長春市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基層平臺經(jīng)辦管理服務體系建設研究①

長春市社會保險事業(yè)管理局課題組

2009年以來，長春市各縣（市）、區(qū)陸續(xù)開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的試點工作（以上兩項業(yè)務簡稱為城鄉(xiāng)居保），到2012年底試點工作已基本結束。目前長春市城鄉(xiāng)居保已全面鋪開，參?？偭窟_220萬人，享受養(yǎng)老待遇人員達62萬人。城鄉(xiāng)居保業(yè)務進入正常運行模式后，由于參保人員的大幅增加、居住分散、金融網(wǎng)點不足、經(jīng)辦人員少，而城鄉(xiāng)居保具有服務到人的特點，導致經(jīng)辦管理服務能力嚴重不足，所以城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦管理服務體系建設迫在眉睫。為了推進城鄉(xiāng)居保事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范業(yè)務管理，提升經(jīng)辦管理服務水平，長春市社會保險事業(yè)管理局課題組利用三個月時間，深入到朝陽區(qū)、二道區(qū)、蓮花山生態(tài)旅游度假區(qū)、雙陽區(qū)、德惠市、農(nóng)安縣四區(qū)兩縣（市），對城鄉(xiāng)居?；鶎悠脚_經(jīng)辦管理服務體系建設情況進行了專題性調(diào)研。

一、長春市基層平臺經(jīng)辦管理服務體系建設基本情況

（一）經(jīng)辦管理服務情況

從2010年開始長春市第一批新農(nóng)保試點在朝陽區(qū)啟動，同年10月啟動雙陽、凈月區(qū)兩批新農(nóng)保試點，2011年7月第三批新農(nóng)保及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點在全市其他縣、區(qū)全面啟動，基層經(jīng)辦平臺承擔了試點過程中宣傳動員參保繳費、協(xié)調(diào)組織辦理手續(xù)、落實養(yǎng)老金發(fā)放等工作任務。從2012年起，按照市政府下達的工作任務指標，從事參保擴面、續(xù)保工作。

目前，城鄉(xiāng)居保基層經(jīng)辦工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村屯（社區(qū)）承擔。村屯（社區(qū)）負責對參保人的參保資格、基本信息、繳費信息、待遇領取資格及關系轉移資格等進行初審，錄入相關信息；負責政策宣傳、情況公示、受理咨詢、查詢和舉報等工作，以及參保登記、繳費檔次選定、待遇領取、關系轉移接續(xù)等業(yè)務環(huán)節(jié)所需材料的收集與上報；負責向參保人員發(fā)放有關材料，提醒參保人員按時繳費，通知參保人員辦理待遇領取手續(xù)，并協(xié)助做好政策宣傳與解釋、待遇領取資格認證、摸底調(diào)查、基本信息采集、情況公示等工作；負責入戶調(diào)查和對享受養(yǎng)老待遇人員的生存認證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）保障事務所負責對參保人的參保資格、基本信息、繳費信息、待遇領取資格及關系轉移資格等進行初審，錄入相關信息；負責政策宣傳、情況公示、受理咨詢、查詢和舉報等工作；負責村委會城鄉(xiāng)居保工作的指導和監(jiān)督。

村屯（社區(qū)）每月5日前負責收集、核對參保資料、信息變更資料（包括姓名、性別、身份證號碼、聯(lián)系電話、存折號碼等）、注銷信息資料（包括死亡、出國定居等）上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）保障所對上述業(yè)務進行審核，每月8日前報社保局辦理相關業(yè)務。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村屯（社區(qū)）查詢、生成次月達到領取養(yǎng)老金待遇人員通知單，審核后于每月10日前報社保局辦理待遇核定。政策宣傳與解釋、待遇領取資格認證、摸底調(diào)查、基本信息采集、情況公示等根據(jù)業(yè)務的需要隨時辦理。

（二）服務對象與經(jīng)辦平臺分布情況

長春市為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口主要集中在榆樹市、德惠市、農(nóng)安縣、九臺市和雙陽區(qū)。人口分布的特點，決定了城鄉(xiāng)居保六分之五的參保對象集中在四縣（市）一區(qū)。同樣，為城鄉(xiāng)居保參保對象提供經(jīng)辦服務的基層平臺也集中分布在四縣（市）一區(qū)。（參考圖一、圖二、圖三）

