新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化模式優(yōu)化路徑分析

楊萍

內(nèi)容摘要：當(dāng)前以強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動(dòng)、生態(tài)和諧為特征的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)勢(shì)不可擋。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式呈現(xiàn)出多維化特點(diǎn)。就就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)來(lái)說(shuō)，遭遇了方式粗放、動(dòng)力不足、要素資源瓶頸、保障措施滯后、管理體制不匹配等諸多問(wèn)題，期望通過(guò)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新制度等舉措，進(jìn)一步完善就地城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 就地城鎮(zhèn)化 路徑

新型城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化的界定

新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。它以提高農(nóng)民生活質(zhì)量為主題，以生態(tài)文明為理念，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化幾輪驅(qū)動(dòng)中，注重化解二元結(jié)構(gòu)矛盾，通過(guò)完善城鎮(zhèn)功能，著力推進(jìn)與城鎮(zhèn)化相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在居住和生活方式上由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式應(yīng)該是多維的。西北部地區(qū)，地廣人稀，經(jīng)濟(jì)比較薄弱，城鎮(zhèn)化先期基礎(chǔ)投入相對(duì)較大，因此短期內(nèi)還是采用鼓勵(lì)農(nóng)民走出去模式（異地城鎮(zhèn)化）為宜。東部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)聚集，人口密集，資源稀缺，建議通過(guò)中小城市（鎮(zhèn)）群，采用就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

所謂就地城鎮(zhèn)化，也叫家門(mén)口的城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是農(nóng)民在原住地一定空間半徑內(nèi)，依托中心村和小城鎮(zhèn)，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過(guò)上和城市人一樣的生活。

近年來(lái)，農(nóng)村以其宜人的規(guī)模、較好的環(huán)境質(zhì)量，輕松的氛圍和適當(dāng)?shù)纳罟?jié)奏等比較優(yōu)勢(shì)不僅留住了想進(jìn)城的農(nóng)民，而且也吸引了部分城市居民開(kāi)始下鄉(xiāng)定居。如果不設(shè)門(mén)檻讓農(nóng)民自由進(jìn)城，不僅會(huì)加劇城市的隱性失業(yè)，而且會(huì)使眾多“城市病”日益凸現(xiàn)。未來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上，伴隨國(guó)家越來(lái)越多的賦予一些非主流小鎮(zhèn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的城市功能，城市預(yù)期收益將大大減少，就地城鎮(zhèn)化將以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和魅力成為非農(nóng)就業(yè)化和市民化的可行的城鎮(zhèn)化模式。

新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化的問(wèn)題

就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度緩慢，農(nóng)民依舊在編織大城市夢(mèng)。一方面在廣大農(nóng)村千百年來(lái)積淀的“跳出農(nóng)門(mén)”的觀念在農(nóng)民思想深處根深蒂固，他們千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)積極遷移；另一方面，由于部分專(zhuān)家、學(xué)者，包括少數(shù)政府人員，熱衷于大中城市建設(shè)，忽視或不屑小城鎮(zhèn)建設(shè)，因此，在許多政策措施的導(dǎo)向上，依然鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，嚴(yán)重制約了就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度。

就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)的方式過(guò)于粗放，城鎮(zhèn)化質(zhì)量大打折扣。一些地方提到城鎮(zhèn)化，就急功近利，靠行政區(qū)劃調(diào)整，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣變市，盲目擴(kuò)大城市市區(qū)的管轄面積，讓失地農(nóng)民上樓成為居民。中國(guó)土地的公有制性質(zhì)，決定了低成本征用農(nóng)民的土地、短期內(nèi)迅速完成土地城鎮(zhèn)化顯得十分容易。這種帶有強(qiáng)烈行政色彩的粗放式城鎮(zhèn)化模式并沒(méi)有貫徹以人為本的宗旨，沒(méi)有考慮農(nóng)民農(nóng)村在城鎮(zhèn)化過(guò)程中如何真正富起來(lái)，更沒(méi)有考慮城鄉(xiāng)如何一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動(dòng)力不足，缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)零工業(yè)區(qū)；有的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，普遍處于工業(yè)化初期及向中期過(guò)渡階段，經(jīng)濟(jì)效益也很差，企業(yè)現(xiàn)有勞動(dòng)力的職業(yè)不穩(wěn)定性強(qiáng)、潛在的流動(dòng)機(jī)率高，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力缺乏強(qiáng)有力的吸引；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開(kāi)花”，分散布局，難以形成聚集效應(yīng)。這種缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、一味追趕城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度的模式，雖然短期來(lái)看確實(shí)消除農(nóng)民、農(nóng)村，但是發(fā)展后勁卻令人擔(dān)憂。

