菲律賓海洋管理制度研究及評析

雷小華 黃志勇

(廈門大學(xué)南洋研究院 廈門361005;廣西社會科學(xué)院 南寧530022)

所謂海洋管理是指政府以及海洋開發(fā)主體對海洋資源、海洋環(huán)境、海洋開發(fā)利用活動、海洋權(quán)益等進(jìn)行的調(diào)查、決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作［1］。具體到菲律賓海洋管理實踐中，由于其群島和海洋國家特征，菲律賓重視制定海洋政策和立法，重視協(xié)調(diào)各部門工作，加強海洋執(zhí)法管理等。近年來，菲律賓為了維護(hù)海洋權(quán)益，加強了海洋管理和執(zhí)法力度，但因野蠻執(zhí)法嚴(yán)重引發(fā)了與中國的外交糾紛和海洋權(quán)益爭議。其中尤以2012年4月10日，菲律賓軍艦在中國海域執(zhí)法，引發(fā)“黃巖島對峙事件”和2013年5月9日，菲律賓海岸警衛(wèi)隊在“臺菲重疊海域”野蠻執(zhí)法，造成“臺灣漁民被射殺事件”最為典型。為了避免此類事件再次上演，維護(hù)我國海洋權(quán)益，我們有必要研究菲律賓的海洋管理政策、海洋立法、海洋執(zhí)法管理以及與之相關(guān)的管理體制等多方面的管理制度，分析其特點，并期望對我國加強海洋管理有所借鑒。

一 菲律賓海洋政策

菲律賓在海洋管理方面制定了大量的政策和規(guī)劃，體現(xiàn)了作為一個群島國家海洋的重大影響和對海洋問題的重視。

(一)宏觀海洋政策

菲律賓宏觀海洋政策主要包括《菲律賓國家海洋政策》、《菲律賓21 世紀(jì)議程》、《2011—2016菲律賓發(fā)展計劃》等，是國家在海洋發(fā)展方面的整體性戰(zhàn)略，具有比較大的概括性，體現(xiàn)了現(xiàn)在以及未來一段時間內(nèi)菲律賓海洋發(fā)展和管理方面的基本政策走向。這些海洋政策提出了海洋開發(fā)利用的基本原則、戰(zhàn)略發(fā)展方向、未來發(fā)展目標(biāo)、優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域等宏觀政策，為具體海洋政策和法律的制訂提供指導(dǎo)框架。

《菲律賓國家海洋政策》是一個用來解決所有有關(guān)海洋問題的政策框架，提出了菲律賓海洋戰(zhàn)略及其重要的原則和內(nèi)容。比如開發(fā)和管理海洋資源與可持續(xù)發(fā)展保持一致;采取“誰污染誰治理”的原則，以一體化的管理體系為基礎(chǔ)對沿海資源進(jìn)行管理。此外，還包括發(fā)展海洋研究和漁業(yè)管理計劃、開發(fā)和發(fā)展能源資源、推廣海事技術(shù)等等。國家海洋政策同時還強調(diào)了要促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融合區(qū)域經(jīng)濟和技術(shù)合作、積極參與保護(hù)海洋環(huán)境的國際合作等［2］。其中最為重要的是提出首先應(yīng)考慮菲律賓的群島特性，沿海和海洋區(qū)域是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，實施《聯(lián)合國海洋法公約》必須符合菲律賓國家利益，協(xié)調(diào)相關(guān)部門積極參與規(guī)劃和決策等四個基本原則;確定國家領(lǐng)土范圍、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋經(jīng)濟與技術(shù)以及海上安全等四個優(yōu)先關(guān)注重點。四個原則和優(yōu)先關(guān)注重點的提出凸顯了菲律賓群島國家特征，反映了菲律賓重視海洋發(fā)展，重視相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，重視環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展以及海洋安全，強調(diào)海事和海洋部門在國家發(fā)展中的作用等。

為了實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，菲律賓在結(jié)合聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的重要文件《21 世紀(jì)議程》的基礎(chǔ)上，制定了《菲律賓21 世紀(jì)議程》。該議程建立在“賦權(quán)”的基礎(chǔ)上，希望通過“賦權(quán)”，讓政府、民間社會、工人和商界等相關(guān)各方，在經(jīng)濟公平增長、社會治理和清潔環(huán)境等方面充當(dāng)更加積極的角色［3］。該議程還認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)的相互作用對整體環(huán)境的影響，提出以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，實施島嶼綜合開發(fā)方法。

《2011—2016 菲律賓發(fā)展計劃》強調(diào)漁業(yè)和農(nóng)業(yè)具有幾乎相等的地位，漁業(yè)和農(nóng)業(yè)是菲律賓經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，明確提出未來6年漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、沿海城市、安全等發(fā)展目標(biāo)①農(nóng)業(yè)和漁業(yè)增長目標(biāo)分別計劃從2010年的2572 億比索，增長到2016年的3311 -3343 億比索。其中，漁業(yè)生產(chǎn)總值要從2010年的643 億比索增長到2016年的838 -846 億比索。，制定具體措施，加強對沿海和海洋資源的管理，保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)［4］。