圖一 四區(qū)兩縣（市）人口分布調(diào)查情況

圖二 四區(qū)兩縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分布情況

（三）人員配備及工資待遇情況

圖三 四區(qū)兩縣（市）村屯（社區(qū)）分布情況

城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦人員的人均服務對象人數(shù)不均衡，公益性崗位、兼職及“4050”人員占大多數(shù)，文化水平不高，工資水平偏低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)辦城鄉(xiāng)居保業(yè)務的機構為勞動保障所，承擔除城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦管理服務外，還承擔求職登記、技能培訓、就業(yè)指導等工作。當遇到緊急或大型活動和工作時，會抽調(diào)這些工作人員共同工作，如城鄉(xiāng)居保工作量大時，也會抽調(diào)其他人員來幫忙，或雇傭臨時人員，即協(xié)理員；也有相當一部分地方安排公益性崗位人員來負責城鄉(xiāng)居保工作。村屯（社區(qū)）經(jīng)辦機構為勞動保障服務站，個別地方還沒有專門的機構，由協(xié)理員、大學生村官或村干部兼任。（參考表一、圖四、圖五）

表一 基層經(jīng)辦平臺人員配備情況（單位：人）

圖四 四區(qū)兩縣（市）人口數(shù)量與基層經(jīng)辦平臺人均負責服務人數(shù)情況

圖五 四區(qū)兩縣（市）基層經(jīng)辦平臺人員工資水平情況

（四）經(jīng)費保障和基礎設施情況情況

各地經(jīng)辦費用多為原有的辦公經(jīng)費。新農(nóng)保試點啟動初期，基層經(jīng)辦平臺需要購置必要的辦公設施，投入經(jīng)費平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬元左右，每個村2000元，這些費用的90%以上為原有辦公經(jīng)費，各縣區(qū)政府幾乎沒有根據(jù)新的經(jīng)辦工作需要，增加辦公經(jīng)費。

城鄉(xiāng)居?；鶎咏?jīng)辦部門辦公場所狹小或根本沒有獨立的場所，辦公桌椅人均不到1套，電腦、打印機和網(wǎng)絡更是少之又少，經(jīng)費無法保障。（參考圖六）

圖六 四區(qū)兩縣（市）基層經(jīng)辦平臺辦公面積情況

在信息網(wǎng)絡建設方面，吉林省建立了城鄉(xiāng)居保信息管理系統(tǒng)，采取集中式數(shù)據(jù)庫，信息系統(tǒng)包括業(yè)務、財務和統(tǒng)計三大功能，共有500多個子系統(tǒng)。

長春市市本級及四縣（市）均啟用了省級系統(tǒng)，網(wǎng)絡延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村），管理參保人員的參保登記、待遇核發(fā)、基金收付及個人賬戶等。（參考圖七、圖八）

圖七 四區(qū)兩縣（市）基層經(jīng)辦平臺基礎設施情況（一）

圖八 四區(qū)兩縣（市）基層經(jīng)辦平臺基礎設施情況（二）

二、長春市基層平臺經(jīng)辦管理服務體系建設的總體評價

（一）建設成效

第一，如期完成了啟動試點的經(jīng)辦任務，維系著日常經(jīng)辦工作基本運行。從第一批新農(nóng)保試點啟動至今，長春市已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保制度全面覆蓋，參?？偭窟_220萬人，62萬名享受待遇人員按時足額享受養(yǎng)老金，基層平臺承擔了前期主要經(jīng)辦工作。業(yè)務進入常態(tài)化運行階段后，每年參保擴面、續(xù)保繳費、養(yǎng)老金發(fā)放等工作仍由基層經(jīng)辦平臺負責落實，在沒有增加人員、經(jīng)費和辦公場所情況下，保證了經(jīng)辦工作基本運行。

第二，初步建成“社保局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-村（社區(qū)）”三級較完整的經(jīng)辦管理服務機構。配合城鄉(xiāng)居保制度推進，縣（市）、區(qū)政府加強經(jīng)辦機構建設，在社保局內(nèi)成立農(nóng)村養(yǎng)老保險科，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）普遍通過和依托勞動保障事務所開展經(jīng)辦管理服務工作，整合公共服務資源，建立數(shù)據(jù)共享，聯(lián)合辦公，兼職服務，一站式辦理，社保局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-村（社區(qū)）三級經(jīng)辦管理服務機構基本建立。

第三，建立了一支兼職經(jīng)辦隊伍。各縣（市）、區(qū)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）到村（社區(qū)）均依靠現(xiàn)有的基層服務機構和人員、村干部等開展業(yè)務，在政府編制緊張的情況下，通過兼職、整合協(xié)管員的方式解決了試點初期人手不足問題，初步建立了一支經(jīng)辦隊伍，為城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦業(yè)務提供了人員保障。

（二）面臨的問題

長春市城鄉(xiāng)居保開展已近4年的時間，由于該險種制度發(fā)展時間較短、受社會經(jīng)濟發(fā)展水平和管理模式的制約，存在經(jīng)辦力量不足、管理職責不清、基礎設施投入不足等諸多問題，嚴重制約著城鄉(xiāng)居保的正常進行和持續(xù)發(fā)展。

