立足政府預(yù)算監(jiān)督為核心的國(guó)家審計(jì)體制

袁瑋++袁廣達(dá)

【摘 要】 我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用越來(lái)越重要。傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)與各專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式之間出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題亟待解決。在國(guó)家治理中，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要形式。要有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能，就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新立足政府預(yù)算監(jiān)督由國(guó)家審計(jì)為唯一監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象的新型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家審計(jì)； 國(guó)家治理； 經(jīng)濟(jì)監(jiān)督； 政府預(yù)算

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）15-0113-04

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，多年來(lái)在參與國(guó)家治理的過(guò)程中，其預(yù)防、揭示和抵御功能是與財(cái)政、稅務(wù)、銀行、證券、保險(xiǎn)等專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的監(jiān)督職能結(jié)合起來(lái)共同發(fā)揮作用的，并共同構(gòu)成了有機(jī)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，審計(jì)監(jiān)督更具獨(dú)立性與綜合性，發(fā)揮著更為重要的監(jiān)督作用。但是，轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家審計(jì)與各專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式在監(jiān)督的運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)種種不協(xié)調(diào)問(wèn)題，影響了國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理功能實(shí)現(xiàn)。其主要原因是體制缺陷使然。為此，如何建立以政府預(yù)算監(jiān)督為核心的國(guó)家審計(jì)新機(jī)制，把握國(guó)家審計(jì)應(yīng)有的地位和發(fā)展方向，以發(fā)揮國(guó)家治理的國(guó)家審計(jì)作用，亟待加以研究探討。

一、目前政府預(yù)算監(jiān)督性質(zhì)與基本形式

政府預(yù)算又稱(chēng)為國(guó)家預(yù)算，是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配的依據(jù)和宏觀調(diào)控的手段。在我國(guó)，國(guó)家通過(guò)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督幾個(gè)組織管理程序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算的功能。其中，預(yù)算監(jiān)督包括審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等。本文將其分為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督和其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督兩種形式。

（一）國(guó)家審計(jì)監(jiān)督

國(guó)家審計(jì)是指由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所實(shí)施的審計(jì)，審計(jì)的目的是通過(guò)審計(jì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益，最終達(dá)到維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)產(chǎn)生于民主化、法制化的大變革時(shí)代，幾乎和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展同步，追求的目標(biāo)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建立與發(fā)展的要求高度一致。國(guó)家審計(jì)制度作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中不可或缺的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后30多年的努力，并在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和政治日益發(fā)展的情況下不斷地豐富和完善，變得更加切合國(guó)情且成熟有效，日益具有中國(guó)社會(huì)主義特色。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分和治理工具發(fā)揮著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的功能而變得越來(lái)越重要（劉家義，2012），使得對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)和重新定位的認(rèn)識(shí)越來(lái)越全面、科學(xué)和清晰。

（二）其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式

財(cái)政監(jiān)督。它是指財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財(cái)稅法律法規(guī)和政策情況，以及對(duì)涉及財(cái)政收支、會(huì)計(jì)資料和國(guó)有資本金管理等事項(xiàng)依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督主要是對(duì)政府預(yù)算和決算監(jiān)督，包括對(duì)政府預(yù)算的執(zhí)行、下達(dá)、劃轉(zhuǎn)、收取、管理和使用等的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性和效益性監(jiān)督。

稅務(wù)監(jiān)督。它是指國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征收管理過(guò)程中，根據(jù)稅法和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，對(duì)納稅人的納稅及影響納稅的其他因素所實(shí)行的專(zhuān)門(mén)性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。國(guó)家預(yù)算收入主要形式是稅收收入，也是稅務(wù)監(jiān)督的最重要內(nèi)容，通過(guò)監(jiān)督，保證國(guó)家稅收按計(jì)劃及時(shí)完整地收繳以及稅收劃分、減稅、退稅、免稅政策依法實(shí)施，保證預(yù)算資金收支落實(shí)，構(gòu)成了財(cái)政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。

銀行監(jiān)督。銀行監(jiān)督是指銀行運(yùn)用貨幣、信貸、結(jié)算、利率等手段，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。通過(guò)銀行監(jiān)督，可以保證國(guó)家貨幣政策的順利實(shí)施，以及信貸、現(xiàn)金等計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)預(yù)算收支是通過(guò)銀行中樞完成的，一切預(yù)算資金上繳和撥付必須按照國(guó)庫(kù)集中收付制度和國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系得以實(shí)現(xiàn)，銀行及其非銀行金融機(jī)構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督方面理所當(dāng)然也發(fā)揮著重要的作用。

