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算批復(fù)指標(biāo)細(xì)化和分解，將預(yù)算指標(biāo)與具體支出事項(xiàng)進(jìn)行匹配，正式進(jìn)入預(yù)算支出審批環(huán)節(jié)。但在工程項(xiàng)目的前置審批環(huán)節(jié)卻出現(xiàn)了問題，供電部門因?yàn)樵摴こ添?xiàng)目的供電申請手續(xù)不全而遲遲沒有在審批手續(xù)上簽字，造成整棟樓的工程改造一直無法推進(jìn)。該信息卻始終沒有向相關(guān)部門進(jìn)行及時(shí)反饋，沒有建立起完善的預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目無法啟動，預(yù)算又沒有及時(shí)調(diào)整，浪費(fèi)了預(yù)算指標(biāo)。同時(shí)，大部分行政事業(yè)單位不重視決算，前述調(diào)查顯示20%的單位缺乏對預(yù)算進(jìn)行事中監(jiān)督、事后分析考核，37.1%的單位在經(jīng)費(fèi)預(yù)算下達(dá)后沒有建立內(nèi)部責(zé)任預(yù)算制度。

2、收支業(yè)務(wù)控制力度不夠

湖南行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制存在的問題主要體現(xiàn)在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出控制上。一是部分單位沒有實(shí)行有效的收支業(yè)務(wù)程序控制手段。前述調(diào)查顯示，25.7%的單位沒有定期檢查收支金額與合同約定情況、22.9%的單位沒有實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，很多單位還未從制度安排和流程設(shè)計(jì)上控制預(yù)算收支活動。二是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理力度不夠。前述調(diào)查顯示，22.8%的單位存在專項(xiàng)資金撥款不及時(shí)或不到位情況，26.2%的單位存在專項(xiàng)資金與公用經(jīng)費(fèi)互補(bǔ)使用情況，22.9%的單位存在專項(xiàng)資金挪用、超范圍支出問題。如何強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理是目前行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制急需解決的問題。三是重點(diǎn)管理經(jīng)費(fèi) (三公經(jīng)費(fèi))支出審批權(quán)限不明確。前述調(diào)查顯示，20%的單位沒有設(shè)置專門的“三公”經(jīng)費(fèi)管理制度和審批程序，尚有部分單位未對“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)行重點(diǎn)管理和額度控制。

3、政府采購業(yè)務(wù)控制效果不佳

第一，政府采購制度不健全。前述調(diào)查顯示，仍有11.4%的單位尚未制定專門的政府采購內(nèi)部管理制度，20%的單位沒有設(shè)置專門人員負(fù)責(zé)政府采購項(xiàng)目的驗(yàn)收，52.8%的單位沒有定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)?？梢?，目前湖南仍有部分行政事業(yè)單位尚未建立健全政府采購制度或者制度流于形式。第二，采購價(jià)格虛高現(xiàn)象嚴(yán)重。對“實(shí)行政府采購制度是否有利于采購物資成本的控制”的回答中，28.6%的單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人持否定態(tài)度，絕大多數(shù)單位認(rèn)為政府采購價(jià)格偏高、政府采購范圍過寬、政府采購物資供應(yīng)不夠及時(shí)、政府采購運(yùn)作程序不夠合理。認(rèn)為政府采購價(jià)格偏高的單位占68.5%，說明政府采購價(jià)格虛高問題十分突出。中國社科院法學(xué)所的研究顯示，80%的政府采購物品價(jià)格高于市場平均價(jià)，［6］財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重，嚴(yán)重背離制度設(shè)計(jì)初衷，“只買貴的，不買對的”成為政府采購業(yè)務(wù)普遍存在的心理，出現(xiàn)了“鐵道部天價(jià)廣告”等現(xiàn)象。第三，政府采購運(yùn)作程序不合理，招投標(biāo)機(jī)制失效。政府采購串標(biāo)圍標(biāo)、串通抬高協(xié)議供貨價(jià)、分拆采購以規(guī)避采購限額現(xiàn)象普遍，直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位政府采購的效果背離初衷。

