中小學的組織結構及其變革：基于三所學校的個案研究

張新平

(北京師范大學，教育學部，北京 100875)

學校組織結構，初看是一個很窄小的問題，深究起來卻是一個牽一發(fā)動全身的復雜問題?？墒?，相比于這些年昌行的學校組織文化、學校發(fā)展規(guī)劃等研討熱潮來說，有關學校組織結構的研究，雖然不能說完全忽視了但也難說獲得了足夠重視。大多數時候，有關學校組織結構的討論都顯得有些零散無序。我國中小學組織結構究竟是一種怎樣的狀態(tài)？又如何看待這些年所進行的學校組織結構變革呢？諸如此類的問題值得系統(tǒng)研究。本文擬從我國三所普通學校十年來組織結構的調整和變化，分析反思我國中小學組織結構變革所顯露的某些重要的屬性和特征。

一、三所學校的組織結構

從實踐的角度看，近年來，以中小學校長為主體的實際工作者對學校組織結構的重視與探索，超出了人們的想象。他們憑借自身的智慧，創(chuàng)造性地推動了學校組織結構的發(fā)展與變革，促進了我國中小學因應時代要求的改革與進步。A小學、B初中和C高中三所學校的校長就是很有事業(yè)心和工作激情的校長，他們在各自工作的學校開展了包括組織結構設計和再造在內的多項改革，享有很高的威信。三位校長都跟隨筆者學習過或長或短的時間，這也成為筆者選擇這樣三所學校進行個案分析的主要原因。

先看A小學：該校位于江蘇省南京市棲霞區(qū)，是一所省實驗小學。學?，F有26個教學班，在校生1 200余人，教職員工近70人。圖1和圖2分別表示的是該校十年前和當下的組織結構狀況。

圖1 A小學2003年組織結構圖

圖2 A小學2013年組織結構圖

臺灣教育行政學者謝文全指出，包括學校在內的各種組織結構，從職務上看基本分為四個層次，“分別稱之為高層、中層、低層管理職及基層員工職。高層管理職(top management position)負責總目標及資源政策之擬定；中層管理職(middle management position)負責分目標之擬定及將上級政策具體化，并協調下級之工作；低層管理職(lower management position)負責指揮與協調基層員工，以執(zhí)行上級之決定；基層員工職(rank-and-file position)為實際工作之執(zhí)行人?！盵1]131-132依循這種分類分析A小學的組織結構變化，不難發(fā)現十年間該小學的組織結構變動主要發(fā)生在中層管理職和低層管理職層面，高層管理職的變動不太明顯。具體來說，在中層管理職方面，盡管一直都是設置四個處室，但這些處室的名稱及其所擔負的責任卻有了改變，這集中表現在如下方面：一是將原來負責道德教育與行為習慣管理的德育處更名為宣德處。除繼續(xù)承擔原有的任務外，該處還要負責對外宣傳和全校的網絡與信息技術管理等方面的工作；二是將過去的教科室更名為現在的發(fā)展規(guī)劃處，其任務由單純地組織教師撰寫論文，以及安排、落實學校的課題研究，拓展到負責對外交流、搞好教育教學發(fā)展項目的前期論證與實驗，以及編制教師培訓與發(fā)展的規(guī)劃等方面；三是將以前負責后勤管理的總務處更名為資產管理處，其任務主要包括財務管理、學校資產管理與后勤服務三個方面。低層管理職是其中變動較為劇烈的層級，除維持原有的教研組與大隊部外，最明顯的是成立了年級級部、社區(qū)教育委員會和教育教學重點項目責任機構，設立了教育行風督察組、教師發(fā)展中心、家長委員會等單位。2003年前后，A小學在低層管理職上主要依靠教研組開展工作，教研組的職責是開展學科性管理，強調通過教學研究來促進教學改革。而年級級部是在全面考慮如何培養(yǎng)學生綜合素質的基礎上成立起來的一個組織機構，不同于教研組組長，年級級部主任要在積極推動不同學科教師的交流與合作方面發(fā)揮重要作用。而成立社區(qū)教育委員會與教育行風督察組，主要是出于密切學校與家庭、社區(qū)聯系的考慮。近幾年，A小學在規(guī)范和開放辦學行為、推進“家、校、社區(qū)”共同體建設、營造更具支持性的育人環(huán)境等方面進行了不少有意義的探索。