(二)其他海洋政策

除了以上3 個綜合性比較強的國家海洋戰(zhàn)略政策之外，還有一些和海洋發(fā)展相關(guān)，或者涉及具體的海洋區(qū)域和領(lǐng)域的海洋政策，它們是根據(jù)第一類國家綜合性海洋戰(zhàn)略制定的具體政策，其思想原則與第一類保持一致，內(nèi)容上注意具體落實菲律賓海洋大戰(zhàn)略的基本政策目標(biāo)。

《菲律賓環(huán)境政策》對海洋資源的開發(fā)與利用中的環(huán)境保護(hù)問題非常重視，對此做了詳細(xì)的政策規(guī)定?！斗坡少e生物多樣性戰(zhàn)略》主要用來解決和生物多樣性保護(hù)相關(guān)的問題，涉及到菲律賓海洋資源和海洋環(huán)境的可持續(xù)利用和發(fā)展問題?！斗坡少e漁業(yè)資源管理計劃》的一個長期目標(biāo)是減少菲律賓漁業(yè)社區(qū)的貧困率，實現(xiàn)漁業(yè)部門的可持續(xù)發(fā)展。 《沿海環(huán)境計劃》整合了涉及沿海環(huán)境的方案、項目和相關(guān)措施。計劃的主要目的是要在全國沿海地區(qū)以社區(qū)為基礎(chǔ)促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。《東亞海域海洋污染預(yù)防管理區(qū)域方案》的主要目的是加強參與國政府的能力，以減輕來自陸地和海上的海洋污染?！秶液Ｊ掳踩?guī)劃》是一個政策草案，它試圖鞏固和促進(jìn)與海事安全相關(guān)的內(nèi)容，體現(xiàn)了菲律賓在海洋安全方面的指導(dǎo)思想和發(fā)展方向?！额A(yù)防和制止海盜及武裝劫船國家行動計劃》旨在阻止海盜和海上武裝搶劫行為，體現(xiàn)了菲律賓國家海洋安全戰(zhàn)略方面的思考不斷深入。

總體上，自1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，菲律賓開始重視海洋，發(fā)展海洋經(jīng)濟，突出其群島國家特征，盡力維護(hù)海洋權(quán)益，強調(diào)海事和海洋部門在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。在發(fā)展海洋經(jīng)濟中，注意環(huán)境保護(hù)和生物多樣性與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，注意協(xié)調(diào)各部門參與海洋管理規(guī)劃和決策。

二 菲律賓海洋立法

菲律賓海洋管理的基本戰(zhàn)略思路和政策方向，還具體體現(xiàn)在其《憲法》、《地方政府法》、《漁業(yè)法》等法律當(dāng)中。這些法律反映了菲律賓海洋戰(zhàn)略實施的基本目標(biāo)、主要地理范圍、主要實施部門和單位、主要服務(wù)對象，以及中央與地方、政府與社會等不同層級相關(guān)主體的相互關(guān)系。

(一)《菲律賓憲法》(1987年)

1987年頒布的《菲律賓憲法》為自然資源利用管理以及環(huán)境保護(hù)提供了基本的政策依據(jù)。憲法中一個重要內(nèi)容是在第一條對菲律賓領(lǐng)土范圍的定義:“國家的領(lǐng)土是由整個菲律賓群島組成的，包括包含在其中的所有島嶼和水域，以及其他所有菲律賓擁有主權(quán)和管轄權(quán)的領(lǐng)土。這些組成了菲律賓的陸域、水域和空域”; “在島嶼之間并連接島嶼的周邊水域，不論其大小尺寸，組成了菲律賓的內(nèi)部水域?！保?］此外，根據(jù)1968年第370 號公告和1978年1599 號總統(tǒng)令，菲律賓建立了它所宣稱的大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)。

(二)菲律賓《地方政府法》(1991年)

《地方政府法》(Republic Act No.7160)第17條明確提出，將環(huán)境和自然資源管理的部分職能從環(huán)境和自然資源部下放給地方政府機構(gòu)。該法賦予地方政府在沿海資源和漁業(yè)管理的主要責(zé)任，地方政府是沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和海洋管理的主體，極大地提高了地方政府的積極性。如果說《憲法》主要是為國家海洋戰(zhàn)略的基本方向打下法律基礎(chǔ)，那么《地方政府法》則從法律方面為菲律賓海洋戰(zhàn)略的有效推進(jìn)提供了動力。

《地方政府法》賦予地方政府一定的權(quán)力和責(zé)任，包括對地方水域海洋資源專屬利用權(quán)、通過制定地方條例創(chuàng)收(如漁業(yè)執(zhí)照費)、同其他地方政府機構(gòu)在能實現(xiàn)互利的領(lǐng)域進(jìn)行合作等等［6］。

(三)《菲律賓漁業(yè)法》(1998年)［7］

1998年《菲律賓漁業(yè)法》，又稱“共和國8550 法案”(Republic Act No.8550)，它的作用主要在于規(guī)范開發(fā)、管理、保護(hù)和利用漁業(yè)和水產(chǎn)資源?！斗坡少e漁業(yè)法》的一個重要特征是綜合了所有漁業(yè)相關(guān)的立法。