4、資產(chǎn)控制與管理混亂

一是各級財(cái)政部門對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不重視。財(cái)政部門是轄區(qū)內(nèi)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)綜合管理的職能部門，目前財(cái)政部門對行政單位主要管資金分配和政府統(tǒng)一采購物資的分配、對事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)資金分配，財(cái)政部門對行政事業(yè)單位擁有資產(chǎn)與其承擔(dān)的職責(zé)職能、業(yè)務(wù)規(guī)模是否匹配，對如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用效率較少研究，重資金投入輕資產(chǎn)管理的狀況還沒有得到根本改變。二是主管部門對本部門所屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)沒有很好履行。省級教育主管部門負(fù)責(zé)高校國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，目前的實(shí)際情況是，教育部門普遍注重所屬高校的招生就業(yè)、科研及直接針對學(xué)生的后勤服務(wù)管理，很少關(guān)心、關(guān)注高校國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。三是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理粗放，缺乏有效配置資產(chǎn)、科學(xué)合理管理資產(chǎn)意識。前述調(diào)查顯示，高達(dá)53%的單位沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)管理主要是在相關(guān)部門中設(shè)置專職或兼職崗位負(fù)責(zé);資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，致使行政事業(yè)單位資產(chǎn)控制混亂，分別有11.4%、8.5%、6.7%、2.8%的單位表示反映存在基建賬長期掛賬不清理、資產(chǎn)處置變價(jià)收入自行留用、房屋租金收入單獨(dú)核算、截留應(yīng)上繳的財(cái)政收入等現(xiàn)象。

5、建設(shè)項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)大

行政單位，尤其是事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大、耗資多、周期長、牽涉面廣，已經(jīng)成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域，控制風(fēng)險(xiǎn)較大?，F(xiàn)實(shí)中，工程資金高估冒算、招投標(biāo)環(huán)節(jié)暗箱操作、“豆腐渣”工程曝光以及經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗案例多發(fā)，迫切要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目控制。前棕調(diào)查顯示，62.8%的單位沒有對已投入使用但超時(shí)限未辦理竣工決算的建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)作資產(chǎn)管理，28.5%的單位存在建設(shè)項(xiàng)目投資超預(yù)算現(xiàn)象。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有82.8%的單位單獨(dú)設(shè)置基建賬，僅有11.4%的單位基建賬與經(jīng)費(fèi)帳合并設(shè)置。

6、會計(jì)控制建設(shè)滯后

隨著2012年《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、 《事業(yè)單位會計(jì)制度》的頒布實(shí)施，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)管理有較大完善，但其財(cái)務(wù)會計(jì)控制管理中仍存在諸多問題需進(jìn)一步改進(jìn)。一是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性待加強(qiáng)。還有行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為財(cái)會部門只是財(cái)務(wù)收支的工具，可有可無，不重視財(cái)務(wù)會計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。前述調(diào)查發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)會計(jì)部門的單位占79.4%、辦公室或單位其他部門下設(shè)財(cái)會崗位的占11.8%，仍有部分單位未設(shè)財(cái)務(wù)會計(jì)機(jī)構(gòu)，而是由辦公室或上級單位代理財(cái)務(wù)會計(jì)工作，極大制約了單位內(nèi)部會計(jì)控制機(jī)制的建立健全。二是票據(jù)管理和內(nèi)部財(cái)務(wù)公開待加強(qiáng)。調(diào)查顯示，票據(jù)管理問題較多，高校科研經(jīng)費(fèi)“假發(fā)票”報(bào)賬普遍;很多行政事業(yè)單位還沒有形成定期提供財(cái)務(wù)報(bào)告意識，有25.7%的單位沒有建立實(shí)施定期財(cái)務(wù)分析、35.5%的高校尚未實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)公開。三是成本管理意識、資金使用效率意識尚未養(yǎng)成。目前行政事業(yè)單位資金主要來源于財(cái)政撥款和非稅收入，單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)會計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人普遍重視財(cái)政資金的爭取，對于財(cái)政資金爭取到了后，如何少花錢多辦事、辦好事考慮不多，成本管理理念缺失。

三、推進(jìn)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

1、行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)健全內(nèi)部會計(jì)控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部牽制，重點(diǎn)防范“假發(fā)票”和收入不入賬行為

