提升取信于民的政府治理能力

管永前　董珊珊

PX魔咒

從2007 年4 月到2014 年4 月，整整7 年過(guò)去了，PX 項(xiàng)目被拒絕驅(qū)趕的風(fēng)波在中國(guó)頻頻上演。自廈門推倒了第一張多米諾骨牌開始，大連、寧波、昆明、彭州、九江、茂名等城市的市民都先后用抗議的方式，試圖將PX 項(xiàng)目“逐出家門”。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全高度來(lái)看，發(fā)展PX產(chǎn)業(yè)，是戰(zhàn)略考慮。就像引進(jìn)大飛機(jī)項(xiàng)目將帶動(dòng)一系列下游產(chǎn)業(yè)，標(biāo)志著一個(gè)區(qū)域的制造業(yè)水平上了一個(gè)臺(tái)階一樣，乙烯和PX 的產(chǎn)量也代表著一個(gè)地區(qū)石油化工行業(yè)的整體水平。但是無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)PX 項(xiàng)目對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的拉動(dòng)作用，似乎都不能阻擋公眾說(shuō)“不”。這又是為什么呢？

對(duì)此，本刊專訪有關(guān)專家學(xué)者，他們的看法值得深思。

國(guó)外PX 項(xiàng)目能與公眾和諧共處，主要得益于成熟而嚴(yán)格的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度。反觀國(guó)內(nèi)，環(huán)保基本靠一陣風(fēng)，讓人很難相信地方政府能有管好PX 項(xiàng)目的能力

“選擇性相信”與地方政府治理能力

現(xiàn)在，人們對(duì)PX 越來(lái)越敏感，只要一提到這個(gè)詞，很多人都會(huì)聞之色變，接著就是排斥和抵制，唯恐避之不及。PX 項(xiàng)目作為這些群體事件的導(dǎo)火索，地方政府眼中的“搖錢樹”，成為民眾眼里的“洪水猛獸”。

其實(shí)，PX 是英文para-xylene 的簡(jiǎn)稱，中文名稱對(duì)二甲苯，是現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)的產(chǎn)物，屬“低毒易燃”，與汽油、柴油同一級(jí)別。經(jīng)過(guò)多年實(shí)驗(yàn)研究，國(guó)際上沒有得出“PX 致癌”的結(jié)論，故將其歸之于“3 類致癌物質(zhì)”。這一類物質(zhì)中包括了茶、咖啡因、糖精甚至人類日常生活中少不掉的食鹽，而且論“毒性”，還“屈居”食鹽之后。

PX 作為一種關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要原材料，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事等領(lǐng)域，發(fā)揮了不可代替的作用。例如，它解決了自然纖維與糧食爭(zhēng)地的問題，其下游產(chǎn)品——各種聚酯纖維替代棉花等原始紡織原料，創(chuàng)造千變?nèi)f化且造型各異的服裝品。中國(guó)作為傳統(tǒng)的紡織服裝生產(chǎn)和出口大國(guó)，已成為世界PX 最大的消費(fèi)國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)PX 產(chǎn)能占全球20% 左右，消費(fèi)量占全球30% 左右。截止目前，中國(guó)已投產(chǎn)的PX 項(xiàng)目總產(chǎn)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足總量的需求，每年都需要從韓國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家大量進(jìn)口。

茂名PX 項(xiàng)目由茂名市政府與茂名石化公司采取合資方式共同建設(shè)，總投資35 億元人民幣，本是一個(gè)利國(guó)利民的好項(xiàng)目。為了給市民做好思想準(zhǔn)備，茂名市官方今年3 月開始通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w密集報(bào)道PX 相關(guān)內(nèi)容，還請(qǐng)來(lái)專家詳細(xì)解讀PX 項(xiàng)目。但高調(diào)宣傳和專家釋疑非但沒有消除市民疑慮，反而引發(fā)了恐慌，最終導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。為什么在中國(guó)極具紛爭(zhēng)的PX 項(xiàng)目在日本、韓國(guó)和新加坡卻沒有任何聲音？動(dòng)輒上街的中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)人民也不反對(duì)PX 項(xiàng)目？難道這些國(guó)家或地區(qū)的人民不害怕“斷子絕孫”的PX 嗎？