《菲律賓漁業(yè)法》為沿海城市和直轄市對地方水域的管轄建立了明確的規(guī)范，而其權(quán)力下放政策，與《地方政府法》一致?！斗坡少e漁業(yè)法》還建立了在制定和執(zhí)行漁業(yè)法規(guī)方面的磋商和協(xié)調(diào)機制——城市/直轄市漁業(yè)和水產(chǎn)資源管理委員會(City/Municipal Fisheries and Aquatic Resources Management Council，C/ MFARMC)?！斗坡少e漁業(yè)法》的另一個重要特征是鼓勵商業(yè)性捕魚活動，這實際上是鼓勵菲律賓漁民到國際海域和公海進(jìn)行捕撈作業(yè)。

(四)其他海洋法律

除了《憲法》的引導(dǎo)作用、《地方政府法》的推進(jìn)作用、《菲律賓漁業(yè)法》的主體作用，菲律賓在海洋管理方面針對不同的領(lǐng)域還頒布了眾多相關(guān)法律。這些法律雖然宏觀上不如以上三部法律的影響大，但是它們的陸續(xù)頒布，逐漸將菲律賓海洋發(fā)展的國家意志深入到各個領(lǐng)域，反映了其海洋管理不斷完善和提升的過程。尤其是在20 世紀(jì)末至21世紀(jì)初，菲律賓陸續(xù)出臺了各種專門性法律，為其海洋戰(zhàn)略的有效實施提供了重要的法律保障。

從特征上看，各個相關(guān)的子法律大概可以分為兩類，一類是以促進(jìn)沿海資源的開發(fā)和利用為主要目的的法律法規(guī)，如《石油法》 (Petroleum Act)、《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)現(xiàn)代化法案》 (Agriculture and Fisheries Modernization Act，AMFA) 和《旅 游 法》(Tourism Act);另一類是以生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和管理為主要目的的相關(guān)法律，如《國家綜合保護(hù)區(qū)系統(tǒng)法案》 (National Integrated Protected Areas System)、 《菲律賓環(huán)境法》 (Philippine Environment Code)、《野生動物資源保育和保護(hù)法案》(Wildlife Resources Conservation and Protection Act)、《海洋污染法令》(Marine Pollution Decree)、《有毒物質(zhì)和危險品及核廢物控制法案(1990年)》(Toxic Substances and Hazardous and Nuclear Wastes Control Act of 1990)等等。這兩類法律相輔相成，保證了菲律賓在現(xiàn)代化過程中既實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，同時又避免海洋生態(tài)環(huán)境的過度破壞。

三 菲律賓海洋執(zhí)法管理

菲律賓海洋執(zhí)法管理以菲律賓海岸警衛(wèi)隊為中心，其他部門協(xié)調(diào)配合開展相關(guān)執(zhí)法行動(具體見圖1)。

圖1 菲律賓海域執(zhí)法相關(guān)部門互動圖

(一)海洋執(zhí)法管理的部門與職責(zé)

菲律賓負(fù)責(zé)海洋安全執(zhí)法的部門主要是國家安全委員會、海岸警衛(wèi)隊、海監(jiān)中心、國家警察海事處、海關(guān)、海軍等部門。菲律賓國家安全委員會主要負(fù)責(zé)制定與國家安全相關(guān)的政策，由總統(tǒng)任主席。2011年新成立的菲律賓國家海監(jiān)委員會主任即由國家安全委員會的人員擔(dān)任。2009年菲律賓頒布《菲律賓海岸警衛(wèi)隊法》，同時撤銷《共和國第5173 號法案》，成立菲律賓海岸警衛(wèi)隊，為一個獨立執(zhí)法機構(gòu)，是菲律賓政府的海巡武裝力量，隸屬運輸暨通訊部，戰(zhàn)時受國防部調(diào)遣［8］。近9年來，其職能不斷被擴大，在海巡任務(wù)上與菲律賓漁業(yè)及水產(chǎn)資源局 (BFAR)聯(lián)合執(zhí)行勤務(wù)。根據(jù)2009年《菲律賓海岸警衛(wèi)隊法》第3 條［9］，菲律賓海岸警衛(wèi)隊的職責(zé)共有17 項，概括起來主要是:海上安全管理;海難搜救;海洋環(huán)境保護(hù);海域執(zhí)法;海上交通管理。另外，菲律賓海岸警衛(wèi)隊下轄由民間志愿者組成的菲律賓海巡協(xié)助隊(PCGA)。雖然菲律賓海巡協(xié)助隊為民間組織，但其以軍事結(jié)構(gòu)作為組織方向，如同其他國際民間救援組織一樣，執(zhí)行各種非警務(wù)、非軍事的支援任務(wù)［10］。2011年，為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的海上安全挑戰(zhàn)，菲律賓總統(tǒng)頒布行政令，成立菲律賓國家海監(jiān)中心，隸屬于海岸警衛(wèi)隊。