就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)遭遇要素資源瓶頸。廣大的農(nóng)村地區(qū)，人力資源數(shù)量是巨大的，但是受工資待遇、生活環(huán)境、工作條件等比較優(yōu)勢(shì)的影響，人才外流現(xiàn)象十分嚴(yán)重，人才引進(jìn)難度也較大?？渴Ｏ碌睦先醪埲藛T結(jié)構(gòu)推進(jìn)城鎮(zhèn)化難度可想而知。同時(shí)，由于鄉(xiāng)村兩級(jí)取消了“三提五統(tǒng)”，造成村集體財(cái)力普遍匱乏，僅靠每年上級(jí)撥付的日常經(jīng)費(fèi)度日，有的還能靠有限的土地承包租賃，拆遷安置管理費(fèi)等。再看硬件設(shè)施狀況。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體比較落后。有的只注重道路、房屋、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視對(duì)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公共交通等公共設(shè)施的投入，難以形成較為完善的商業(yè)、科技、教育等社會(huì)化服務(wù)體系，公共事業(yè)的城鄉(xiāng)二元制度痕跡很重。

就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)保障措施滯后，農(nóng)民與土地若即若離。首先，農(nóng)民的土地權(quán)利形同虛設(shè)。土地雖然是農(nóng)民的命根子。但是由于中國(guó)農(nóng)村土地集體所有的特殊性質(zhì)，基層政府卻在直接經(jīng)營(yíng)土地，并通過(guò)征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的訂立、土地出讓給誰(shuí)、價(jià)格多少、利益如何分配等，把土地作為最大的財(cái)政收入來(lái)源，農(nóng)民在被動(dòng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中幾乎沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，土地溢出價(jià)值也幾乎都給了地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。其次，戶(hù)籍制度是樊籬。戶(hù)籍制度的基本功能是證明公民身份、提供人口資料以及方便社會(huì)治安。但是從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、城市人口到農(nóng)村去雙向都受到限制。而且戶(hù)籍制度上捆綁著上學(xué)、買(mǎi)房、就業(yè)、社保等過(guò)多的其他職能。第三，社會(huì)保障得不到保證。社會(huì)保障本是國(guó)家賦予每個(gè)勞動(dòng)者的一種權(quán)利。那些長(zhǎng)期在城市從事生產(chǎn)勞動(dòng)，為城市發(fā)展做出了不可忽視貢獻(xiàn)的非農(nóng)非工流動(dòng)人員，理應(yīng)與其他的勞動(dòng)者一樣完全享有平等的社會(huì)保障權(quán)利。但實(shí)際操作中，這一部分人養(yǎng)老問(wèn)題卻被排除在社會(huì)保障網(wǎng)之外，靠其擁有的小塊土地，歸其戶(hù)口所在地負(fù)責(zé)，造成他們既不能完全從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中退出也不能完全融入城市，離土不離鄉(xiāng)這顯然是有失公平的。

就地城鎮(zhèn)化的管理體制不匹配，鎮(zhèn)政府“權(quán)小能弱責(zé)大”。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。然而在管理模式上卻一直沿襲著服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)管理的模式。鎮(zhèn)政府名義上是一級(jí)政府，但在實(shí)踐中作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等管理職能卻嚴(yán)重缺位，造成鎮(zhèn)獨(dú)立管理事務(wù)能力有限，行政管理能力嚴(yán)重不足，無(wú)法提供充足的服務(wù)。對(duì)于許多事和物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理欲管不能、欲罷不忍，拳頭打在棉花里。此外，隨著大量外來(lái)人口的常住，管理對(duì)象不斷增長(zhǎng)，原有鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)重缺乏，行政管理人員難以完成當(dāng)前的管理目標(biāo)，一些地方只好聘用雇員來(lái)緩解人力不足。與此同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有獨(dú)立財(cái)權(quán)，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制框架下，絕大部分財(cái)政收入必須上交到縣級(jí)政府，而縣級(jí)政府則根據(jù)鎮(zhèn)級(jí)政府的人頭費(fèi)下?lián)茇?cái)政支出數(shù)額。這樣就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身可支配能力收入偏低，城鎮(zhèn)化推進(jìn)沒(méi)有積極性的局面。endprint

新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?xún)?yōu)化路徑

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的信心和決心

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，切實(shí)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)建設(shè)上。盡快成立專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將推進(jìn)農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”列入地方黨委、政府的重要議事日程，落實(shí)責(zé)任分解，建立督查考核機(jī)制。同時(shí)，利用廣電、報(bào)刊等廣泛宣傳新型城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意義，在廣大農(nóng)村營(yíng)造氛圍，傳遞城鎮(zhèn)建設(shè)的正能量。

（二）科學(xué)合理規(guī)劃，打造城鄉(xiāng)一體化布局

城鎮(zhèn)是一座“微型城市”，也要用“經(jīng)營(yíng)”的理念去打造。在摸清本地城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，一定要以發(fā)展的眼光、超前的意識(shí)、高起點(diǎn)高水平編制不同時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃。因?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)過(guò)程中制度等軟件可以修補(bǔ)，而城市建設(shè)等硬件卻無(wú)法推倒重來(lái)。

