新型城鎮(zhèn)化背景下建立市政債券發(fā)行管理和評級制度的有關(guān)設(shè)想

霍志輝+才進

摘要：隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》正式發(fā)布，建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制被明確提出，市政債券的發(fā)行管理及評級制度成為更加值得關(guān)注的內(nèi)容。本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，分析了我國推出市政債券的必要性及作用，尤其是分析發(fā)行市政債券對規(guī)范目前我國地方政府債務(wù)和防范政府債務(wù)風險等方面能起到的重要作用，然后提出了建立市政債券發(fā)行管理和評級制度的有關(guān)設(shè)想，以及健全相關(guān)配套措施的建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 市政債券 政府債務(wù) 信用評級

2014年3月16日，國務(wù)院正式公布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》回顧了改革開放以來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展歷程、取得的重大成就，并分析了城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀及面臨的問題，還進一步明確了未來城鎮(zhèn)化的指導思想、發(fā)展目標和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌了相關(guān)領(lǐng)域推進制度和政策創(chuàng)新。其中，關(guān)于城鎮(zhèn)化資金保障方面，正式明確建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

本文以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為背景，對發(fā)行市政債券的必要性，建立市政債券發(fā)行管理和評級制度的意義，以及健全相關(guān)配套措施的有關(guān)設(shè)想進行了分析。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下發(fā)行市政債券的必要性

市政債券，是指國家各級政治實體的分支機構(gòu)及它們的授權(quán)機構(gòu)或代理機構(gòu)，作為發(fā)行人向債權(quán)人發(fā)行的承諾償還本金并按時支付利息的債權(quán)債務(wù)憑證。其發(fā)行目的是為當?shù)厥姓ㄔO(shè)，如教育、交通、通信、路橋等公共設(shè)施籌措資金，有時也是為彌補當期政府運營的短、長期預(yù)算赤字。市政債券起源于美國，目前發(fā)行量最大的兩個國家為美國和日本，其次是加拿大和德國。國外的發(fā)展經(jīng)驗表明，市政債券除了滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和平衡地方財政收支等作用外，對規(guī)范地方政府債務(wù)管理和防范政府債務(wù)風險等也起著重要的作用。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下發(fā)行市政債券是非常必要的。

首先，新型城鎮(zhèn)化需要建設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施，資金需求巨大，需要政府拓寬融資渠道?！兑?guī)劃》提出新型城鎮(zhèn)化的五個發(fā)展目標，即城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升、城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化、城市發(fā)展模式科學合理、城市生活和諧宜人和城鎮(zhèn)化體制機制不斷完善。其中，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量提升的目標為常住人口城鎮(zhèn)化率達60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達45%左右。農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化必然帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅等相關(guān)設(shè)施需求量增大，而按照北京、天津、上海等主要城市的發(fā)展經(jīng)驗測算，每增加1名城鎮(zhèn)人口，城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套投資就要增加6萬至9萬元1，到2020年要實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，所需增加的相關(guān)投資可能高達數(shù)萬億元，年均投入6000億元至9000億元。根據(jù)財政部科研所相關(guān)研究測算，城鎮(zhèn)化率每上升1個百分點，地方政府公共投資需求占比將上升5.9個百分點。此外，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)投資大方向?qū)⒓性谥形鞑砍鞘腥旱呐嘤矫?，按照建設(shè)目標，中西部的“鐵公基”將成為城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的主要領(lǐng)域。中西部地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)，原有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，加快發(fā)展建設(shè)必然需要大量的資金投資，地方政府配套資金仍有較大缺口。

其次，當前政府債務(wù)壓力巨大，亟需政府拓寬融資渠道。根據(jù)2013年12月審計署公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206988.65億元，負有擔保責任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)66504.56億元。面對如此龐大的債務(wù)壓力，亟需政府拓寬融資渠道。

最后，目前的地方政府債務(wù)以平臺債務(wù)為主，存在融資方式不規(guī)范、監(jiān)管難度大、償債主體責任不清、融資成本高等問題。

綜上，探索適合中國國情的市政債券發(fā)行機制，拓展融資渠道，是地方政府推動新型城鎮(zhèn)化的必要選擇。

新型城鎮(zhèn)化背景下推出市政債券的作用

（一）增強地方政府債務(wù)透明度，加強中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)督

市政債券直接由地方政府或其授權(quán)機構(gòu)發(fā)行，信息公開披露、融資過程透明、利用市場機制進行風險判斷和債券定價，風險能及時有效地反映在債券價格上，有利于減少中央政府與地方政府之間的信息不對稱，加強中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)督。