菲律賓國家警察隸屬內(nèi)政暨地區(qū)管理部，國家警察下轄的海事處負(fù)責(zé)菲律賓國海岸及內(nèi)水的執(zhí)法。

海關(guān)隸屬財政部，下轄14 個地區(qū)辦公室，主要負(fù)責(zé)各港口進(jìn)出口貨物查驗，打擊走私及各種偷稅、漏稅等行為。

菲律賓海軍隸屬國防部，為多功能海上武力，負(fù)責(zé)保衛(wèi)菲律賓國家海域及海岸。海軍雖然不負(fù)責(zé)管轄和執(zhí)掌菲律賓海域和海岸的各項事務(wù)，但也不會置身事外，而是積極協(xié)助相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行相關(guān)事宜，如走私偷渡、海難救助、海洋環(huán)保等?，F(xiàn)代化的菲律賓海軍已經(jīng)大大超出傳統(tǒng)海軍保衛(wèi)國家海域的功能和角色。

在漁業(yè)執(zhí)法中，《菲律賓漁業(yè)法》將漁業(yè)執(zhí)法權(quán)授予其他執(zhí)法單位，包括漁業(yè)和水產(chǎn)資源局、海軍、海岸警衛(wèi)隊、國家警察、國家警察海上指揮部(PNP - Maritime Command)等部門，以及被漁業(yè)和水產(chǎn)資源局委托為漁業(yè)協(xié)管員的地方政府部門執(zhí)法人員(包括當(dāng)?shù)毓賳T和政府雇員、鎮(zhèn)級官員和漁民組織的成員)。

(二)菲律賓海洋執(zhí)法管理的基本特征

菲律賓東瀕太平洋，西臨南海，南接西里貝斯海與蘇祿海，北為巴士海峽，海岸線總長達(dá)36，289 公里①數(shù)據(jù)引自邊子光:《各國海域執(zhí)法制度研究》(上冊)，中國臺灣:秀威資訊科技股份有限公司，2012年，第207 頁。但中國外交部網(wǎng)站公布菲律賓海岸線長約18，533 公里，因此僅供參考。，設(shè)有12 個海巡區(qū)(districts)②12 個海巡區(qū)包括:首都區(qū)中央?yún)嗡螎u海巡區(qū)(CGD NCR -CL)、東北呂宋島海巡區(qū)(CGD NELZN)、西北呂宋島海巡區(qū)(CGD NWLZN)、南他加祿海巡區(qū)(CGD ST)、比科爾海巡區(qū)(CGD BCL)、巴拉望省海巡區(qū)(CGD PAL)、東米沙鄢海巡區(qū)(CGD EV)、西米沙鄢海巡區(qū)(CGD WV)、中米沙鄢海巡區(qū)(CGD CV)、北棉蘭老海巡區(qū)(CGD NM)、東南棉蘭老海巡區(qū)(CGD SEM)、西南棉蘭老海巡區(qū)(CGD SWM)。、54 個海巡站 (stations)、190 個海巡分隊 (detachments)，以下為其海域執(zhí)法制度特征:

(1)集中制。菲律賓海岸警衛(wèi)隊為專門負(fù)責(zé)海洋執(zhí)法單位。

(2)岸海分立。菲律賓國海洋執(zhí)法由海岸警衛(wèi)隊負(fù)責(zé)，岸際及內(nèi)水的執(zhí)法由國家警察海事處負(fù)責(zé)，但因該單位預(yù)算有限，并未配備大型巡邏艦，致使河流、港灣、沿岸等水域，事實上仍由海洋防衛(wèi)署執(zhí)行巡防、拘捕、驅(qū)離、扣押等工作，遭逮捕人員及扣押的船只、財物，再交由國家警察海事處收押、監(jiān)管。

(3)三級制文職機關(guān)。菲律賓海岸警衛(wèi)隊隸屬運輸暨通訊部，屬于三級機關(guān)，對外招募大學(xué)畢業(yè)人才。

(4)民間志愿組織發(fā)達(dá)。菲律賓海岸警衛(wèi)隊下轄海洋防衛(wèi)協(xié)助隊的民間志愿組織由熱心的專業(yè)志愿者組成，旨在為協(xié)助菲律賓海岸警衛(wèi)隊執(zhí)行海事法律、維護(hù)海域安全、海難搜救、海洋環(huán)境保護(hù)、青年發(fā)展以及人道主義服務(wù)。

(5)任務(wù)多元化。菲律賓海岸警衛(wèi)隊的職責(zé)包含海上安全管理、海域執(zhí)法、海上交通安全管理、海難搜救、海洋環(huán)境保護(hù)等，幾乎涵蓋所有海上相關(guān)執(zhí)法任務(wù)。由于菲律賓海岸警衛(wèi)隊隸屬運輸暨通訊部，部分交通部管理的事項，菲律賓海岸警衛(wèi)隊亦須執(zhí)行。