再看B初中：該校位于山東省滕州市經濟開發(fā)區(qū)，是該市一所市直初級中學。學校現有36個教學班，在校生2 176人，教職員工156人。圖3和圖4分別反映的是該校1998年與2013年的組織結構狀況。

圖3 B初中1998年組織結構圖

圖4 B初中2013年組織結構圖

觀察圖3和圖4，表面上看B初中似乎只有兩個或者三個層級，這是否意味著謝文全所說的四層次觀點在這里不適用了呢？其實不然。事實上，B初中仍然存在著較為明顯的四層次組織結構。在該校，我們可以將它的校長和副校長看作高層管理職，將它的各處室和年級級部視為中層管理職，將它的教研組長及各班班主任等看成低層管理職，而所有的普通教職員工則屬于基層員工職。將圖3與圖4對照起來分析可以看出，該校1998年的組織結構比較簡單，而2013年的組織結構則顯現出一些新特征：一是高層管理職的職數增加了，副校長由原來的1位增加到目前的3位；二是中層管理職在過去4個處室的基礎上新增了具有時代特點的安監(jiān)辦、教科室和年級級部等機構。設立安監(jiān)辦，是因為該校提出維護校園安全從而為師生員工創(chuàng)造一個祥和環(huán)境的任務，較之以往任何時候都更為重要和迫切；成

立教科室，是因為學校需要對新進教師實施入職教育，幫助他們盡快熟悉和接受學校文化，并提升他們的專業(yè)工作能力；組建年級級部，既是因為年級規(guī)?？焖贁U展的需要，也是因為年級任務變得越加繁重的緣故。要指出的是，B初中為了發(fā)揮年級級部的作用，專門指定了3位副職校長分頭負責三個年級級部的工作，從而保障和提升了年級級部的行政地位。

最后看C高中：該校位于江蘇省啟東市，是江蘇省首批“三星”級學校。學?，F有60個教學班，在校生近3 000人，教職員工306人。圖5和圖6分別指代的是該校2003年與2013年的組織結構狀況。

圖5 C高中2003年組織結構圖

圖6 C高中2013年組織結構圖

從高層管理職來看，C高中的職數變化較為溫和，只是根據上級教育行政部門的規(guī)定和學校管理民主化的要求，增設了校務監(jiān)督委員會。該機構由一位副校長擔任主任，成員由學校的部分中層、工會委員、教研組長、普通教師等組成，主要職責是加強對學校校務、黨務公開，領導班子履職與廉潔，以及學校財務資金使用等情況的監(jiān)督檢查。C高中十年期間變化最大的還是中層管理職，這主要體現在以下方面：一是獨立設置教科室，負責學校的教科研工作、課題管理、教師培訓與進修，以及學科競賽等工作；二是將原有的政教處更名為學生處，意圖在于更好地貫徹生本理念和一切服務于學生的思想；三是成立黨委辦公室，用于協調各黨支部開展活動，與校長辦公室合署辦公。從低層管理職來看，C高中的特色是在學生處下設了學生發(fā)展指導中心，學生工作中長期采用的管控重心方式開始向人本中心模式轉變，強調全方位地服務學生，重視向學生提供及時有效的建議與指導；另一變化是拓展了年級組的功能，年級主任對整個年級的教務管理和班務管理負責，將學校原有的年級組和教研組雙軌運行模式調整為以年級組管理為主的低層管理模式；最后是在教科室內增設了名師工作室，主旨是為優(yōu)秀教師的成長搭建一個良好的工作平臺。