（二）降低地方政府道德風險，強化地方政府自身融資約束

地方政府發(fā)行市政債券，可以降低預(yù)算軟約束下地方政府因上級政府的“隱性擔?！倍^度舉債的道德風險。此外，市政債券在債券市場公開發(fā)行，對于風險較大的地方政府，債券市場會以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資能力，甚至完全切斷其融資的渠道，因此會使地方政府舉債行為更謹慎、信息披露更加充分，從而接受市場的風險評估和監(jiān)督，增強地方政府自我約束。

（三）改善融資結(jié)構(gòu)，降低政府債務(wù)融資成本

目前，地方政府債務(wù)主要以3～5年期為主，與基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期長相比，存在債務(wù)期限錯配問題。一般而言，政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施主要帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、土地升值和產(chǎn)生一系列的社會效益，產(chǎn)生上述經(jīng)濟和社會效益的周期很長。但是目前政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)偏短，集中在3～5年。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，2014年到期的政府負有償還責任的債務(wù)為23826.39億元，占該類地方政府債務(wù)余額的21.89%；政府負有擔保責任的債務(wù)4373.05億元，占該類地方政府債務(wù)余額的16.41%；政府可能承擔一定救助責任債務(wù)余額7481.69億元，占該類地方政府債務(wù)的17.24%。而根據(jù)國外經(jīng)驗，地方政府發(fā)行的市政債券期限大多數(shù)在10年以上，甚至部分國家達到20年。

圖1 地方政府性債務(wù)期限結(jié)構(gòu)（單位：億元，截至2013年6月底）

資料來源：審計署2013年第32號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，由中債資信整理

從地方政府債務(wù)成本來看，其銀行貸款平均利率在7%～8%之間；2013年以來融資平臺債券發(fā)行利率普遍在7%左右，部分融資平臺甚至達到近9%的融資成本；此外，地方政府還存在信托、BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）等融資成本高企（融資成本在10%以上）的資金來源，較高的融資成本增加了地方政府財政支出壓力。如果按照審計署公布的2013年6月末債務(wù)數(shù)據(jù)和舉債來源初步測算，每年地方政府債務(wù)支付利息約1.2萬億元，如果將地方政府債務(wù)（除去相關(guān)應(yīng)付賬款等非付息債務(wù)）均替換成低成本的市政債券（按照年平均融資成本6%計算），全國地方政府每年可節(jié)約融資成本約3000億元，如果將其投入到軌道交通建設(shè)中，則可新增600公里地鐵。因此，發(fā)行市政債券對于地方政府節(jié)約融資成本、提高財政資金利用效率作用十分明顯。

建立市政債券發(fā)行管理和評級制度

市政債券起源于美國，至今已有 200 多年的歷史，在發(fā)達國家的債券市場上已作為一種較為成熟的融資工具，并占有舉足輕重的地位。在我國，市政債發(fā)行還處于探索和嘗試階段，從2009年中央政府代發(fā)地方債券到2013年允許上海、深圳、廣州、浙江、山東和江蘇六地試點發(fā)行地方政府債券，均為我國正式發(fā)行市政債券積累了一定的經(jīng)驗。但目前我國地方政府發(fā)行市政債券的配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，在發(fā)行管理及評級制度等方面還需要加強，建議可以從以下四方面來進行。

（一）完善法律制度

在制度層面，需要完善立法，使市政債券在發(fā)行和流通等各個環(huán)節(jié)上有法可依，可以參照日本《地方公債法》建立專門法律制度，對市政債券的發(fā)行管理、發(fā)債主體認定、資金用途、發(fā)行、交易、信息披露、信用評級、風險監(jiān)控、償債機制及違約責任等進行系統(tǒng)全面的規(guī)定，特別是信用評級制度，應(yīng)明確信用評級作為地方政府市政債券發(fā)行的要件之一。