一是行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制應(yīng)涵蓋單位所有經(jīng)濟(jì)活動。應(yīng)當(dāng)針對行政事業(yè)單位公共管理、社會服務(wù)過程涉及的財(cái)、物等各個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)，建立相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部牽制制度，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋各環(huán)節(jié)都能落實(shí)到位。二要加強(qiáng)會計(jì)憑證控制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行原始憑證和記賬憑證的業(yè)務(wù)處理，包括原始憑證真實(shí)性和合法性的審核、復(fù)核，記賬憑證填寫、記賬、簽章的控制，特別要加強(qiáng)對“假發(fā)票”的監(jiān)控。三要加強(qiáng)會計(jì)賬簿控制。會計(jì)賬簿是會計(jì)人員對原始憑證和記賬憑證進(jìn)行分類、整理、加工形成的全面反映單位經(jīng)濟(jì)活動信息的簿籍。現(xiàn)有會計(jì)法律、行政法規(guī)對會計(jì)賬簿設(shè)置、啟用、登記、更正、對賬、結(jié)賬均有具體、詳細(xì)規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守［4］。隨著行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動日趨多樣、復(fù)雜，資金、收入來源渠道日趨多元，要預(yù)防行政事業(yè)單位收入不入賬或者不在法定會計(jì)賬冊上反映行為的發(fā)生。四要加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告控制，保證財(cái)務(wù)報(bào)告編制依據(jù)、編制要求、報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)、合法，把行政事業(yè)單位年度財(cái)務(wù)報(bào)告分析放到重要地位，發(fā)揮財(cái)務(wù)分析對單位年度預(yù)算編制、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的重要依據(jù)作用。五要加強(qiáng)會計(jì)機(jī)構(gòu)及人員管理。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法、崗位管理制度、財(cái)務(wù)人員管理辦法、會計(jì)委派制度、財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德規(guī)范、財(cái)務(wù)人員考核辦法、科研成果獎(jiǎng)勵(lì)辦法應(yīng)當(dāng)建立健全。

2、行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制度的信息化落地

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取信息化落地方法，建立“全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)”及其操作手冊，對于穩(wěn)定的、有規(guī)律的內(nèi)部控制措施要通過信息化系統(tǒng)進(jìn)行程序化和固化，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)管理制度。信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算執(zhí)行過程控制平臺、財(cái)務(wù)綜合服務(wù)和決策支持平臺、數(shù)據(jù)交換平臺三大部分。預(yù)算執(zhí)行過程控制平臺是信息系統(tǒng)的核心平臺，應(yīng)當(dāng)涵蓋預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算分配發(fā)布、費(fèi)用報(bào)銷、支付審核、出納受理等業(yè)務(wù)模塊以及采購管理、合同管理等控制模塊;財(cái)務(wù)綜合服務(wù)和決策支持平臺主要為業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)提供財(cái)務(wù)服務(wù)［5］。三大部分相互銜接，形成有效的服務(wù)于單位內(nèi)部控制活動的信息化系統(tǒng)。

3、行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面梳理公共管理、社會服務(wù)職能履行過程涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，明確各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程控制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，建立以“預(yù)算管理為主線、資金管控為核心”的“全程控”內(nèi)部控制體系框架

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真辨析行政單位和事業(yè)單位性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍、資金規(guī)模的差異，全面梳理公共管理、社會服務(wù)職能履行過程涉及的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程控制節(jié)點(diǎn)，明確單位重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其管控要求，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建立過程中，單位組織結(jié)構(gòu)圖、崗位說明書和管理權(quán)限、所涉經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)“風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣”及子業(yè)務(wù)流程圖的編制，應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、合法，符合單位實(shí)際和適應(yīng)未來業(yè)務(wù)拓展需求，單位業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)或者再造應(yīng)當(dāng)確保不相容崗位相互分離，實(shí)現(xiàn)崗位之間的制約和監(jiān)督?？梢詤⒄丈钲诮煌ㄟ\(yùn)輸委員會內(nèi)部控制體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，立足單位業(yè)務(wù)實(shí)際，建立以“預(yù)算管理為主線、資金管控為核心”的包含預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、政府采購管理、專項(xiàng)資金管理等與資金管控密切相關(guān)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制體系框架，行政單位和事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)重點(diǎn)可以有所區(qū)別。

4、行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部預(yù)算管理制度，重點(diǎn)抓好項(xiàng)目預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行審批

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置預(yù)算管理崗位，明確預(yù)算管理相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價(jià)等不相容崗位相互分離［1］［6］，全面辨識預(yù)算編制、預(yù)算審批、指標(biāo)分解、預(yù)算執(zhí)行、決算過程存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，建立健全預(yù)算內(nèi)部管理制度。要重點(diǎn)抓好項(xiàng)目預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行審批。

