社會(huì)新政：從管理到治理

王名+藍(lán)煜昕

黨的十八屆三中全會(huì)就全面深化改革的總目標(biāo)提出了非常引人注目的新表述，即“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此目標(biāo)之下，社會(huì)改革領(lǐng)域提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義”，“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”。

可見，黨的十八屆三中全會(huì)在執(zhí)政理念上呈現(xiàn)從“管理”到“治理”的重要轉(zhuǎn)型?；仡欬h的十八大以來中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在社會(huì)領(lǐng)域的新動(dòng)向，可以看到社會(huì)體制改革的步伐越來越密集，并逐漸呈現(xiàn)出社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理三大領(lǐng)域齊頭并進(jìn)的宏觀框架，我們可將這一改革趨勢總結(jié)為“社會(huì)新政”。

社會(huì)新政的醞釀與形成

“社會(huì)新政”并非坐而論道、平地而起，而是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需求的判斷所作出的回應(yīng)，也是基于上一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在這一領(lǐng)域早期探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2007年，黨的十七大首次將社會(huì)建設(shè)納入政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)“四位一體”的總體布局，從民生的角度提出“更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。2011年年初，中央領(lǐng)導(dǎo)集體因應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾，又主要從秩序角度提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。在這一段時(shí)期內(nèi)，我們見證了各地在社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理各領(lǐng)域百花齊放的創(chuàng)新探索。這些豐富的實(shí)踐探索逐步匯聚成社會(huì)領(lǐng)域宏觀變遷的推動(dòng)力量，進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)視野，并逐步走上我國深化改革的舞臺(tái)中央。

黨的十八大可以被認(rèn)為是“社會(huì)新政”開始醞釀的起點(diǎn)。報(bào)告關(guān)于社會(huì)建設(shè)的表述首次提出“加快推進(jìn)社會(huì)體制改革”，為“社會(huì)新政”的展開定下了基調(diào)。同樣，首次提出的“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，確立了社會(huì)組織在治理體系中的主體地位，并與現(xiàn)在“國家治理體系和治理能力”的“現(xiàn)代化”相呼應(yīng)。同時(shí)，在“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”部分中提出“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”，更是充分體現(xiàn)了多元社會(huì)主體參與治理的思路。

隨后，中央和國務(wù)院自2013年年初推進(jìn)的一系列方案和部署勾勒了“社會(huì)新政”的逐步啟動(dòng)過程。兩會(huì)期間人大通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的方案》以及隨后國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》再次凸顯和實(shí)踐了向市場放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)的宏觀思路。新的方案緊緊圍繞政府與市場、社會(huì)關(guān)系問題，專門強(qiáng)調(diào)“改革社會(huì)組織管理制度”，圍繞建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的要求，降低社會(huì)組織登記門檻，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，并重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。9月末，國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，是推進(jìn)社會(huì)組織等社會(huì)力量在公共服務(wù)領(lǐng)域參與的具體舉措。

十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，可以說為社會(huì)領(lǐng)域改革確立了宏觀指引方向，標(biāo)志著“社會(huì)新政”將在頂層設(shè)計(jì)的支撐下由點(diǎn)到面全面啟動(dòng)。從《社會(huì)團(tuán)體條例》、《基金會(huì)條例》等法規(guī)的修訂到《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)條例》、《慈善法》等新法的立法進(jìn)程，再到社會(huì)組織管理體制改革、政府購買服務(wù)、轉(zhuǎn)移政府職能、創(chuàng)新治理體制等新的政策動(dòng)向都顯示“社會(huì)新政”已經(jīng)全面展開。

社會(huì)新政的內(nèi)涵：三大戰(zhàn)略

結(jié)合我國國家治理體系的現(xiàn)實(shí)和社會(huì)新政的醞釀過程，“社會(huì)新政”在內(nèi)容上應(yīng)包括社會(huì)組織體制改革、社會(huì)服務(wù)體制改革、社會(huì)治理體制改革這相互關(guān)聯(lián)的三大戰(zhàn)略，并將于未來一段時(shí)期內(nèi)逐步呈現(xiàn)。