《規(guī)劃》特別提出建立健全評級制度。從國外經(jīng)驗來看，美國和日本等國家發(fā)行市政債券，都引入了信用評級制度，信用評級對市政債券發(fā)行具有重要作用。從投資者角度看，信用評級作為金融市場基礎(chǔ)設(shè)施之一，具有信息披露、風險揭示、價格發(fā)現(xiàn)的功能，可以解決地方政府與投資者之間的信息不對稱問題，揭示地方政府存在的信用風險，促進地方政府提高信息透明度。如果相關(guān)評級結(jié)果顯示擬發(fā)債政府信用狀況很差，投資者會減少投資規(guī)模，甚至不購買其所發(fā)行的債券。對于地方政府而言，引入信用評級可以規(guī)范和引導地方政府舉債融資，促進地區(qū)持續(xù)、健康發(fā)展。由于我國各個地方政府所表現(xiàn)出的信用風險差異較大，因此需要通過信用評級客觀真實地反映不同地方政府的信用狀況，為監(jiān)管機構(gòu)提供債券審批參考，也為發(fā)行利率高低提供確定依據(jù)，進而對地方政府舉債融資形成有效約束和規(guī)范。

此外，參考金融危機后資產(chǎn)支持證券等復雜產(chǎn)品推行“雙評級”的做法，同時鑒于地方政府信用評級的復雜性及中國地方政府的強勢地位，建議在相關(guān)制度或辦法中也考慮引入“雙評級”機制，要求不同的評級機構(gòu)特別是要鼓勵不同收費模式的評級機構(gòu)對同一市政債券開展評級，給投資者提供更加多元化的信息參考，并通過不同收費模式評級的約束作用，來最大限度確保評級機構(gòu)執(zhí)業(yè)的獨立性。

（二）健全監(jiān)管機制

在日本，地方政府發(fā)行市政債券的計劃需上報自治省，并需經(jīng)自治大臣批準，然后經(jīng)由大藏省協(xié)議審批。相應(yīng)地，地方政府市政債券發(fā)行的監(jiān)管權(quán)力也集中在大藏省。我國也應(yīng)考慮設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，對市政債券的發(fā)行額度、資金用途、風險預(yù)警等方面進行嚴格監(jiān)督和管控，對地方政府性債務(wù)進行全口徑管理，制定地方政府償債準備基金機制，并對地方政府違規(guī)挪用資金、暗箱操作等進行問責處罰。

（三）健全信息披露機制

在美國，州地方政府必須遵循《政府會計、審計和財務(wù)報告》中確立的政府會計報告基本準則，記錄和報告政府財政收支、資產(chǎn)和債務(wù)。我國地方政府發(fā)行市政債券，也應(yīng)建立和健全政府會計、審計和政府債務(wù)管理等制度，加強地方政府相關(guān)信息披露，提高地方政府發(fā)債的透明度。一是完善地方政府綜合財務(wù)報告，并盡快在全國范圍內(nèi)實施；二是制定政府會計準則，加強政府財務(wù)報表的審計工作，并對相關(guān)政府報表出具審計結(jié)論并對外公布；三是統(tǒng)一各個地方政府的財政預(yù)決算報告、審計報告披露時間和透明度，尤其是地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，以保證評級機構(gòu)對地方政府進行客觀、公正的評級。

（四）從信用評級機構(gòu)層面加強完善

從信用評級機構(gòu)層面，應(yīng)建立并完善地方政府評級技術(shù)體系，提高專業(yè)技術(shù)能力，加強專業(yè)人才儲備。從評級技術(shù)角度看，由于我國行政體制和財政管理體制的特殊性，在評級中所涉及的評級要素較為復雜，與國外地方政府的評級方法有一定的差異性，因此評級機構(gòu)對地方政府開展信用評級應(yīng)做有針對性的準備。

一方面，要建立適合我國地方政府實際情況的評級技術(shù)體系，以保證評級結(jié)果的客觀、公正性；而且，要對外公布其評級方法，做到評級方法的規(guī)范和透明化，以接受市場的監(jiān)督和檢驗。

另一方面，從人才儲備角度，應(yīng)加強地方政府評級的專業(yè)人才儲備。由于我國評級行業(yè)起步較晚，專業(yè)評級技術(shù)人才相對匱乏，且地方政府評級與工商企業(yè)評級具有較大的差異性，因此評級機構(gòu)需加強人才培養(yǎng)和儲備，建立具有豐富評級經(jīng)驗的專業(yè)化團隊。

注：

1.數(shù)據(jù)來源于時文朝和楊農(nóng)：《中國債券市場：發(fā)展與創(chuàng)新》，449頁，北京，中國金融出版社，2011。

作者單位：中債資信評估有限責任公司

責任編輯：廖雯雯 羅邦敏