(6)專屬航空器。菲律賓海岸警衛(wèi)隊擁有7架專屬航空器。

(7)與海軍、警察互動密切。菲律賓國海岸及內(nèi)水的執(zhí)法由國家警察海事處負(fù)責(zé)，菲律賓海岸警衛(wèi)隊負(fù)責(zé)海岸、內(nèi)水以外的海域執(zhí)法。但因海事處因預(yù)算或設(shè)備局限而無法完成的法定執(zhí)法事項，必須由海岸警衛(wèi)隊協(xié)助才能達(dá)成任務(wù)。各項海域及海岸事務(wù)雖非海軍職責(zé)事項，但是菲律賓海軍亦積極協(xié)助相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行相關(guān)事宜，如打擊走私偷渡、海難救助、海洋環(huán)保等。由此可知，為達(dá)成國家海域、海岸安全的目標(biāo)，菲律賓國家警察海事處、菲律賓海岸警衛(wèi)隊、海軍不因非職責(zé)事項而置身事外，反而相互支援，彼此互動關(guān)系密切。

四 菲律賓海洋管理部門的銜接運作機制

菲律賓海洋管理部門可以分為兩個部分，即國家規(guī)劃決策部門和海洋管理執(zhí)法部門。國家層面包含兩個系統(tǒng)，一個是最高級的決策系統(tǒng)，這套系統(tǒng)包括總統(tǒng)、國會、內(nèi)閣等國家最高級立法和行政機構(gòu)，它們制定菲律賓海洋戰(zhàn)略的發(fā)展方向;另外一個是規(guī)劃系統(tǒng)，包括海上和海洋事務(wù)內(nèi)閣委員會、海洋事務(wù)研究共同體以及其他相關(guān)國家機構(gòu)和組織，它們主要負(fù)責(zé)國家海洋發(fā)展規(guī)劃的制定和管理等相關(guān)工作，落實決策系統(tǒng)做出的戰(zhàn)略決定。這些部門直接關(guān)系到海洋和沿海地區(qū)的綜合管理和可持續(xù)發(fā)展。

部門層次，主要包括環(huán)境和自然資源部、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)和水產(chǎn)資源局、菲律賓海岸警衛(wèi)隊等各個對海上和海洋資源進(jìn)行管理的部門。具體來說，也可以分為兩部分，一部分是對海洋的管理，一部分是對岸際的管理。兩個部分的主要區(qū)別體現(xiàn)在，岸際管理主體除了相關(guān)的國家政府部門，還同時包含地方政府部門的大量參與(詳見圖2)。

圖2 菲律賓海洋管理運作機制圖

五 菲律賓海洋管理體制的評析及主要問題

(一)菲律賓海洋管理體制的評析

菲律賓成立了以海岸警衛(wèi)隊為中心的海洋執(zhí)法體制之后，其海洋管理體制的優(yōu)點隨之逐步體現(xiàn)出來。

1.重視海洋管理規(guī)劃和法律的制定，提供制度保障

菲律賓作為群島國家，十分重視海洋管理政策和法律的制定。菲律賓的海洋政策既有宏觀方面的如《菲律賓國家海洋政策》、 《菲律賓21 世紀(jì)議程》、《2011—2016 菲律賓發(fā)展計劃》等，提出了菲律賓海洋戰(zhàn)略的基本原則、主要內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)等。在這些宏觀政策的指導(dǎo)下，菲律賓還制定了一系列的具體領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃、計劃，具體落實國家宏觀海洋戰(zhàn)略政策。

菲律賓十分重視法律的制定和完善?！稇椃ā?、《地方政府法》、《菲律賓漁業(yè)法》等法律規(guī)定了海洋管理的基本戰(zhàn)略思路和政策方向，菲律賓還針對不同的領(lǐng)域頒布了眾多相關(guān)法律，逐漸將其海洋發(fā)展的國家意志深入到各個領(lǐng)域，反映了菲律賓的海洋管理不斷完善和提升的過程。

另外，菲律賓往往通過立法或者頒布總統(tǒng)令等方式建立海洋協(xié)調(diào)和執(zhí)法機構(gòu)的做法也是一大優(yōu)點，這為該機構(gòu)的成立提供了法律依據(jù)和政策措施保障。如《海事和海洋事務(wù)中心法案(2010年)》(Maritime and Ocean Affairs Center Act of 2010)專門列出了其“資金及采購”部分，對海事和海洋事務(wù)中心的預(yù)算和撥款的來源、應(yīng)用范圍等作了詳盡的說明，為其運作提供了牢固的法律基礎(chǔ)。海岸警衛(wèi)隊也是依據(jù)2009年《海岸警衛(wèi)隊法》而成立。