二、從三校組織結構的變化看我國中小學的組織結構變革

如果將十年間A、B、C三校組織結構的變化整合起來分析，則能看到三校的組織結構變革既表現出一些不同的特點，又體現出某些一致之處。這種不同主要是，A小學、B初中和C高中在組織結構變革的廣度和深度方面具有差異性。仔細分析三所學校的組織結構變革，可以發(fā)現一個值得深思的現象，那就是隨著學校由小學向初中再向高中的遞升，它們在組織結構變革的范圍、力度方面呈現出反向的遞減趨向。換句話說，這十年來，A小學的組織結構變革要大于B初中的組織結構變革，而B初中的組織結構變革又強過C高中的組織結構變革。為什么會出現這種情況呢？一個可能的解釋是，社會、家庭給予A小學的理解與寬容，要遠多于B初中和C高中。A小學之所以在組織結構變革方面敢于探索，表現出更高的熱情和主動性，這既可能和它的教職員工具有更加開放和樂觀的心態(tài)，更愿意嘗試和參與學校層面的組織領導變革有關；也可能與A小學擁有一個更具支持性的外部環(huán)境有關。相比于社會、家庭更能以一種包容、欣賞的態(tài)度看待A小學推行的種種改革努力來說，社會、家庭對于初中和高中的改革支持則要謹慎得多。特別是高中，由于背負著繁重的“升學”任務，“高考指揮棒”會進一步強化、固化社會、家庭的某些認識和看法。這使得社會、家庭有可能認為，那些所謂的適合高中的組織管理方式，理所當然地應是按照既有傳統(tǒng)、文化和路徑來運行的辦學管校方式。而那些對包括組織結構在內的諸要素施以變革的學校，并不一定就是真正意義的優(yōu)質學校和優(yōu)質教育。

不過，盡管這三所學校在組織結構變革方面具有不同的特點，但也不能否認，它們同時也表現出一些相近乃至相同的屬性。這突出地體現在A小學、B初中和C高中在組織結構變革方面均不約而同地走向了分部化(departmentalization)與分層化(hierarchicalization)。所謂分部化，即常說的部門劃分，“又稱為水平分化(horizontal differentiation),系將組織的任務劃分為若干領域，并指派適當成員負責各領域任務的過程。組織經部門劃分后，便形成若干部門，彼此分工合作，協力達成組織的目標?！盵1]124十幾年來，我國中小學在課程教學、校園管理以及對外合作交流等方面先后開展了一系列富有新意的改革，像A小學設立發(fā)展規(guī)劃處、B初中成立安監(jiān)辦、C高中成立學生處，就是為了配合學校管理職能轉型和服務方式轉變而展開的一種積極探索。十年前，我國中小學在教學任務的分解與落實過程中，比較強調學科的劃分標準，其結果就是教研組這種低層管理職受到了相當程度的重視。如今似乎更強調年級的劃分標準，其結果就是年級級部這種組織形式成為了A小學、B初中和C高中共同依靠的任務分工與合作形式。譬如，C高中在20世紀90年代采行的是年級組與教研組并行的“雙軌管理制”，當時教研組在學科建設、教學指導等方面發(fā)揮了較大作用。后來隨著學校規(guī)模的擴大，管理上逐步推行“年級主任負責制”，年級級部的管理職能于是得以重視和強化，而教研組功能也就相應地被弱化。所謂分層化，也就是組織中的層級控制，“又稱為垂直分化(vertical differentiation),是組織在管理上的分工。它是把組織分成上下若干層級，彼此間構成主從的關系，或指揮服從的關系，以利于對成員及部門的指揮和協調，進而達成組織的目標?！盵1]131學校組織結構之所以要分層，一是為了協調劃分部門后的單位，二是為了確保組織主管的控制幅度適當與指揮靈活，三是為了通過管理分工促進專業(yè)化建設。毫無疑問，這些年A小學、B初中和C高中通過拓展中層管理職和低層管理職的作用，進一步彰顯了分層化在學校組織結構變革中的重要性。

顯然，正是在這種逐漸展開的分部化與分層化過程中，A小學、B初中和C高中的組織結構也開始從相對簡單步入復雜化。盡管這種復雜化并不是一步到位的，而且它本身還夾雜著一些難以回避的缺失，諸如溝通不暢、活力缺乏、管理有余、服務不足，等等，但是，單就這種學校組織結構的復雜化走勢來看，目前似乎還沒有什么力量可以阻擋這一趨勢。之所以如此，原因大致有二。一與中小學承擔的任務越加繁雜而艱巨有關。改革開放以來，我國中小學所擔負的社會責任和工作壓力，不是減輕了而是加重了。由于越來越強調教育教學工作的公開性、參與性，越來越重視教育服務的異質性、公正性，學