第一戰(zhàn)略：社會(huì)組織體制改革。社會(huì)組織體制改革的目的是建構(gòu)“政社分開、職責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，把“組織”還給社會(huì)。建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)組織體制要處理三個(gè)層面的關(guān)系，作出三方面的努力：

第一個(gè)層面是處理政府與社會(huì)組織的關(guān)系，建構(gòu)現(xiàn)代的社會(huì)組織管理體制、合作體制和培育體制。社會(huì)組織管理體制改革的方向是從入口監(jiān)管向過程監(jiān)管、從組織監(jiān)管向行為監(jiān)管、從行政預(yù)防向依法追懲轉(zhuǎn)變，打破“雙重管理體制”，降低登記門檻，形成“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理格局。在政社分開的前提下，政社合作體制建構(gòu)的內(nèi)容包括政社邊界的界定、政府職能的轉(zhuǎn)移以及政府購買社會(huì)組織服務(wù)、社會(huì)協(xié)同治理等關(guān)系的建立等。建構(gòu)社會(huì)組織培育體制則是在初期社會(huì)組織發(fā)育不足、尚無能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能、不能充分發(fā)揮自治功能的背景下，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、培育作用而作出的安排，包括落實(shí)或確認(rèn)社會(huì)組織培育的主體，建立政府投入、社會(huì)化參與的社會(huì)組織孵化平臺(tái)，出臺(tái)各類社會(huì)組織扶持政策等。

第二個(gè)層面是處理社會(huì)組織與社會(huì)及社會(huì)組織之間的關(guān)系，建構(gòu)起社會(huì)組織的社會(huì)問責(zé)體系、自律體系和相互支持的社會(huì)組織內(nèi)生發(fā)展體系或生態(tài)系統(tǒng)。從政府角度，需要協(xié)助建立起完善的公益組織信息披露、公益責(zé)任追究、公益權(quán)利救濟(jì)等制度，并重點(diǎn)培育社會(huì)組織生態(tài)體系中的樞紐型、支持型組織，引導(dǎo)社會(huì)資源和權(quán)力在社會(huì)組織生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的合理流動(dòng)和運(yùn)行。

第三個(gè)層面是處理好社會(huì)組織的內(nèi)部關(guān)系，引導(dǎo)或幫助社會(huì)組織提升能力、建立起合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、形成良好的公益文化。法律在尊重社會(huì)組織多樣性的同時(shí)，應(yīng)對(duì)具有廣泛社會(huì)影響的社會(huì)組織在治理結(jié)構(gòu)方面有基本要求，同時(shí)政府在促進(jìn)社會(huì)組織的能力建設(shè)、營造良好的社會(huì)組織文化方面發(fā)揮引導(dǎo)作用。

現(xiàn)代社會(huì)組織體制的建構(gòu)需要分兩大階段來分步驟實(shí)施，第一階段由政府主導(dǎo)，是一個(gè)政府自上而下主動(dòng)退出、讓渡空間、營造良好的社會(huì)組織發(fā)育環(huán)境的過程。這一階段已經(jīng)啟動(dòng)，2013年3月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》設(shè)定了到2017年基本形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的目標(biāo)，同時(shí)就逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤、修訂出臺(tái)三大社會(huì)組織管理?xiàng)l例、四類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記、推進(jìn)政府購買社會(huì)力量服務(wù)等內(nèi)容提出了近期任務(wù)的時(shí)間表。第二階段則應(yīng)是一個(gè)由社會(huì)主導(dǎo)、自下而上的過程，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的獨(dú)立性、社會(huì)性、自主性以及社會(huì)組織生態(tài)系統(tǒng)的形成，這一過程需要更加漫長的時(shí)間和足夠的耐心。

第二戰(zhàn)略：社會(huì)服務(wù)體制改革。社會(huì)服務(wù)體制改革的目的是改革現(xiàn)行事業(yè)單位體制，建構(gòu)主體多元、機(jī)制靈活、廣覆蓋、多層次的現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體制，把“服務(wù)”還給社會(huì)。社會(huì)服務(wù)體制改革與政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織的興起高度關(guān)聯(lián)，但作為當(dāng)前我國社會(huì)服務(wù)主要載體的事業(yè)單位是改革的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。中共中央、國務(wù)院已于2011年出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，著手推進(jìn)事業(yè)單位相關(guān)改革，現(xiàn)在則需要在社會(huì)體制改革的整個(gè)思路下重新梳理事業(yè)單位的改革思維。