第一，隸屬關系不順制約經(jīng)辦管理服務體系建設。城鄉(xiāng)居保工作試點初期，基層經(jīng)辦工作大部分由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村屯（社區(qū)）原有工作人員來完成，在他們繁重的工作上添加了很重的砝碼。城鄉(xiāng)居保工作正式啟動后，基層平臺沒有安排新的工作人員，仍然由原有工作人員來經(jīng)辦，而城鄉(xiāng)居保所增加的工作量，是原有工作人員沒有能力和精力來負擔的，所以就造成職能缺失，配合不順暢，縣、區(qū)政府、人社部門和基層站所工作積極性不高。

社保部門在基層平臺沒有機構和人員，卻要指導管理基層平臺經(jīng)辦工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動保障事務所多為行政職能部門或人社系統(tǒng)派出機構，隸屬關系不順，基層經(jīng)辦人員自身缺乏約束性和積極性，不能心悅誠服地接受社保部門指導和管理，嚴重影響工作進程。

第二，經(jīng)辦力量嚴重不足。一是沒有配備專職人員從事經(jīng)辦服務工作。通過走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，我們發(fā)現(xiàn)基層經(jīng)辦隊伍中兼職人員所占比例相當高，由于協(xié)理員、公益性崗位人員收入水平低、工作任務重、壓力大，難以招收到高素質(zhì)人員。二是原有經(jīng)辦人員數(shù)量少，年齡偏大，受教育程度低，業(yè)務素質(zhì)也低，很多人不會使用電腦，不會上網(wǎng)，基層專業(yè)化培訓較少，很難勝任城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦服務工作。三是很多經(jīng)辦人員把城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦工作當成了臨時性工作，一旦有了好的工作機會則馬上離職。

由于經(jīng)辦力量不足和經(jīng)辦隊伍的不穩(wěn)定性，造成了城鄉(xiāng)居保業(yè)務不辦、晚辦、誤辦、錯辦等很多問題，嚴重影響了工作進程。

比如，由于農(nóng)民居住分散，白天在田間地頭勞動，只有吃飯時間才可能在家，經(jīng)辦人員得逐戶上門辦理，遇到空掛戶、人戶分離多的村屯，經(jīng)辦人員還得多方打聽；而且，長春市榆樹、德惠、農(nóng)安、九臺等四縣（市）均為農(nóng)業(yè)大縣，外出打工、勞力輸出所占比重大，要求基層經(jīng)辦人員多次電話聯(lián)系，及時跟蹤人員信息等；由于政策本身原因和缺乏生存認證手段，造成城鄉(xiāng)居保冒領養(yǎng)老金幾乎每天都在發(fā)生，需要大量人力負責追回被冒領基金；這些工作屬于基層平臺日常工作，沒有專人負責肯定不行。

再如，城鄉(xiāng)居保待遇水平低，政策缺乏吸引力，導致中青年人參保積極性不高，而每年政府還要下達參保擴面任務，如何引導中青年人參保，對基層經(jīng)辦人員個人素質(zhì)和工作能力提出很高要求。

還有，在業(yè)務經(jīng)辦過程中，我們發(fā)現(xiàn)參保人員基礎數(shù)據(jù)不準確，究其原因，主要是因為基層勞動保障事務所調(diào)查數(shù)據(jù)人員不專業(yè)，多為兼職，統(tǒng)計時存在一定誤差，導致所掌握的城鄉(xiāng)居民適齡人口數(shù)據(jù)不準確，難以做出準確的基金預算，對擴面參保、下達工作任務指標等工作十分不利。很顯然，現(xiàn)有兼職經(jīng)辦人無法勝任上述經(jīng)辦工作。

第三，基礎設施投入不足。同很多服務領域一樣，城鄉(xiāng)居保同樣面臨著業(yè)務量的增長和支撐能力不足的矛盾，而這一矛盾主要體現(xiàn)在經(jīng)辦經(jīng)費和信息系統(tǒng)投入方面。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村屯（社區(qū)）開展城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦缺乏基礎設施投入。一是人員經(jīng)費沒有增加。按照國家規(guī)定，該項目人員經(jīng)費由地方政府解決。城鄉(xiāng)居保業(yè)務試點時，全體工作人員齊上陣應一時之急，工作開展后交由社區(qū)（村）等基層經(jīng)辦，工作任務增加了，但人員經(jīng)費均未增加。二是沒有專項辦公經(jīng)費。試點之初，財政撥付一定的工作經(jīng)費，根本不夠購買辦公用品的費用，其他的硬件設施更無從談起，工作人員工資偏低，很多村干部跑壞了幾雙鞋、幾輛自行車，沒有誤餐費和加班費，克服重重困難來工作，如果沒有政府的支持，基層工作則無法開展。三是辦公設施不足。辦公場所狹小或和其它部門合署辦公，沒有電話、電腦、打印機等設備在基層比較普遍。即使有簡單的辦公設備，辦公耗材也無法提供。城鄉(xiāng)居保管理體系基礎條件是形成一個互通互聯(lián)的管理網(wǎng)絡，而事實上有的村屯、社區(qū)沒有網(wǎng)絡或是上網(wǎng)速度慢，這就大大降低了管理系統(tǒng)效率。