校工作出現了從重結果、封閉、同一向重過程、開放和差異的方向轉變，這無疑增加了學校的工作量，加大了學校工作的負擔和難度。而學校組織結構，按照加拿大著名管理學家明茨伯格(Mintzberg,H.)的看法，本質上是一個“將工作拆分成若干不同的任務，再協調整合起來以實現工作目標的各種方法的總和?！盵2]3所有的組織結構都涉及兩個基本的問題：一是要把某個人類活動拆分成不同的任務，二是要將各項任務協調整合起來，以便實現最終目標。學校組織結構作為一種有關任務的分工與協調的方式，伴隨著學校任務的日益繁重，它也難免愈加地復雜。二與組織規(guī)模有關。從表1數據和圖7、圖8來看，十多年來，我國中小學校均規(guī)模整體上是在逐漸擴大的，除初中的校均班級和在校生數略有下降外，我國小學特別是普通高中的校均班級數和在校學生數，均膨脹顯著。譬如，2012年全國小學校均班級數是11.23個，校均在校小學生數是424人；而2002年全國小學的校均班級只有7.72個，校均在校小學生數為266人。2012年全國普通高中的校均班級是32.7個，校均在校高中生數是1 826人；而2002年全國普通高中的校均班級只有18.9個，校均在校高中生數只有1 093人。要知道，組織規(guī)模是影響組織結構的一個重要因素，明茨伯格指出，“組織越大，其結構就越精密細致——也就是說，任務更加專業(yè)化，單位更加差異化，行政管理部門更加發(fā)達”，“組織越大，其單位的平均規(guī)模也就越大。顯而易見，隨著組織員工數量的增加，它必然要組成新單位，每個單位都需要有一位管理者，而在他之上還要有其他的管理者?！盵2]141-142A小學、B初中和C高中經過十來年的建設，無論是在學生總數還是班級總數上均有較大提高，這也是它們的組織結構不能不愈加地復雜起來的一個原因。

表1 我國中小學辦學規(guī)模變化統(tǒng)計表

材料來源：該表系根據國家統(tǒng)計局國家數據和教育部官網的統(tǒng)計數據經計算整理而成。詳見 http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd，與 http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/index.html。

圖7 我國中小學校均班級數變化圖

圖8 我國中小學校均在校生變化圖

在考察中小學組織結構變革的過程中，有關集中化和隨之形成的正式化趨向也是需要予以關注的重要問題。所謂集中化，即學校內部的領導決策權集中于少數最高層人員的程度，它本質上是一個權力配置問題，關涉到學校組織中權力的集中與分散狀況。學校雖然不是典型的科層制組織，但在規(guī)?；同F代化過程中多少浸染了一些科層制的特征，權力似乎表現出越來越多地向高層管理職匯聚的特點。這就要求中小學在確定了部門及其隸屬關系后，就要相應地明確各層級和各部門的權力、責任，確保組織的權責明確、有序運行。A小學、B初中和C高中的校長都是有民主意識和分享意愿的校長，但是現行的領導管理體制和學校組織結構關系，仍然使得三所學校將主要權力集中于校長或校長團隊，這種權力運行安排實際上是由我國基礎教育階段學校所采行的校長負責制所決定的。盡管如此，我們仍然可以追問，是將權力集中于高層好呢？還是將權力分散到學校網絡中的各個節(jié)點好呢？又如何能做到學校權力的合理分布與分享呢？諸如此類的問題需要我們系統(tǒng)思考。而正式化是指“將組織靜態(tài)結構的分權分工，及組織動態(tài)運作的程序加以規(guī)則化”[3]38-39，學校組織結構的正式化主要是借助規(guī)章制度的制訂與實施來完成的。組織結構的正式化有助于規(guī)范教職員工的行為，增強學校的穩(wěn)定與持續(xù)性，確保辦公處事的公正合理，提高管理效率和發(fā)揮領導的公信力。[1]146-147但是，需特別留心的是，學校組織結構的正式化也可能因為規(guī)章制度的過度化而導致意想不到的反功能，[4]從而加劇形式主義、官僚主義等不良風氣的日熾與蔓延。