國(guó)外PX 項(xiàng)目能與公眾和諧共處，主要得益于成熟而嚴(yán)格的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度。反觀國(guó)內(nèi)，環(huán)?；究恳魂囷L(fēng)，已經(jīng)很難讓人相信地方政府能有管好PX 項(xiàng)目的能力。所以，與其說(shuō)公眾擔(dān)憂PX 的危險(xiǎn)性，不如說(shuō)是對(duì)于政府環(huán)保治理能力和誠(chéng)意的極度不信任。歷次PX事件都已說(shuō)明，單純的信息透明并不足以保住PX 項(xiàng)目。在當(dāng)今環(huán)保意識(shí)日漸濃厚的環(huán)境下，PX 絕不僅僅只是一個(gè)科學(xué)問題。地方政府只有努力提升治理能力才能重塑公信力，最終取信于民。

政府、企業(yè)、社會(huì)的和諧共贏之路

為何市民與PX 項(xiàng)目間仿佛有著永遠(yuǎn)難以填平的溝壑？PX 事件的頻發(fā)，市民的不滿甚至怒氣，在本質(zhì)上指向的是環(huán)境事件中公眾權(quán)利長(zhǎng)期以來(lái)被漠視、被遺忘。反證的其實(shí)是政府治理能力的停滯不前。

在“市民社會(huì)”逐漸成型且日漸勇于表達(dá)關(guān)于環(huán)境和公共健康訴求的政府治理新環(huán)境下，PX 等項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，最不可或缺的就是公眾的參與。

從輿情應(yīng)對(duì)措施來(lái)看，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)刪帖強(qiáng)行封鎖消息的做法顯然是應(yīng)對(duì)失據(jù)的，效果適得其反，不僅難息民憤，更會(huì)使地方政府的公信力再度耗損。茂名事件中，民意的呼聲是“茂名PX 項(xiàng)目危害當(dāng)?shù)鼐用窠】?，希望停止該工程”，而政府卻以“目前芳烴項(xiàng)目?jī)H是科普階段，離啟動(dòng)為時(shí)尚早”做出回應(yīng)，顯然沒有從根本上響應(yīng)群眾聲音，缺乏誠(chéng)意，致使民眾情緒難以平復(fù)。作為地方政府，如何公開透明、程序合理合法地將每個(gè)涉及環(huán)保的重大項(xiàng)目向社會(huì)公開，廣泛征求大家的意見和建議，建立一個(gè)官方和民間互信氛圍，是非常關(guān)鍵的。

一個(gè)政府除卻各種現(xiàn)代政治文明規(guī)則賦予的職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)有較高的誠(chéng)信力，這是政府的職責(zé)，也是公眾對(duì)政府的期望。政府失信，不僅僅是失去政府的公信力，導(dǎo)致公眾對(duì)但凡涉及政府的公共事件均保持疑慮與質(zhì)疑的態(tài)度，還會(huì)使得民心渙散。這些年許多地方政府的公信力一再滑坡，瀕臨“破產(chǎn)”邊緣，與地方政府落后的治理理念、治理方式脫不了干系。因此政府的當(dāng)務(wù)之急是重新找回社會(huì)認(rèn)同，重塑地方政府的公信力。

在把控好PX 等重化工項(xiàng)目安全的同時(shí)，地方政府還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的宣傳引導(dǎo)工作，讓民眾不再恐懼PX，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和PX 項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。如由政府和企業(yè)共同組織專題活動(dòng)，傳播化學(xué)品知識(shí)，引導(dǎo)公眾對(duì)化工產(chǎn)業(yè)的正確認(rèn)識(shí)；增加項(xiàng)目建設(shè)的透明度，項(xiàng)目建設(shè)前需向社會(huì)公眾公示，并闡明安全環(huán)保方面的潛在危害以及應(yīng)對(duì)措施；推廣以安全健康、資源節(jié)約、環(huán)境友好、清潔生產(chǎn)為主旨的“責(zé)任關(guān)懷”；推動(dòng)化工企業(yè)定期發(fā)布責(zé)任關(guān)懷報(bào)告，簽署責(zé)任關(guān)懷承諾書，樹立“安全與環(huán)保就是企業(yè)生命”的理念；在化工園區(qū)、化工企業(yè)以及城鎮(zhèn)居民之間大力倡導(dǎo)“社區(qū)意識(shí)”，形成和諧的發(fā)展環(huán)境。endprint