對(duì)行政處罰信息公開(kāi)若干問(wèn)題的思考

■文/宗 翔 楊 琳

中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在強(qiáng)調(diào)依法行政中特別推崇政務(wù)公開(kāi)的作用。明確了“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則。要求推進(jìn)政務(wù)的決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。本文結(jié)合經(jīng)手處理的個(gè)案，從行政處罰信息公開(kāi)的角度作一些思考，希望對(duì)質(zhì)監(jiān)工作的政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)有所幫助。

案情介紹

2013年1月25日，C縣質(zhì)監(jiān)局收到Z市質(zhì)監(jiān)局轉(zhuǎn)來(lái)的申訴舉報(bào)信，在申訴舉報(bào)信中，韓某某反映Y肉制品有限公司生產(chǎn)的食品“層層脆”標(biāo)簽未標(biāo)注營(yíng)養(yǎng)成分。1月25日下午，C縣質(zhì)監(jiān)局組織行政執(zhí)法人員對(duì)Y肉制品有限公司進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查。檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司生產(chǎn)的“層層脆”肉制品標(biāo)簽上都已標(biāo)注了營(yíng)養(yǎng)成分。但經(jīng)調(diào)查核實(shí)，2013年1月，Y肉制品有限公司確實(shí)生產(chǎn)銷售過(guò)一批標(biāo)簽上未標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)成分的“層層脆”產(chǎn)品。2013年1月28日，C縣質(zhì)監(jiān)局正式立案調(diào)查。2013年1月30日，C縣質(zhì)監(jiān)局將相關(guān)情況以《關(guān)于對(duì)Y肉制品有限公司生產(chǎn)的層層脆標(biāo)簽為標(biāo)注營(yíng)養(yǎng)成分舉報(bào)申訴的復(fù)函》的形式，郵寄送達(dá)給韓某某。

處理經(jīng)過(guò)

2013年3月21日，C縣質(zhì)監(jiān)局召開(kāi)案審會(huì)，對(duì)Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售標(biāo)簽不合格肉制品一案進(jìn)行了審理。案審會(huì)認(rèn)為：Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售未標(biāo)注營(yíng)養(yǎng)成份的“層層脆”的行為違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》第四十二條第一款第（九）項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第八十六條第（二）項(xiàng)規(guī)定，責(zé)令該公司停止生產(chǎn)、銷售未標(biāo)注營(yíng)養(yǎng)成份的“層層脆”，并作出如下行政處罰：罰款人民幣貳仟元整。2013年3月22日，C縣質(zhì)監(jiān)局依法向Y肉制品有限公司送達(dá)了《行政處罰告知書(shū)》，該公司未提出異議。2013年3月29日，C縣質(zhì)監(jiān)局依法向Y肉制品有限公司送達(dá)了《行政處罰決定書(shū)》。2013年4月10日，C縣質(zhì)監(jiān)局通過(guò)郵局EMS將《關(guān)于對(duì)Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售標(biāo)簽不合格肉制品案處理結(jié)果通報(bào)的函》寄出，向韓某某函告相關(guān)處理結(jié)果，并通知其領(lǐng)取100元的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。韓某某隨后前來(lái)領(lǐng)取了相關(guān)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。

2013年4月1日，韓某某向Z市質(zhì)監(jiān)局提出行政復(fù)議申請(qǐng)，要求確認(rèn)C縣質(zhì)監(jiān)局行政不作為、程序違法或不當(dāng)，并責(zé)令C縣質(zhì)監(jiān)局限期履行法定職責(zé)。Z市質(zhì)監(jiān)局對(duì)案件進(jìn)行審理后認(rèn)為：城區(qū)分局在收到韓某某的申訴舉報(bào)信后，及時(shí)進(jìn)行立案查處，并將相關(guān)情況以函件的方式回復(fù)韓某某，其行為已履行了法定職責(zé)，不存在行政不作為的情況。2013年5月30日，Z市質(zhì)監(jiān)局依法向韓某某送達(dá)了《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》。