事實上，討論學校組織結構變革，最終都會回復到如何認識學校組織的性質這個根本問題上來。一方面，學校組織在走向復雜化、集中化和正式化的過程中，表現出越來越明顯的如韋伯(Weber, M.)所說的科層制特征，像學校組織中的管理部門，就具有明顯的科層屬性，大多采取科層制的管理方式。另一方面，學校工作在專業(yè)化的過程中又表現出如韋克(Weick, K. E.)所說的松散連接特點，[5]像學校教學部門就屬于專業(yè)系統(tǒng)，教師擁有較高的專業(yè)自主權。正因如此，歐文斯(Owens, R.)認為，20世紀“80年代中期，組織研究者基本上達成了共識，認為教育組織在一些主要方面是松散結合的，在另外一些方面卻具有鮮明的科層組織的特點”[6]158。歐文斯強調，深刻理解“學校技術活動的中心是松散結合的(與古典科層組織相比)，非教學活動常常是緊密結合的”[6]160這一雙重系統(tǒng)屬性，對于把握組織及其成員的特點是極其重要的。與歐文斯的看法不同，教育組織互動論認為，正式的組織結構只是學校組織的一種局部現象，甚至只是一種假象；而教育組織主觀論更是直接否認組織及其結構的真實性。這些觀點雖然有利于將關注焦點從物質世界轉移精神文化上來，因而具有重要的思想導引作用，但它們也有意無意地削弱了人們對現實的組織結構合理性的承認與接納。正因如此，我國有研究者明確指出，“一方面，并非所有的學校組織結構都只是徒具形式；另一方面，更重要的是，從合法性邏輯的角度看，形式化的學校組織結構也有著實質性的作用，是學校組織生存與發(fā)展不可或缺的基礎。”[7]

加拿大著名的組織理論家摩根(Morgan,G.)指出，組織實際上是一種多意象的存在，組織既可以是“機器”、“大腦”、“文化”，也可以是“政治系統(tǒng)”、“心靈監(jiān)獄”、“統(tǒng)治的工具”，組織本質上是一種隱喻，重要的不在于它是什么而是它不是什么，“組織和組織問題可以通過不同的方式看待和理解。限制你關注的范圍和你的思維，會限制你的行動范圍?！盵8]中小學作為教育組織，既可以也需要從不同的角度予以審視和解釋，譬如，從組織類型的角度看，學校組織在帕森斯(Parsons,T.)的眼中屬于模式維持組織(pattern-maintenance organization)，在布勞和史考特(Blau,P.M. & Scott,W.R.)的眼里則是服務組織(service organization)，而在艾桑尼(Etzioni,A.)的眼中學校就變成了規(guī)范性組織(normative organization)。學校組織屬性是復雜的，學校組織類型是多樣的，與之相生的組織結構也是變化和生成性的。臺灣學者張志明指出，“組織的結構，依其聯系的緊密程度，可能是嚴密的科層體制，也可能是松散的結構；依其權力劃分的層級，可能是層層指揮嚴密的金字塔型組織，也可能是扁平型組織；依其組合方式，可能是固定不變的官僚組織，也可能是因應目標需要組合的功能小組；依其對外在環(huán)境的反應，可能是毫無反應的機械化組織，也可能是反應靈敏的變形蟲組織?！盵3]32-33也正因如此，美國當代著名的教育管理學家霍伊(Hoy,W.K.)和米斯克爾(Miskel,C.G.)提出應以“整合模式”的觀點來看待學校組織。學校組織作為一種社會系統(tǒng)，只有系統(tǒng)思維才可能真正認識和把握。[9]這顯然是值得我們重視和需要我們認真考慮的。

(致謝：本文在調研和寫作的過程中，得到了南京師范大學教育管理與政策系的姚繼軍副教授、江蘇的徐輝校長、魯照斌校長以及山東的滿建宇校長的支持和幫助，這里特別提出并向他們表達我的感謝。)

參考文獻：

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[4] 學校規(guī)章制度化可能產生的負效應主要包括：由于過度強化校規(guī)的禁止性和懲罰功能，可能導致教職員工的“校規(guī)主義”傾向；由于肆意夸大校規(guī)的作用，將作為手段存在的校規(guī)視作工作的目的，最終導致令人擔憂的“目標置換”；校規(guī)通常只規(guī)定了人們的最低行為標準，這就可能使教職員工放松對自身的要求，降低成就抱負水平；人們對校規(guī)理解上的差異及其校規(guī)因涉及不同部門的利益，最終可能導致學校整體工作及其目標陷入困境；對校規(guī)的過于推崇既可能惡化管理者與被管理者的對立關系，也可能加劇被管理者的逆來順受，使他們從根本上失去創(chuàng)造性解決問題的愿望和能力。參見張新平. 校規(guī)的反功能[J]. 上海教育科研, 2002(3).

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[9] 謝文全，等. 教育行政學：理論與案例[M]. 臺北：五南圖書出版股份有限公司，2009：238-239；韋恩· K·霍伊，塞西爾·G·米斯克爾. 教育管理學：理論·研究·實踐(第7版)[M]. 范國睿，主譯. 北京：教育科學出版社，2007：395-425.