(1)行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)廣泛推行事前評審機(jī)制，增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制科學(xué)性與準(zhǔn)確性，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理

加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的內(nèi)部事前評審工作，對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行科學(xué)論證和細(xì)致測算，既可節(jié)約資金，又可規(guī)范項(xiàng)目管理，為單位科學(xué)決策提供可靠技術(shù)依據(jù)，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理水平的提高。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全項(xiàng)目預(yù)算評審制度，積極探索財(cái)政投資評審與部門預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。項(xiàng)目預(yù)算編制要抓好一頭一尾，頭要做好項(xiàng)目技術(shù)評審，確保項(xiàng)目預(yù)算真實(shí)、準(zhǔn)確;尾要做好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查和績效考評。具體講，要制定、下達(dá)部門預(yù)算項(xiàng)目評審計(jì)劃，為部門預(yù)算項(xiàng)目評審工作有計(jì)劃實(shí)施奠定基礎(chǔ);要針對部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行前期摸底調(diào)查，在業(yè)務(wù)處室和主管部門配合下，抽調(diào)專人深入項(xiàng)目單位，對重點(diǎn)評審項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)摸底調(diào)查;要針對摸底過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)向各業(yè)務(wù)主管處室反映情況，提出對項(xiàng)目預(yù)算編制深度不夠、預(yù)算過粗以及實(shí)施內(nèi)容不明確的項(xiàng)目不予評審的意見和加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證、細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算及前期必備資料管理的建議;就如何做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，合理編制項(xiàng)目預(yù)算，向項(xiàng)目單位逐一進(jìn)行講解，并注重從項(xiàng)目技術(shù)管理角度引導(dǎo)項(xiàng)目單位規(guī)范預(yù)算編制程序和編制行為。

(2)優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行審批

行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算指標(biāo)，要求各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和二級單位進(jìn)行收入登錄和確認(rèn)，按月報(bào)送收支情況表;按照年度收入計(jì)劃和業(yè)務(wù)進(jìn)展情況編制資金使用計(jì)劃，依照規(guī)定程序向財(cái)政部門或上級主管部門申請撥付資金，做到以收定支，確保資金收支平衡。嚴(yán)格在批復(fù)的預(yù)算額度和范圍內(nèi)開支，對預(yù)算實(shí)施過程和完成結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督檢查。各個(gè)業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照內(nèi)部分解批復(fù)的收支計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算，按內(nèi)部規(guī)定履行相關(guān)支出審批手續(xù);歸口部門對其統(tǒng)籌事項(xiàng)的預(yù)算收支執(zhí)行情況負(fù)責(zé)，定期向財(cái)務(wù)部門報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)程相關(guān)報(bào)表;收入執(zhí)行部門應(yīng)努力按計(jì)劃完成任務(wù);采購、工程和信息化統(tǒng)籌部門應(yīng)合理安排、督促相關(guān)準(zhǔn)備工作;財(cái)務(wù)部門按財(cái)政管理規(guī)定程序申請資金，確保資金及時(shí)到賬和及時(shí)撥付，對本單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和計(jì)劃完成情況進(jìn)行匯總分析，定期向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)報(bào)表;領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)定期召開單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析會，審閱預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告，對預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)的異常情況加強(qiáng)管理，追究責(zé)任。

5、行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”和專項(xiàng)資金控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算收支控制、歸口控制、審批控制、單據(jù)控制、程序控制和標(biāo)準(zhǔn)控制，優(yōu)化行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制流程。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過風(fēng)險(xiǎn)分析，在重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置審批崗位，明確審批權(quán)限和責(zé)任，特別是重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)(“三公”經(jīng)費(fèi))的支出審批權(quán)限。對“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)行重點(diǎn)管理，年初預(yù)算批復(fù)后，由財(cái)務(wù)部門下達(dá)經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批的“三公”經(jīng)費(fèi)總控制額度，單位在控制額度內(nèi)每月或季度末向財(cái)務(wù)部門報(bào)送下季度“三公”經(jīng)費(fèi)用款計(jì)劃，由單位財(cái)務(wù)部門調(diào)度指標(biāo)后在額度內(nèi)執(zhí)行。對于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)制定專項(xiàng)資金管理辦法，通過程序控制和票據(jù)管理，杜絕專項(xiàng)資金與公用經(jīng)費(fèi)互補(bǔ)使用的現(xiàn)象。