上述財(cái)政、稅務(wù)、金融等專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式是除審計(jì)監(jiān)督之外的最主要專(zhuān)業(yè)監(jiān)督形式，它們?cè)趪?guó)家治理過(guò)程中同樣發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，只不過(guò)審計(jì)是一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與控制活動(dòng)或形式。至于證券和保險(xiǎn)屬于對(duì)非預(yù)算的市場(chǎng)資金監(jiān)督，監(jiān)察和紀(jì)檢分別限于行政監(jiān)督和組織內(nèi)部監(jiān)督，還有權(quán)力機(jī)構(gòu)的各級(jí)人大自身的預(yù)算監(jiān)督，以及伴隨著現(xiàn)代通訊工具的發(fā)展和民眾監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)進(jìn)行揭露與批評(píng)和信訪、舉報(bào)、復(fù)議、訴訟等形式的社會(huì)監(jiān)督，這些監(jiān)督專(zhuān)業(yè)性不明顯，本文姑且不加討論。

二、政府預(yù)算監(jiān)督中的國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，長(zhǎng)期以來(lái)審計(jì)和其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式對(duì)政府預(yù)算均在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用，并以此參與國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)，發(fā)揮了較好的作用。但現(xiàn)實(shí)中審計(jì)監(jiān)督與專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式還存在諸多不協(xié)調(diào)問(wèn)題，以致影響了其在國(guó)家治理中綜合作用的發(fā)揮，暴露出來(lái)的問(wèn)題不可忽視。

（一）國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀

審計(jì)監(jiān)督與專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督所形成的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)是一個(gè)合理的整體結(jié)構(gòu)。在該系統(tǒng)中，每種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的性質(zhì)和行為將影響到整體的性質(zhì)與行為；同時(shí)，每種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的性質(zhì)和行為及其影響整體的途徑，還依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的性質(zhì)和行為（趙保卿，2013）。對(duì)于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，必須明確作為一個(gè)整體所要體現(xiàn)的性質(zhì)和行為，各種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式職能與作用的發(fā)揮和它們相互之間的影響，都要從總體的角度予以協(xié)調(diào)。概括而言，國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：

1.缺乏整體觀念，各自職責(zé)權(quán)限不明確，存在重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督空白現(xiàn)象。由于各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)受到業(yè)務(wù)活動(dòng)和監(jiān)督范圍的限制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督通常從業(yè)務(wù)本身著手，缺少通盤(pán)的整體計(jì)劃和約束。如國(guó)家審計(jì)涉及到對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)督，而專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督也會(huì)根據(jù)各自的業(yè)務(wù)范圍對(duì)企事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督，造成職能分散、政出多門(mén)、分工不清、側(cè)重點(diǎn)不明確、推諉扯皮，形不成合力，以至于重復(fù)監(jiān)督、多頭監(jiān)督或留下監(jiān)督死角。endprint

2.工作上缺少必要的溝通協(xié)調(diào)，整體性、系統(tǒng)性欠缺。由于各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)上級(jí)不同和業(yè)務(wù)模塊不同，各部門(mén)出于本部門(mén)、本地方利益，在監(jiān)督業(yè)務(wù)出現(xiàn)交叉和需要協(xié)作時(shí)缺乏必要的業(yè)務(wù)交往和聯(lián)系，各監(jiān)督主體之間的行政壁壘難以打通，甚至出現(xiàn)以部門(mén)規(guī)章規(guī)定為借口對(duì)各自的信息和資料實(shí)行封鎖，變相維護(hù)部門(mén)不當(dāng)利益，造成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督上的不協(xié)調(diào)，不利于形成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的合力。

3.監(jiān)督與被監(jiān)督的制約關(guān)系未真正形成。國(guó)家審計(jì)是一種高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，其審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)通過(guò)再監(jiān)督促使各專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化各自的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督職能?，F(xiàn)實(shí)中，由于體制機(jī)制原因，國(guó)家審計(jì)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，致使與專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的監(jiān)督與被監(jiān)督的制約關(guān)系未能真正實(shí)現(xiàn)。盡管《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定，被審計(jì)單位和有關(guān)人員必須執(zhí)行；審計(jì)決定涉及其他有關(guān)單位的，這些單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行，但實(shí)際操作起來(lái)困難重重。