2013年11月4日，C縣質(zhì)監(jiān)局收到韓某某提出的《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)》，要求公開(kāi)其對(duì)Y肉制品有限公司作出的《行政處罰決定書(shū)》。2013年11月5日，C縣質(zhì)監(jiān)局依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十三條的規(guī)定，以《信息公開(kāi)征詢意見(jiàn)函》的形式，征詢Y肉制品有限公司是否同意向韓某某公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》。次日，該公司以《信息公開(kāi)意見(jiàn)復(fù)函》，明確表示公開(kāi)此《行政處罰決定書(shū)》會(huì)泄露其商業(yè)秘密，影響其合法權(quán)益，故不同意公開(kāi)。2013年11月7日，C縣質(zhì)監(jiān)局向韓某某發(fā)出《關(guān)于對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的復(fù)函》，告知不對(duì)其公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》。

2013年11月30日，韓某某對(duì)C縣質(zhì)監(jiān)局不對(duì)其公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》不服，向C縣人民政府提起行政復(fù)議。C縣質(zhì)監(jiān)局進(jìn)行了答辯，指出該局是依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十三條規(guī)定，征詢Y肉制品有限公司的意見(jiàn)后，作出不予公開(kāi)決定的。且該局在2013年4月10日就將《關(guān)于對(duì)Y肉制品有限公司生產(chǎn)、銷售標(biāo)簽不合格肉制品案處理結(jié)果通報(bào)的函》郵寄送達(dá)給韓某某，函中包含了被處罰的企業(yè)名稱、法定代表人姓名、違反法律、法規(guī)或規(guī)章的主要事實(shí)、行政處罰的種類和依據(jù)等信息，應(yīng)視為已經(jīng)適當(dāng)公開(kāi)。

3月24日，C縣人民政府法制辦召開(kāi)行政復(fù)議聽(tīng)證會(huì)，在聽(tīng)取雙方的陳訴和答辯后，縣法制辦進(jìn)行了調(diào)解，由C縣質(zhì)監(jiān)局向韓某某提供了遮擋部分文字的《行政處罰決定書(shū)》復(fù)印件，韓某某撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。

應(yīng)對(duì)思考

本案從最初的申訴舉報(bào)，到最終調(diào)解結(jié)束，長(zhǎng)達(dá)1年多的時(shí)間，期間，韓某某兩次向不同的行政機(jī)關(guān)提出不同要求的行政復(fù)議申請(qǐng)。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，本案，特別是本案中涉及到信息公開(kāi)的諸多問(wèn)題，確實(shí)還需要進(jìn)一步的思考和探究：

一是行政處罰決定書(shū)是否屬于政府信息公開(kāi)的范疇。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，對(duì)行政處罰決定書(shū)是否屬于政府信息公開(kāi)的范疇，一直存在不同觀點(diǎn)。特別是對(duì)面對(duì)公開(kāi)行政處罰決定書(shū)的請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)是應(yīng)當(dāng)提供行政處罰決定書(shū)，還是函告案件的相關(guān)處理結(jié)果就可視為已履行其公開(kāi)義務(wù)，在理論界和實(shí)際工作中一直未形成一致意見(jiàn)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，盡管目前尚未有法律法規(guī)明確規(guī)定，但隨著社會(huì)的發(fā)展和對(duì)政府信息公開(kāi)工作要求的提高，各級(jí)人民法院和政府法制辦紛紛在網(wǎng)上公開(kāi)裁判文書(shū)和復(fù)議文書(shū)，國(guó)務(wù)院也批轉(zhuǎn)了全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于依法公開(kāi)制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見(jiàn)（試行）》（國(guó)發(fā)[2014]6號(hào)）。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在當(dāng)前的形式下，行政處罰決定書(shū)的公開(kāi)問(wèn)題越來(lái)越要遵循《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》所確定的“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的指導(dǎo)思想，也就是除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，行政處罰決定書(shū)都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，且應(yīng)依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十六條的規(guī)定，按照申請(qǐng)人要求的形式予以公開(kāi)。