6、設(shè)置采購價(jià)格信息化監(jiān)控平臺，健全行政事業(yè)單位采購評審機(jī)制，防范腐敗行為和違法亂紀(jì)行為滋生

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位履行公共管理、提供社會服務(wù)職能的實(shí)際需要，精準(zhǔn)制定年度采購計(jì)劃，加強(qiáng)采購經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，加強(qiáng)物資采購和服務(wù)采購的評估、論證，發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應(yīng)，降低采購成本。第二，優(yōu)化采購機(jī)構(gòu)與采購崗位設(shè)置，明確采購預(yù)算編制與采購計(jì)劃安排、采購方式選擇與招投標(biāo)控制、采購驗(yàn)收與付款審核等重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和主要控制環(huán)節(jié)，規(guī)范采購運(yùn)作流程。第三，設(shè)置采購價(jià)格信息化監(jiān)控平臺，專設(shè)人員全面實(shí)時(shí)跟蹤和對比分析市場價(jià)格變動情況，建立各個(gè)地區(qū)和網(wǎng)絡(luò)商城的價(jià)格采集信息系統(tǒng)，對采購價(jià)格進(jìn)行審核和評價(jià)，定期在網(wǎng)站上更新發(fā)布。第四，健全采購評審機(jī)制，加強(qiáng)專家評委庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。第五，改進(jìn)招投標(biāo)方式，如建立隨機(jī)抽取招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商制度，消除人為“指定”因素，源頭上杜絕腐敗行為和違法亂紀(jì)行為的滋生。第六，建立采購業(yè)務(wù)的招標(biāo) (招標(biāo)文件審核和招標(biāo)公告發(fā)布)、評標(biāo)開標(biāo) (評標(biāo)專家抽取)、商務(wù)談判、合同簽訂和合同履行的全過程監(jiān)督機(jī)制。

7、完善行政事業(yè)單位實(shí)物資產(chǎn)管理制度，防控事業(yè)單位對外投資風(fēng)險(xiǎn)

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確實(shí)物資產(chǎn)歸口管理部門，建立資產(chǎn)管理關(guān)鍵崗位責(zé)任制，實(shí)施實(shí)物資產(chǎn)不相容崗位分離;應(yīng)當(dāng)通過實(shí)物資產(chǎn)驗(yàn)收、處置環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制和審批崗位設(shè)置，對基建賬長期掛賬不清理、資產(chǎn)處置變價(jià)收入自己留用、房屋租金收入單獨(dú)核算、截留應(yīng)上繳的財(cái)政收入等現(xiàn)象從程序上加以防范。第二，嚴(yán)格執(zhí)行行政單位對外投資、舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的禁止性規(guī)定。按照國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定，除各級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門外，其他行政單位無權(quán)對外投資，行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。第三，強(qiáng)化事業(yè)單位對外投資的控制與管理?，F(xiàn)實(shí)情況是，一方面多數(shù)事業(yè)單位尚未建立健全對外投資決策機(jī)制和責(zé)任追究制度，另一方面事業(yè)單位對外投資機(jī)率、投資范圍、投資方式、投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，對外投資風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全對外投資決策程序，合理設(shè)置對外投資管理崗位，明確對外投資管理崗位職責(zé)權(quán)限，建立對外投資集體決策和責(zé)任追究制度。國家現(xiàn)有法律、行政法規(guī)關(guān)于事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資必須進(jìn)行必要的可行性論證、對外投資單位提出申請、上級主管部門審核同意、同級財(cái)政部門審批的規(guī)定必須嚴(yán)格執(zhí)行。

8、加強(qiáng)行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目的概預(yù)算和竣工驗(yàn)收控制，完善項(xiàng)目建設(shè)的招投標(biāo)管理制度，實(shí)行合同管理和項(xiàng)目全程跟蹤審計(jì)，盡快實(shí)現(xiàn)基建賬與經(jīng)費(fèi)賬的合并，降低建設(shè)項(xiàng)目控制風(fēng)險(xiǎn)