（二）國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式不協(xié)調(diào)的原因

國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式不協(xié)調(diào)自然影響國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理效果，低效的國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理反過(guò)來(lái)又削減著這種協(xié)調(diào)程度。國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式不協(xié)調(diào)，總體來(lái)說(shuō)是監(jiān)督機(jī)制存在著缺陷。具體從兩個(gè)方面討論：

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善、各自的監(jiān)督權(quán)責(zé)界限不清。國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)屬于政府職能部門(mén)，這些職能部門(mén)雖有各自的監(jiān)督范圍和對(duì)象，也明確有職責(zé)權(quán)限，但相互之間的界限并不清晰。如財(cái)政監(jiān)督與稅務(wù)監(jiān)督、金融監(jiān)督與證券監(jiān)督，雖有分工但往往職責(zé)權(quán)限交叉重疊，致使監(jiān)督要么不到位出現(xiàn)監(jiān)督低效率，要么重復(fù)增加了多種監(jiān)督主體的監(jiān)督成本。另外，由于職責(zé)權(quán)限不清，易造成行政壁壘，推諉扯皮。國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督都有相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)范，但就各種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)沒(méi)有在各相關(guān)法律法規(guī)中作出相應(yīng)規(guī)定，也缺乏具有操作性的具體規(guī)則。

2.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)利益沖突。我國(guó)整個(gè)社會(huì)正處于變革與轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡時(shí)期，各種社會(huì)問(wèn)題與矛盾交織存在，社會(huì)各層面的相關(guān)要素和單元都處于關(guān)注自身多于照顧整體的狀態(tài)中。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中人們所始料不及的，并隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入會(huì)更加明顯地呈現(xiàn)。就經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)而言，各種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式自身管理體制與運(yùn)作模式都在探索與變革中，相互之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系與協(xié)作機(jī)制缺乏深入研究，更沒(méi)有全方位實(shí)踐。這種狀態(tài)有相當(dāng)長(zhǎng)的持續(xù)過(guò)程，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這一問(wèn)題會(huì)更加突出。

三、構(gòu)建政府預(yù)算監(jiān)督的國(guó)家審計(jì)新體制

針對(duì)目前我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督中存在的上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)建立立足政府預(yù)算監(jiān)督為核心的國(guó)家治理下的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體制，這個(gè)體制主要的特點(diǎn)是主體唯一、內(nèi)容單一、高度獨(dú)立。理由在于：

（一）國(guó)家財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)是保障政府組織及其部門(mén)和單位履行一切國(guó)家管理職能的唯一資金來(lái)源

行使公權(quán)力的政府任何組織、部門(mén)或單位、個(gè)人在管理公共事務(wù)相關(guān)的行政管理活動(dòng)和政治活動(dòng)時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生一定的行為并導(dǎo)致一定的結(jié)果，其行為代價(jià)付出與資金支付一般來(lái)說(shuō)是同時(shí)呈現(xiàn)的。在使用國(guó)家財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，政府財(cái)政會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)背后揭示的既是“公權(quán)”組織及其人員的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，更是其行為的經(jīng)濟(jì)后果。樓繼偉（2013）指出：“國(guó)家治理需要財(cái)政作為基礎(chǔ)和支柱，同時(shí)國(guó)家治理的所有活動(dòng)也都反映到財(cái)政改革發(fā)展過(guò)程中?！憋@然，國(guó)家審計(jì)產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的確立，其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主體本身就是“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”關(guān)系中的“責(zé)任人和報(bào)告人”（蔡春等，2013）。為此，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)基于國(guó)家治理下的政府預(yù)算監(jiān)督并以預(yù)算監(jiān)督為唯一內(nèi)容。政府及其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式的主體在政府預(yù)算上是經(jīng)濟(jì)服務(wù)主體而不是監(jiān)督主體，監(jiān)督主體應(yīng)依附權(quán)力主體而存在，而作為行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)處罰的“公權(quán)”應(yīng)全歸屬于國(guó)家審計(jì)。通過(guò)國(guó)家審計(jì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，考量政府在使用財(cái)政預(yù)算資金方面的合法與非法性，考量政府行為的作為與不作為及其后果性，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，并厘清政府預(yù)算監(jiān)督中現(xiàn)有各個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體的關(guān)系。