綜上所述，大量規(guī)劃和法律的制定為海洋管理、開發(fā)與保護(hù)提供了政策和法律制度依據(jù)。

2.建立海洋和漁業(yè)事務(wù)協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高行政效率

自從《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，菲律賓就一直有一個中央權(quán)威機構(gòu)管理海洋事務(wù)，制定海洋政策，協(xié)調(diào)涉海部門合作。1981年菲律賓為了落實《聯(lián)合國海洋法公約》內(nèi)容，成立聯(lián)合國海洋法公約內(nèi)閣委員會(Cabinet Committee on the Treaty on the Law of the Sea ，CABCOM-LOS)。此后幾經(jīng)演變，發(fā)展為2011年成立的菲國家海監(jiān)委員會。應(yīng)該說在2010年，菲律賓《海事和海洋事務(wù)中心法》頒布后，其海洋協(xié)調(diào)制度是最完備的，其有領(lǐng)導(dǎo)部門總統(tǒng)辦公室下成立的海事和海洋事務(wù)委員會，執(zhí)行機構(gòu)有外交部下轄機構(gòu)海事和海洋事務(wù)中心。海事和海洋事務(wù)中心有獨立的編制和經(jīng)費預(yù)算，可以保證其日常運營。雖然2011年后海事和海洋事務(wù)委員會被廢除，但其功能和授權(quán)轉(zhuǎn)移到另外成立的菲律賓國家海監(jiān)委員會。

其他協(xié)調(diào)機構(gòu)還有菲律賓國家安全委員會，2011年新成立的國家海監(jiān)委員會主任即由國安會的人員擔(dān)任;菲律賓國家農(nóng)業(yè)漁業(yè)委員會(National Agriculture and Fisheries Council)，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)漁業(yè)部門的協(xié)調(diào)，以及協(xié)助農(nóng)業(yè)漁業(yè)現(xiàn)代化;菲律賓城市/直轄市漁業(yè)和水產(chǎn)資源管理委員會，制定和執(zhí)行漁業(yè)法規(guī)方面的磋商和協(xié)調(diào)機制。

3.明確海岸警衛(wèi)隊為主要執(zhí)法機構(gòu)，提高執(zhí)法效率

海洋執(zhí)法方面，菲律賓實施岸海分立制度。菲律賓《海岸警衛(wèi)隊法》明確規(guī)定海岸警衛(wèi)隊是海洋主要執(zhí)法機構(gòu)，其他部門需要給予支持和合作。菲律賓海岸警衛(wèi)隊在打擊販毒、販運炸藥、槍支走私、人口販賣、非法捕撈，維護(hù)海上運輸安全、馬拉拉格(Malalag)灣的國際船舶安全航行、馬拉帕亞深水天然氣能源項目安全等領(lǐng)域成效明顯。實踐中，菲律賓海岸警衛(wèi)隊與菲律賓海關(guān) (BOC)和總統(tǒng)反走私行動隊(PASG)聯(lián)合開展打擊走私活動;與菲律賓緝毒局(PDEA)、菲律賓武裝部隊(AFP)、菲律賓國家警察(PNP)，以及國家情報協(xié)調(diào)局(NICA)合作開展打擊毒品走私;與漁業(yè)和水產(chǎn)資源局(BFAR)合作打擊非法捕撈;與國家執(zhí)法協(xié)調(diào)委員會 (NALECC)合作搜集情報等［11］。

為了應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的海洋安全挑戰(zhàn)，菲律賓另成立海監(jiān)中心負(fù)責(zé)海洋安全執(zhí)法，其業(yè)務(wù)受海岸警衛(wèi)隊領(lǐng)導(dǎo)，其實是在海岸警衛(wèi)隊下單獨成立一支維護(hù)海洋安全的執(zhí)法隊伍。根據(jù)《菲律賓總統(tǒng)2011年57 號令》，菲律賓海軍、海岸警衛(wèi)隊、國家警察海事處、海關(guān)、司法局、移民局、投資局、漁業(yè)和水產(chǎn)資源局、跨境犯罪中心等9 個執(zhí)法部門對其給予海事安全與執(zhí)法操作配合，并從人力和物力上給予支持，保證發(fā)揮海監(jiān)中心的作用。

(二)菲律賓海洋管理體制的主要缺點和問題

1.菲律賓的海洋管理機構(gòu)繁多，政出多門

目前，盡管菲律賓海洋執(zhí)法管理上已經(jīng)明確海岸警衛(wèi)隊為主要的海上執(zhí)法機構(gòu)，但是連同海岸警衛(wèi)隊在內(nèi)，依然有12 個政府部門直接或間接參與海洋執(zhí)法。其中，負(fù)有直接責(zé)任的部門至少有8個。在海洋管理國家層面上，總計有16 個部門涉及海岸資源管理。參與涉海規(guī)劃的政府機構(gòu)和部門至少有20 個，它們明確擁有與海洋有關(guān)的職責(zé)，擁有制定適用于各自領(lǐng)域的規(guī)劃、政策和制定監(jiān)管措施的權(quán)力。即使是決策系統(tǒng)也涉及眾多部門，從總統(tǒng)到立法部門等，每次決策都是一次大博弈的過程。眾多涉海部門參與海洋的規(guī)劃和管理，每個部門勢必都會考慮自身利益，從而導(dǎo)致利益糾葛，行政效率低下，甚至導(dǎo)致一些政策胎死腹中和機構(gòu)的廢興。例如總統(tǒng)阿基諾2011年根據(jù)軍方倡議組建菲律賓國家海監(jiān)制度，廢除阿羅約總統(tǒng)2007年成立的海事和海洋事務(wù)委員會就是例證。