二是在政府信息公開(kāi)工作中，如何理解“商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”。

對(duì)于商業(yè)秘密，《信息公開(kāi)條例》并未給出明確界定。目前，在法律層面，僅《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》明確界定了商業(yè)秘密，即商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的界定，商業(yè)秘密具有以下特征：（1）不為公眾所知悉，即權(quán)利人不經(jīng)常向公眾公開(kāi)相關(guān)信息，或者說(shuō)公眾無(wú)法通過(guò)合法正當(dāng)途徑獲取相關(guān)信息；（2）能為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性，即該相關(guān)信息具有現(xiàn)實(shí)的或潛在的使用價(jià)值，公開(kāi)相關(guān)信息會(huì)對(duì)權(quán)利人的競(jìng)爭(zhēng)地位造成實(shí)質(zhì)性的損害；（3）權(quán)利人采取保密措施，即客觀上權(quán)利人有自己保密的行為或要求行政機(jī)關(guān)保密的行為等。

對(duì)于個(gè)人隱私。目前，我國(guó)尚未在法律層面上對(duì)此作出明確規(guī)定，綜合現(xiàn)代漢語(yǔ)中的一般認(rèn)識(shí)和學(xué)術(shù)界不同學(xué)說(shuō)之間的共同點(diǎn)，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，個(gè)人隱私應(yīng)是指行政機(jī)關(guān)因行政行為所保管的檔案或記錄中涉及有關(guān)自然人個(gè)人的信息。此處的保管屬?gòu)V義，包括保管、搜集、利用和傳播；個(gè)人信息也屬?gòu)V義，包括私人信息、私人活動(dòng)和私人空間。個(gè)人隱私的主要特征為：（1）由自然人享有，法人或其他組織不享有隱私權(quán)；（2）屬于權(quán)利人個(gè)人生活領(lǐng)域，一般與公共利益無(wú)關(guān)；（3）權(quán)利人主觀上不愿向公眾公開(kāi)、客觀上也不為公眾所知悉；（4）由行政機(jī)關(guān)持有并可基于公共利益的需要而強(qiáng)制公開(kāi)。需要特別說(shuō)明的是，根據(jù)國(guó)發(fā)[2014]6號(hào)文第（十六）項(xiàng)的表述，“自然人住所、肖像、電話號(hào)碼、財(cái)產(chǎn)狀況等”應(yīng)屬于個(gè)人隱私的范疇，由于缺乏進(jìn)一步的明確規(guī)定，此處的“等”不應(yīng)作擴(kuò)大解釋。

由于《信息公開(kāi)條例》對(duì)“商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”缺乏明確規(guī)定，在實(shí)際工作如何理解“商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”一直存在不同觀點(diǎn)和做法。筆者認(rèn)為，對(duì)這一問(wèn)題的處理，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，從目前的訴訟和復(fù)議實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的認(rèn)定，法院和政府法制部門已經(jīng)越來(lái)越傾向于實(shí)體審查而不是形式審查，也就是重新審查相關(guān)事實(shí)是否構(gòu)成商業(yè)秘密、個(gè)人隱私。換言之，行政機(jī)關(guān)對(duì)于“商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”的認(rèn)定已經(jīng)受到了越來(lái)越多的限制，這就要求我們行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定相關(guān)事實(shí)為“商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”時(shí)，應(yīng)當(dāng)有“法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的明確依據(jù)。

第二，從審判實(shí)踐來(lái)看，那種認(rèn)為行政處罰當(dāng)事人姓名、聯(lián)系電話、地址等基礎(chǔ)信息屬于“商業(yè)秘密”的觀點(diǎn)，一般是不被法院和政府法制部門認(rèn)可的。而上述基礎(chǔ)信息是否屬于“個(gè)人隱私”的范疇，目前行政機(jī)關(guān)可參照國(guó)發(fā)[2014]6號(hào)文第（十六）項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行判定。