（二）國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的高層次、獨(dú)立性與綜合性，在政府預(yù)算監(jiān)督上應(yīng)當(dāng)居于絕對(duì)地位并不容質(zhì)疑

政府在市場(chǎng)中強(qiáng)勢(shì)出現(xiàn)的政府失靈應(yīng)當(dāng)加以改變，表現(xiàn)在其他專(zhuān)業(yè)監(jiān)督形式在政府預(yù)算監(jiān)督中或缺位或越位事件常有發(fā)生。中國(guó)近二十年來(lái)經(jīng)濟(jì)秩序亂象環(huán)生的現(xiàn)實(shí)也說(shuō)明了其他監(jiān)督主體的乏力和無(wú)能，金融詐騙、公款吃喝、貪污盜竊、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象屢禁不止。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的治理就是它的本義“控制”，而國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督屬性決定了在國(guó)家治理中對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的重要性和唯一性，在其他監(jiān)督形式明顯失效、缺陷日益凸顯的情況下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期更應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新政府預(yù)算監(jiān)督體制。這個(gè)體制能夠體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)通過(guò)切實(shí)履行對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證發(fā)揮國(guó)家治理功能的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理性質(zhì)、立場(chǎng)和目的。至于國(guó)家審計(jì)涉足干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和資源環(huán)境審計(jì)及其他各種形式的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，只是政府預(yù)算審計(jì)的延伸并從屬于國(guó)家預(yù)算審計(jì)性質(zhì)。

（三）現(xiàn)代企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)建立在“委托—代理”理論基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，將政府預(yù)算監(jiān)督權(quán)劃歸國(guó)家審計(jì)符合這一理論

盡管不同的公司治理結(jié)構(gòu)模式對(duì)責(zé)權(quán)利的劃分和制衡存在差別，但從企業(yè)運(yùn)作的全過(guò)程看，都可以劃分為決策、管理、作業(yè)三個(gè)管理層次。國(guó)家治理與公司治理性質(zhì)上盡管不同，但究其內(nèi)在功能具有諸多的相似性，一個(gè)國(guó)家在預(yù)算管理整體運(yùn)作程序上，又何嘗不像是一個(gè)公司？財(cái)政預(yù)算是國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行國(guó)家治理以實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能的主要形式，作為國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”的國(guó)家審計(jì)，是國(guó)家治理的重要組成部分，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，并體現(xiàn)在整個(gè)政府預(yù)算的全過(guò)程，以保障政府預(yù)算決策、管理和執(zhí)行目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)。具體而言，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能，其實(shí)就是所實(shí)施的國(guó)家治理中的經(jīng)濟(jì)治理。落實(shí)到政府預(yù)算監(jiān)督層面，目前涉及到的有作為批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)力機(jī)構(gòu)人大（決策權(quán)）、組織預(yù)算管理的政府（管理權(quán)）、執(zhí)行預(yù)算的各部門(mén)和各單位（執(zhí)行權(quán)）。管理層次職能不同，在實(shí)現(xiàn)管理價(jià)值過(guò)程中的作用、貢獻(xiàn)不同，各自的管理對(duì)象和方法也不盡相同。由國(guó)家審計(jì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一審計(jì)，不僅能夠評(píng)價(jià)人大預(yù)算決策的科學(xué)性，界定政府履行預(yù)算組織管理的責(zé)任，還能對(duì)其他專(zhuān)業(yè)監(jiān)督形式的部門(mén)和單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和建議，以便糾正預(yù)算差錯(cuò)，改進(jìn)預(yù)算管理，防范預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化預(yù)算流程，提高預(yù)算資金使用效益。因此，將政府預(yù)算監(jiān)督權(quán)和經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)劃歸國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行使，使其成為監(jiān)督的主導(dǎo)者，這完全符合“委托—代理”理論。endprint

（四）各種其他形式的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體不應(yīng)納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督范疇，應(yīng)將他們現(xiàn)行的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督（包括對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督）職能全部轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)功能，只作為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一部分歸屬各專(zhuān)業(yè)部門(mén)、單位的內(nèi)部審計(jì)，以實(shí)現(xiàn)“有效監(jiān)督”