2.海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)廢興頻繁，不利于作用的發(fā)揮

菲律賓從1981年成立聯(lián)合國海洋法公約內(nèi)閣委員會，負(fù)責(zé)落實1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的所有內(nèi)容。該機構(gòu)事實上承擔(dān)了在《聯(lián)合國海洋法公約》基礎(chǔ)上制定政策和協(xié)調(diào)部門合作的角色，菲律賓實際上開始擁有了海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)，但此后直到2011年菲律賓國家海監(jiān)制度建立的30年間，海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)經(jīng)歷了五度廢興和沉?、?981年，菲律賓成立聯(lián)合國海洋法公約內(nèi)閣委員會;1994年，成立海事和海洋事務(wù)內(nèi)閣委員會;1999年，海事和海洋事務(wù)內(nèi)閣委員會秘書處更名為海事和海洋事務(wù)中心;2001年，廢除海事和海洋事務(wù)內(nèi)閣委員會，升級為海事和海洋事務(wù)中心;2007年，總統(tǒng)辦公室下成立海事和海洋事務(wù)委員會;2011年，成立菲律賓國家海監(jiān)制度，撤銷海事和海洋事務(wù)委員會。。

客觀地評價，在2011年前，菲律賓國家海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)是逐步趨于完善和調(diào)整的，外交部在其中的作用和地位逐步增強。起初是聯(lián)合國海洋法公約內(nèi)閣委員會成員由6 個增加到12 個，將涉海部門都包攬進(jìn)來，以使政策制定和協(xié)調(diào)反映國家整體利益。1995年菲律賓頒布《第201 號行政命令》，明確指出:海事和海洋事務(wù)內(nèi)閣委員會(CAB -COM MOA)的成立是為了解決在海洋部門的所有活動。2007年菲律賓頒布《第612 號行政命令》宣布，重組海事和海洋事務(wù)中心并明確指出其下屬外交部，有獨立的編制和經(jīng)費預(yù)算，提升外交部在海洋領(lǐng)域的功能和協(xié)調(diào)作用，并在總統(tǒng)辦公室下組建海事和海洋事務(wù)委員會(CMOA)，由一名委員任秘書長，律政司和外交部長任副秘書長，其成員包括各個涉海部門，外交部在其中起主導(dǎo)作用，外交部在海洋領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)得到空前提高，海事和海洋事務(wù)委員會成為海洋領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。2010年，菲律賓頒布《海事和海洋事務(wù)中心法》，對其經(jīng)費和人員進(jìn)行進(jìn)一步確認(rèn)保障，海事和海洋事務(wù)中心的協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步提高。

可是距2010年頒布《海事和海洋事務(wù)中心法》不到1年時間，菲律賓就在軍方的倡議下另外成立菲國家海監(jiān)制度，廢除海事和海洋事務(wù)委員會。雖然《菲律賓總統(tǒng)2011年57 號令》規(guī)定了菲律賓國家海監(jiān)委員會為海洋戰(zhàn)略方向、政策制定者，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門合作，但從海監(jiān)制度的成立來看，其主要是應(yīng)對海洋安全領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，并沒有明確規(guī)定其領(lǐng)導(dǎo)海事和海洋事務(wù)中心業(yè)務(wù)，況且海監(jiān)委員會下轄海監(jiān)秘書處，其職能就是在委員會的領(lǐng)導(dǎo)下具體管理海洋安全事務(wù)和制定安全政策。海監(jiān)委員會以一名執(zhí)行長為主席，外交部和其他各部門為委員會成員，外交部在其中的作用下降，軍方作用提升，目前其作用發(fā)揮還有待于觀察。

3.海岸警衛(wèi)隊裝備落后，近遠(yuǎn)海執(zhí)法能力都不足

菲律賓島嶼眾多，海岸線呈不規(guī)則狀，有許多海灣、小水灣、內(nèi)灣，其總海岸線長達(dá)36，289 公里，且其為多島嶼地形，部分島嶼由反政府武裝力量占島為王，因而海岸線的管理相當(dāng)復(fù)雜，執(zhí)法任務(wù)繁重，執(zhí)法挑戰(zhàn)大，要求執(zhí)法部門必須配套精干的執(zhí)法人員和精良的武器和船艇。在岸際執(zhí)法上，菲律賓由隸屬內(nèi)政暨地區(qū)管理部的國家警察海事處負(fù)責(zé)，配置1218 個人員及數(shù)十艘小艇，維護(hù)36，289 公里海岸線、內(nèi)河、海灣、小島等復(fù)雜區(qū)域秩序，但海事處人員、裝備明顯不足，故岸際執(zhí)法仍需海岸警衛(wèi)隊協(xié)助［12］。海岸警衛(wèi)隊配置3500 人，僅配備艦艇68 艘，百噸級以上18 艘，則顯得較少，而且很多是購買美日二手船艇，故障頻出，維修保養(yǎng)費用高，所以部分任務(wù)仍需海軍予以協(xié)助。而海軍也面臨同樣的問題。受國家經(jīng)濟發(fā)展的制約，海軍雄心勃勃的發(fā)展計劃也受到重挫，近年的發(fā)展一直較為緩慢，特別是在鄰國大力發(fā)展海上力量，裝備現(xiàn)代化程度不斷提高的今天，菲律賓海軍的發(fā)展明顯滯后，其實力在東南亞國家中居于較低的水平。目前，菲律賓海軍最先進(jìn)的艦艇僅是從美國海岸警衛(wèi)隊購買的二手退役艦艇。