第三，由于不少質(zhì)監(jiān)部門都采用了說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)，在說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)中，可能會(huì)有涉及行政處罰當(dāng)事人進(jìn)貨渠道、銷售渠道、生產(chǎn)工藝等方面的內(nèi)容，對(duì)于這些內(nèi)容是否屬于“商業(yè)秘密”有較大爭(zhēng)議。但如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)定上述內(nèi)容屬于“商業(yè)秘密”，那么在訴訟或復(fù)議過(guò)程中，就需承擔(dān)相應(yīng)的證明義務(wù)，即證明這些內(nèi)容符合“商業(yè)秘密”相關(guān)特性。

第四，對(duì)于征詢程序的理解?！墩畔⒐_(kāi)條例》第二十三條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)?！睂?duì)這一條款中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)向第三方的征詢程序，理論界和實(shí)踐中一直存在不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)分為三種情況：對(duì)“法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”已經(jīng)有明確規(guī)定相關(guān)信息涉及“商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”的，行政機(jī)關(guān)無(wú)需再征求第三方意見(jiàn)（例如對(duì)自然人住所、電話號(hào)碼，行政機(jī)關(guān)無(wú)需再進(jìn)行征詢程序，就可依據(jù)國(guó)發(fā)[2014]6號(hào)文的規(guī)定，認(rèn)定為“個(gè)人隱私”）；對(duì)于“法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”有規(guī)定但并不明確的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十三條的規(guī)定，征詢第三方意見(jiàn)，并保留相關(guān)證據(jù)材料；對(duì)于“法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”沒(méi)有規(guī)定的，即使行政機(jī)關(guān)實(shí)施了征詢程序，相關(guān)信息也不當(dāng)然視為涉及“商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”。

第五，對(duì)于部分公開(kāi)的問(wèn)題?！墩畔⒐_(kāi)條例》第二十二條規(guī)定：“申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)的信息內(nèi)容?！痹趯?shí)踐中，即使申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的行政處罰決定書(shū)確實(shí)涉及“商業(yè)秘密或個(gè)人隱私”，行政機(jī)關(guān)一般也應(yīng)當(dāng)通過(guò)遮擋部分文字的方式，向申請(qǐng)人公布。

三是與行政處罰信息公開(kāi)相關(guān)的其他幾個(gè)問(wèn)題。

第一，行政處罰信息公開(kāi)的申請(qǐng)人資格問(wèn)題。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十三條和第二十一條第四項(xiàng)、國(guó)辦發(fā)[2008]36號(hào)文第（十四）項(xiàng)、國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)文第一條、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條第六項(xiàng)的規(guī)定，申請(qǐng)人不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人進(jìn)行補(bǔ)證，申請(qǐng)人不能補(bǔ)證的行政機(jī)關(guān)可不予提供相關(guān)信息。

第二，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)行政處罰案件調(diào)查過(guò)程中形成的非處罰決定書(shū)的其它信息（調(diào)查筆錄、證據(jù)材料、調(diào)查終結(jié)報(bào)告等）。如果處罰決定還沒(méi)有作出，可以將其解釋為國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)文第二條規(guī)定的“過(guò)程性信息”而不予公開(kāi)。如果處罰決定已經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)區(qū)分該信息是否屬于“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息”，如屬于“內(nèi)部管理信息”則可依據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)文第二條規(guī)定不予公開(kāi)。

第三，雙打案件信息公開(kāi)。2014年2月4日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于依法公開(kāi)制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見(jiàn)（試行）》，明確從2014年6月1日起，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)按照一般程序查辦的假冒偽劣和侵權(quán)行政處罰案件相關(guān)信息，并規(guī)定了公開(kāi)的內(nèi)容、權(quán)限、程序、方式等具體要求。應(yīng)當(dāng)指出的是，意見(jiàn)主要是針對(duì)“主動(dòng)公開(kāi)”的。對(duì)于“依申請(qǐng)公開(kāi)”，國(guó)發(fā)[2014]6號(hào)文第（六）項(xiàng)明確規(guī)定：“對(duì)公民、法人或其他組織申請(qǐng)公開(kāi)的假冒偽劣和侵權(quán)行政處罰案件相關(guān)信息，按照《政府信息公開(kāi)條例》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>