首先，人大預(yù)算監(jiān)督基本上仍停留在程序性監(jiān)督的層面，相比較國(guó)家審計(jì)和其他專(zhuān)業(yè)監(jiān)督形式，既不專(zhuān)業(yè)也不得力，正所謂外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行永遠(yuǎn)不可能到位。其次，作為行使政府行政職能的財(cái)政、稅務(wù)、金融、銀行、保險(xiǎn)、證券、監(jiān)察等部門(mén)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有剝離，預(yù)算監(jiān)督難說(shuō)不流于形式，正所謂出納兼稽核怎么可能不舞弊？沒(méi)有來(lái)自高度獨(dú)立的政府預(yù)算編制、審核、調(diào)整、執(zhí)行和考核制衡機(jī)制，就不可能真正實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算目標(biāo)。再次，反腐倡廉是國(guó)家治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要通過(guò)國(guó)家審計(jì)對(duì)政府預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督，查處貪污、行賄受賄等經(jīng)濟(jì)案件和防止國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源損失浪費(fèi)，最終完善國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化預(yù)算政治生態(tài)。最后，以預(yù)算監(jiān)督體現(xiàn)國(guó)家治理的國(guó)家審計(jì)功能，符合治理協(xié)調(diào)、過(guò)程、互動(dòng)性的特性，體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督預(yù)防、揭示與抵御職能，保障政府預(yù)算公平、透明和績(jī)效。

除上述外，目前國(guó)家審計(jì)和其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督還觸及非政府預(yù)算資金，如企業(yè)或非企業(yè)性質(zhì)的盈利性組織的資金，其中絕大部分是資本市場(chǎng)和其他市場(chǎng)的資金。根據(jù)上述“委托代理”理論和“有效監(jiān)督”要求，對(duì)非政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的“私權(quán)”應(yīng)采用政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)引導(dǎo)型監(jiān)督機(jī)制。即，可以通過(guò)法定授權(quán)，原由政府審計(jì)或?qū)I(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同行使的監(jiān)督權(quán)全部讓位給民間審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)與有為的政府的結(jié)合，以解決多種主體監(jiān)督的高成本低效率。

（五）國(guó)家審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的可靠保證

國(guó)家是由各個(gè)階層組織組成，組織的狹隘性尤其部分政府官員的私欲性不可能自動(dòng)消除。當(dāng)今腐敗官員最突出的問(wèn)題就是以權(quán)謀私、侵占公款，用“官權(quán)”貪污“公錢(qián)”是近年來(lái)國(guó)家資產(chǎn)流失的主要問(wèn)題，也是社會(huì)和民眾反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，老百姓深?lèi)和唇^。在預(yù)算監(jiān)督機(jī)制上，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理關(guān)系、國(guó)家審計(jì)與其他監(jiān)督主體預(yù)算管理和評(píng)價(jià)體系的建立，必須建立在能夠提高民生的基礎(chǔ)之上，它涉及到預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層面。為此，政府預(yù)算本身要回應(yīng)人民的關(guān)切，讓人民參與到政府預(yù)算的監(jiān)督體系中，使納稅人上交的錢(qián)開(kāi)支要算得明明白白。國(guó)家審計(jì)有責(zé)任也能夠切切實(shí)實(shí)看好人民的“錢(qián)袋子”。因?yàn)閲?guó)家治理目標(biāo)是一個(gè)國(guó)家國(guó)民的最高追求——幸福地生活，“免疫系統(tǒng)”的國(guó)家審計(jì)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的可靠保證，通過(guò)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督達(dá)到國(guó)家治理三方面，即經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的效果，最終實(shí)現(xiàn)政治清明、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)有序的國(guó)家良治的預(yù)期。

四、研究結(jié)論與政策建議

國(guó)家治理下的政府預(yù)算監(jiān)督唯一主體是國(guó)家審計(jì)，且國(guó)家審計(jì)的唯一對(duì)象就是政府預(yù)算。也就是說(shuō)，國(guó)家審計(jì)是唯一只司政府財(cái)政預(yù)算資金監(jiān)督職能的單一主體，以政府及其部門(mén)和單位為審計(jì)監(jiān)督唯一指向，以政府預(yù)算經(jīng)費(fèi)為審計(jì)唯一內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)建立立足政府預(yù)算監(jiān)督為核心的國(guó)家治理下的國(guó)家審計(jì)新體制。

為了這個(gè)新機(jī)制的有效運(yùn)行，需要建立高度獨(dú)立的國(guó)家大審計(jì)部，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并將國(guó)家審計(jì)置于國(guó)家司法系統(tǒng)，以保證國(guó)家審計(jì)的高質(zhì)量和有效解決國(guó)家審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，彰顯國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理強(qiáng)大功能。

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