第一，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范意識。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、建設(shè)項(xiàng)目歸口管理部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)明了建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、決策審批、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、概預(yù)算編制、項(xiàng)目招投標(biāo)過程、項(xiàng)目變更、價(jià)款結(jié)算、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，明確各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)或?qū)徟c(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制措施的設(shè)計(jì)要切合實(shí)際、運(yùn)行有效。第二，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)書、概預(yù)算的論證與評審，防范可行性研究走過場導(dǎo)致項(xiàng)目失敗、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案不合理或者項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度不夠?qū)е马?xiàng)目頻繁變更、概預(yù)算脫離實(shí)際導(dǎo)致投資失控等風(fēng)險(xiǎn)。第三，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度。建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理與物資采購招投標(biāo)管理是有區(qū)別的，目前多數(shù)行政事業(yè)單位物資采購與建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)歸口同一機(jī)構(gòu)管理，采購任務(wù)重、建設(shè)項(xiàng)目管理內(nèi)容龐雜、專業(yè)性強(qiáng)往往導(dǎo)致單位招標(biāo)采購管理部門無法勝任建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理或者管理質(zhì)量不高。為了保證建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)公開、公平、公正，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)選擇或者委派法紀(jì)意識濃、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的干部負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)管理，工程招標(biāo)文件的編制要嚴(yán)謹(jǐn)、保密，評標(biāo)小組的組建應(yīng)當(dāng)注重代表的廣泛性、專業(yè)性和符合法律要求，對投標(biāo)方的比較、評審要規(guī)范、細(xì)致、嚴(yán)密，中標(biāo)候選人的確定標(biāo)準(zhǔn)要客觀、公正、定性方法與定量方法有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)防串標(biāo)圍標(biāo)、暗箱操作或者商業(yè)賄賂行為的發(fā)生。第四，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更和價(jià)款支付、竣工驗(yàn)收管理，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目的事前、事中、事后全過程跟蹤審計(jì)。

(編輯:程甸;校對:蔡玲)

［1］財(cái)政部.財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 (試行)》 ［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2012－12/17/ content_2292179.htm，2013－12－28.

［2］中國機(jī)構(gòu)網(wǎng).事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則［EB/ OL］ .http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/fzgz/fzck/201203/ t20120323_34579.html［2］.2013－12－28.

［3］劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問題［J］.會計(jì)研究，2013，(1):57－62.

［4］彭程甸，祝子麗.高校與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范比較研究［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(4):45－50.

［5］祝子麗.湖南高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)查研究［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(6):94－98.

［6］余 華，卿文潔.高校與企業(yè)預(yù)算控制比較研究［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(4):54－59.

Problems and Countermeasures on Operational Level of Internal Control of the Administrative Institutions

YU Hua
(Hunan University of Finance and Economics，Changsha Hunan 410205)

In order to understand the status of internal controls of the administrative institutions in Hunan，and based on the content of“Chief institutions internal control standards(Trial)”，this paper does research around the basic situation of operational level of internal control mechanisms of the administrative institutions.The results show that there are still many issues of the current internal control system in Hunan，which include major shortcomings in budget control，balance control is not enough，poor control effect of government procurement，asset control and management chaos，large control risk of construction project，delayed construction of accounting controls，auditing and oversight is not in place and so on.We should further improve the internal accounting control system to strengthen internal check，use information technology and let it landing，establish a“fully programmable”internal control framework of“budget management as the main line，funds management and control at the core”，establish a sound internal budget management system and emphases on the implementation of the project budget management and budget approval，strengthen the control of“Three funds”and special fund，set the purchase price information monitoring platform，improve the physical assets management system，and strengthen the control of project construction and budget estimate completion and acceptance，to establish and improve the internal control system of administrative institutions in Hunan.

administrative institutions;institutions;internal control;questionnaire;Hunan province

C931;C935;C936

A

2095－1361(2014)06－0066－11

2014－06－15

2013年度湖南哲學(xué)社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究”(編號:13YBB036)、湖南省社會科學(xué)成果評審委重點(diǎn)委托課題“行政事業(yè)單位如何開展內(nèi)部控制研究”［湘社評 (2013)9號，立項(xiàng)編號:20130704W］、湖南省科學(xué)技術(shù)廳科技計(jì)劃一般項(xiàng)目“高等院校內(nèi)部控制機(jī)制研究” (項(xiàng)目編號: 2012TZ2012)、湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“內(nèi)部控制要素視角下湖南財(cái)政監(jiān)督法治創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號:14C1208)

余 華 (1976－ )，女，湖南沅陵人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，研究方向:行政管理、人力資源管理