（三）實(shí)施產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)戰(zhàn)略，以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化要聚集人氣不唱空城計(jì)，關(guān)鍵必須落實(shí)項(xiàng)目為王理念，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以工業(yè)化為先導(dǎo)，才能讓企業(yè)安營(yíng)扎寨，讓流動(dòng)人口駐足落戶(hù)，讓城鎮(zhèn)像城市。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口集聚可以說(shuō)只是紙上談兵。為此，必須嚴(yán)格控制大中城市工業(yè)用地指標(biāo)，倒逼制造企業(yè)向小城鎮(zhèn)作梯度轉(zhuǎn)移，從而將大城市逐步打造成政治、文化、科研開(kāi)發(fā)、金融、商業(yè)中心，那些游離于城市邊緣的務(wù)工人員受城市變遷的影響也會(huì)逐步返鄉(xiāng)就業(yè)。隨著投資者開(kāi)辦工廠吸引人口向城鎮(zhèn)集中，形成工業(yè)和商業(yè)；居民建房買(mǎi)房租房形成居民區(qū)，解決人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題指日可待。當(dāng)然也要注意項(xiàng)目的選擇性，遵循群眾利益至上的原則，盡可能避免群眾上訪事件的發(fā)生。

（四）整合要素配置，切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)民生幸福工程

1.創(chuàng)新土地制度，確保農(nóng)民土地權(quán)利。要深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，實(shí)行土地資本化和土地交易市場(chǎng)化，變土地不動(dòng)產(chǎn)為動(dòng)產(chǎn)，變虛擬資本為實(shí)際資本，允許農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和指導(dǎo)，實(shí)行陽(yáng)光操作，不斷提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平，將土地增值的收益真正從政府手中轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。

2.探索新的戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民遷徙的雙向自由。人的城鎮(zhèn)化絕對(duì)不是簡(jiǎn)單地改戶(hù)口，而是實(shí)現(xiàn)從戶(hù)口身份到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。要有序放開(kāi)落戶(hù)限制，分層次設(shè)不同門(mén)檻讓該進(jìn)的進(jìn)該出的出。同時(shí)逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶(hù)口的各種福利，這樣城市化才能均衡發(fā)展。與此同時(shí)，還要研究探索城市居民到農(nóng)村落戶(hù)的情況，一并考慮小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題。

3.改善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)城鎮(zhèn)先導(dǎo)性、保障性的基礎(chǔ)工程。改善基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于資金的籌措。要積極探索市場(chǎng)機(jī)制，拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)民間組織社會(huì)力量和閑散資金共同參與基本公共服務(wù)。為避免重復(fù)建設(shè)，將有限的資金用在刀刃上，一些優(yōu)質(zhì)資源可以通過(guò)聯(lián)合辦學(xué)、連鎖布點(diǎn)、集團(tuán)化管理、組團(tuán)結(jié)對(duì)等方式實(shí)行向小城鎮(zhèn)延伸，從而有機(jī)整合文化、教育、醫(yī)療等資源。

4.健全社保體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)的攀升。要在土地之外給予農(nóng)民最基本的生活保障，建立和完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村特困人群醫(yī)療救助、農(nóng)村最低生活保障為基本框架的多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。創(chuàng)造性地拓展社?；I資渠道，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，謹(jǐn)慎運(yùn)用“以土地?fù)Q保障”、“以農(nóng)村住宅換城鎮(zhèn)安置房、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”模式。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，以便為那些因知識(shí)結(jié)構(gòu)單一處于明顯就業(yè)劣勢(shì)的農(nóng)民提供長(zhǎng)期保障。

（五）改革行政管理體制，實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新工程

1.實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革。針對(duì)蘇南一些人口達(dá)20萬(wàn)人、財(cái)政收入達(dá)10億元、已經(jīng)初步具備發(fā)展中小城市條件的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，要借鑒溫州做法試點(diǎn)建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市。賦予中心城鎮(zhèn)政府基本的財(cái)權(quán)和事權(quán)等10項(xiàng)權(quán)限，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)政府的權(quán)能，改變“人大衣小”、城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)化管理的局面。

2.探索中心鎮(zhèn)管理體制。大量流動(dòng)人口的涌入改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)以血緣和地緣為基礎(chǔ)的人際關(guān)系，出現(xiàn)了以職業(yè)為紐帶、同時(shí)又保留了鄉(xiāng)土社會(huì)某些生活秩序和原則的人際關(guān)系。因此必須吸納和借鑒城市社區(qū)流動(dòng)人口管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，摸索出一套適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)的新型流動(dòng)人口服務(wù)管理體制。

3.加大政務(wù)服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)新力度。要圍繞服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)，逐步探索整合鎮(zhèn)行政服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、產(chǎn)權(quán)交易中心、政府采購(gòu)中心、工程建設(shè)管理中心等，進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批程序，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，使政府行為更透明，辦事效率更高。

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