三、深化長春市基層平臺經(jīng)辦管理服務體系建設

第一，強化職能，增加人員。隨著城鄉(xiāng)居保業(yè)務進入日?；鸵?guī)范化，工作量在不斷增加，應強化基層經(jīng)辦平臺的職能，以職能規(guī)范業(yè)務經(jīng)辦。具體思路是，通過每年與縣（市）、區(qū)政府簽訂《目標責任狀》，明確工作職責和工作任務，每年考核評比，逐步建立起城鄉(xiāng)居保業(yè)務運行的長效機制。

在為基層經(jīng)辦平臺配備專人方面，一是人員是經(jīng)辦管理服務體系建設的核心，人員到位，對下面的服務才能認真落實。以誰經(jīng)辦誰管理為原則，在市社保局增加人力物力，經(jīng)過全方位專業(yè)培訓后，依據(jù)各社區(qū)（村）參保人數(shù)按照一定比例配備經(jīng)辦人員數(shù)量，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)再配備3到5名高中以上學歷的公益性崗位人員，每個村（屯）配備1名相對固定的服務人員，充分調(diào)動、利用村干部、大學生村官，讓專業(yè)人員深入到基層直接經(jīng)辦業(yè)務，可大大提高服務質(zhì)量、強化基層經(jīng)辦的能力。二是為方便服務對象，減少由初審錄入、再逐一復核通過等工作環(huán)節(jié)，由市社保局業(yè)務員進駐到各區(qū)政務大廳一站式辦公窗口，直接具體經(jīng)辦城鄉(xiāng)居保參保登記、基金收繳、待遇申報及基本信息修改等業(yè)務。

第二，改善辦公條件、保障人員經(jīng)費。經(jīng)費保障是城鄉(xiāng)居保工作順利實施的重要前提，相對于繁雜的城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦工作，基層服務設施及辦公條件是城鄉(xiāng)居保工作順利實施的有效載體。我們認為財政部門需一次性投入部分資金，配備、配齊城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦服務設施，切實解決基層經(jīng)辦機構“有人管事、有地辦事”的問題。應加強服務經(jīng)費和預算保障，各縣市區(qū)政府按服務人口數(shù)量，將這項工作的正常經(jīng)費列入財政預算，各社區(qū)（村）經(jīng)辦人員每人增加300到500元的工資標準。通過不斷加大財政投入，打造標準化服務平臺，保證城鄉(xiāng)居民能夠方便地獲得城鄉(xiāng)居保服務。

第三，提升技術支撐，實現(xiàn)網(wǎng)絡覆蓋。要對基層經(jīng)辦單位信息系統(tǒng)進行統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)網(wǎng)絡“村村通”，基本實現(xiàn)每村都有網(wǎng)絡終端；在現(xiàn)有信息管理軟件基礎上，完善、規(guī)范基礎信息數(shù)據(jù)庫，為升級和新開發(fā)創(chuàng)造條件；完善終端設備，為參保人員提供信息查詢和繳費、領取待遇等服務；借助省社保局數(shù)據(jù)中心，通過網(wǎng)絡支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村屯（社區(qū)）直接經(jīng)辦；建立與各級部門的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)傳輸和交換，實現(xiàn)信息共享。通過對基層平臺的技術支撐，提高經(jīng)辦服務效率，在一定程度上緩解經(jīng)辦人員的不足。

第四，加強考核管理，搞好人員培訓。針對城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦業(yè)務環(huán)節(jié)多、繳費零散等特點，建立一個運作規(guī)范、管理科學、監(jiān)控有效、考核嚴格的控制體系，提高社會保險政策法規(guī)和各項規(guī)章制度的執(zhí)行力。建立以工作量和服務人次為主的科學的績效考核獎懲機制，有利于隊伍長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。合理劃分業(yè)務經(jīng)辦職責，形成有效銜接、相互制衡的崗位職責關系。完善人員培訓制度，通過舉辦培訓班、以會代訓、示范觀摩、典型引路等方式，對業(yè)務方面的政策、流程、服務理念進行講解和輔導。

［注 釋］

①文中數(shù)據(jù)來源于課題組對長春市四區(qū)兩縣的實地調(diào)研。