4.地方政府能力低下，相互推諉，投融資機制尚未建立

依據(jù)菲律賓《地方政府法》、《漁業(yè)法》，地方政府負(fù)責(zé)管理沿岸漁業(yè)資源。然而，地方政府由于專業(yè)訓(xùn)練人員、組織機構(gòu)、設(shè)備、預(yù)算經(jīng)費等等的缺乏，無法有效管理漁業(yè)資源。目前，地方政府漁業(yè)管理總體上只充當(dāng)“救火隊員”角色，通常等事態(tài)演變到非常嚴(yán)重的地步，激起公憤的時候，事件才會上報到相關(guān)政府部門委員會，因而只能是被動處理各種突發(fā)事件。菲律賓漁業(yè)和水產(chǎn)資源局意識到上述問題的存在，為提高地方政府漁業(yè)管理成效，計劃制定實施漁業(yè)許可制度方案。但是要想取得理想成效，菲律賓還得先解決上述問題。

另外，由于行政分割，地方政府之間缺乏有效的合作，互相推諉或各自為政。菲律賓政府也意識到這一問題，計劃資助成立海灣管理中心來統(tǒng)一協(xié)調(diào)漁業(yè)管理，鼓勵地方政府加強合作，實現(xiàn)漁業(yè)資源共享。但各地方政府在漁業(yè)管理制度、漁業(yè)捕撈標(biāo)準(zhǔn)等方面差異較大，合作起來難度很大。

1991年，菲律賓頒布《地方政府法》，逐步將一些管理權(quán)力下放，沿海地區(qū)管理的責(zé)任已經(jīng)從國家政府過渡給當(dāng)?shù)卣?998年頒布的《菲律賓漁業(yè)法》重申指定的市政水域由各個城市、直轄市自己管轄，這些責(zé)任涉及到菲律賓的832 個沿海直轄市、57 個沿海城市和64 個沿海省份。為了有效履行責(zé)任，這些地方政府需要制定沿海管理計劃和法律制度以提高漁業(yè)資源管理能力，防止沿海環(huán)境遭到破壞性開發(fā)。目前，菲律賓仍然有數(shù)百個沿海城鎮(zhèn)和城市尚未建立當(dāng)?shù)氐难睾９芾碛媱澮约暗胤椒?，無法有效地保護(hù)沿海資源。已有資料顯示，到2000年，只有50 個沿海城市已經(jīng)具備了進(jìn)行有效沿海資源管理的基本要素，如沿海開發(fā)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、登記和許可證制度、沿海執(zhí)法等等。另外，一些海岸資源管理項目嚴(yán)重依賴環(huán)境和自然資源部及漁業(yè)和水產(chǎn)資源部提供資金支持，在某些情況下，海岸資源管理項目在項目完成后就已經(jīng)不能維持，這主要是因為目前融資機制尚未建立，或者其不足以維持海岸資源管理的運作。

【注 釋】

［1］管華詩、王曙光編著:《海洋管理概論》，中國海洋大學(xué)出版社，2003年，第1 頁。

［2］Miguel D.Fortes，“The Philippine JSPS Coastal Marine Science Program:Status，problems and perspectives”，http://www.terrapub.co.jp/e - library/nishida/pdf/nishida _173.pdf.

［3］《菲律賓21 世紀(jì)議程》，http://pscd.neda.gov.ph/pa21.htm.

［4］ Philippine Government，PDP，2011 to 2016，http://www.neda.gov.ph/PDP/rm/pdprm2011 -2016.pdf.

［5］1987 Constitution of the Repulbic of the Philippines，http://www.wipo.int/wipolex/zh/text.jsp?file _ id=224964.

［6］ The Local Government Code of the Philippines，http://www.chanrobles.com/localgovfulltext.html.

［7］The Philippines Fisheries Code of 1998，http://policy.mofcom.gov.cn/section/flaw!fetch.action?libcode=flaw＆id=56699124 -a9e8 -4b5b-8d47 -fa419f10bd6d＆classcode=643.

［8］《菲律賓海岸警衛(wèi)隊法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No.9993)第2 條，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view = article＆id = 80:republic-act-no-9993＆catid=41:cpcg.

［9］《菲律賓海岸警衛(wèi)隊法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No.9993)第3 條，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view = article＆id = 80:republic-act-no-9993＆catid=41:cpcg.

［10］ Philippine Coast Auxiliary，http://www.cpgaux.com/html/about_ pcga.html.

［11］ CDR TEOTIMO R BORJA JR PCG，“Philippine Maritime Security:An Interagency Imperative”，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view =article＆id=74＆Itemid=80.

［12］邊子光:《各國海域執(zhí)法制度研究》(上冊)，中國臺灣:秀威資訊科技股份有限公司，2012年，第206 頁。