事業(yè)單位體制改革和現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體制的建構(gòu)包括兩個(gè)方面重要內(nèi)容：

一是調(diào)整政府、事業(yè)單位及其他社會(huì)服務(wù)主體間關(guān)系。首先對(duì)事業(yè)單位實(shí)行“增量改革”、不擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)模、新的社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)不新增事業(yè)單位，為其他社會(huì)服務(wù)主體的發(fā)展讓渡空間。其次對(duì)事業(yè)單位逐步進(jìn)行“存量改革”，主要是政事分開、管辦分離，通過健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、改革人事制度、收入分配制度等方式落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)，理順政府與事業(yè)單位關(guān)系。最終要達(dá)成的狀態(tài)應(yīng)是逐步消除事業(yè)單位在資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評(píng)定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面的特權(quán)，使包括民辦非營利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類服務(wù)主體一視同仁、公平競爭。

二是建立來源豐富、公平高效的社會(huì)服務(wù)資源供給體系。首先應(yīng)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，增大對(duì)社會(huì)服務(wù)的財(cái)政支持力度，建構(gòu)長效的財(cái)政支持體系，并建立政府購買服務(wù)、政府資助、財(cái)政補(bǔ)貼等多元化的支持機(jī)制、模式。其次為公益慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)資源的積累和在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的流通。再次，促成專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)評(píng)估、監(jiān)督體系，保障效率并為社會(huì)服務(wù)提供者創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。

第三戰(zhàn)略：社會(huì)治理體制改革。社會(huì)治理體制改革的目標(biāo)是改革人民團(tuán)體體制，建構(gòu)代表群眾、意見通暢、反應(yīng)敏捷、源頭化解的現(xiàn)代社會(huì)治理體制，把“治理”還給社會(huì)。各級(jí)工、青、婦等人民群眾團(tuán)體應(yīng)該真正起到代表群眾、聯(lián)系群眾的作用，促進(jìn)社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)和社會(huì)矛盾化解，最終做到群眾有問題、有意見不是去找政府，而是愿意通過人民團(tuán)體來表達(dá)和解決。

人民團(tuán)體體制是從戰(zhàn)爭年代開始，黨和政府進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、密切聯(lián)系和管理群眾的一種基本體制。通過工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)等20多個(gè)系統(tǒng)、各級(jí)700多萬家人民團(tuán)體，黨和政府有效地保持了與各類人民群眾的聯(lián)系，進(jìn)行了全面、有效的社會(huì)動(dòng)員、整合和意識(shí)形態(tài)建構(gòu)。然而隨著時(shí)代的變遷，在原有功能和定位不能及時(shí)調(diào)整的情況下，人民團(tuán)體的整合與治理功能逐漸失靈。在全能型政府以及管控思維的延續(xù)下，黨和政府又建立了一套自上而下的維穩(wěn)體制，力圖把所有社會(huì)成員的行為納入政府控制范圍內(nèi)。事實(shí)上，這種體制的成本很高，并且已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)發(fā)展格局。在新的秩序理念下，應(yīng)變維穩(wěn)、管控、管理為治理，充分發(fā)揮社會(huì)的自治功能，將治理還給社會(huì)。從這一理念出發(fā)，需要對(duì)已有的人民團(tuán)體體制進(jìn)行改革，使其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，在黨和政府與人民群眾之間發(fā)揮意見整合與雙向表達(dá)的功能。

建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)治理體制最終需要普遍和多樣化的結(jié)社使包括人民團(tuán)體在內(nèi)的各類社團(tuán)及其生態(tài)體系成為社會(huì)治理主體，發(fā)揮意見表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾化解的功能。人民團(tuán)體體制改革及相應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理體制的建構(gòu)是社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，同時(shí)也已經(jīng)涉足政治體制改革。這一領(lǐng)域的改革更需要巨大的勇氣和創(chuàng)新精神，相應(yīng)這一領(lǐng)域的前進(jìn)也許是漸進(jìn)式政治體制改革過程中一個(gè)很好的突破口。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋明晏