論檔案行政指導的基本原則

劉東斌

摘 要：檔案行政指導的原則是貫穿檔案行政指導始終、起著重要指導和規(guī)范作用的基本準則。檔案行政指導應遵循的基本原則主要有：合法性原則、自愿性原則、合理性原則、靈活效率原則、誠實信用原則、可救濟性原則等。

關鍵詞：檔案行政指導；檔案行政管理機關；依法行政；原則

1 引言

檔案行政指導的原則是貫穿檔案行政指導始終、起著重要指導和規(guī)范作用的基本準則。檔案行政指導是檔案行政管理機關在其職責范圍內(nèi)，基于檔案行政主體的權威和對信息的充分占有，為實現(xiàn)一定的檔案行政管理目標，將其意志，以引導、建議、說服、勸告、鼓勵、宣傳、推廣、協(xié)調(diào)、指導性計劃、導向性政策等非強制手段，謀求引導檔案行政相對人接受并付諸實踐的行政行為。檔案行政指導是檔案行政管理機關柔性地管理檔案事務的手段。然而事物總有兩面性，既有有利的一面，也有不利的一面，檔案行政指導也不例外。如果濫用檔案行政指導，甚至借檔案行政指導之名，行檔案行政命令之實，干預社會檔案事務，其副作用也不可等閑視之。因而對檔案行政指導的規(guī)范控制既是檔案行政管理機關開展檔案行政指導工作應當予以注重的一個問題，也是需要檔案理論界研究探討的重要問題。筆者著重討論檔案行政指導所應遵循的基本原則，以期對檔案行政指導的規(guī)范實施提供參考。

2 檔案行政指導應遵循的基本原則

2.1 合法性原則。合法性原則是行政法原則中的一項普適性原則，也是依法行政的核心原則。它要求一切行政法律關系主體都必須嚴格遵守行政法律規(guī)范，尤其是行政主體在行使行政權，實施行政行為時，應當有明確的法律依據(jù)，在法律規(guī)定的權限范圍內(nèi)，并且程序和內(nèi)容均不得違反法律規(guī)定。檔案行政指導作為一種特殊的行政行為自然也要受到這一行政法基本原則的制約。當然，檔案“行政指導所依據(jù)的法是廣義的法，涵蓋行政法的成文和不成文法法源”。[1]“現(xiàn)在我國依法行政的‘法，從廣義上理解則既包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章中一切有關公共行政管理的規(guī)定”，還“應包括一些基本的法理（包括立法的精神、一般法律原則及人們對法現(xiàn)象所形成的其他普遍共識），在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規(guī)范的國家政策”?！霸谖覈l(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟的條件下，在行政作用法上沒有具體法律規(guī)范的某些情況下，一些基于法律精神、原則或政策規(guī)定而實施的行政指導行為，也具有廣義的‘法的依據(jù)，符合現(xiàn)代依法行政的原理，是現(xiàn)代依法行政的一種特殊表現(xiàn)形式?！盵2]之所以應對檔案行政指導的依據(jù)之“法”做廣義的理解，是因為檔案行政指導本身具有靈活性和多樣性特點，更由于時代的快速發(fā)展與“立法滯后”的原因，對其進行一一規(guī)制既不太現(xiàn)實，也無法做到。而且檔案行政指導的一個重要作用就是可以彌補法律的不足，如果必須以成文行為法的規(guī)定作為依據(jù)，那么檔案行政指導的功能就無法完全實現(xiàn)。由于檔案“行政指導的根據(jù)是法律原則和政策，所以它與依法行政的原則并不矛盾。相反，由于它更為積極和有效，能對傳統(tǒng)依法行政原則予以必要補充，克服傳統(tǒng)依法行政觀念的缺點和不足，所以，在一定程度上更符合現(xiàn)代法制原則”。[3]

檔案行政指導應該從以下幾個方面遵循合法性原則：

2.1.1 檔案行政指導的主體必須合法。檔案行政指導必須由合法成立的行政機關和法律法規(guī)授權的組織在其權限以內(nèi)作出才有效。因而，沒有合法成立的機關和法律法規(guī)授權的組織作出的檔案行政指導以及在其權限范圍以外所作出的檔案行政指導都是無效的指導，而且構成越權行為。

2.1.2 檔案行政指導的職權必須合法?！八行姓笇П仨氂薪M織法上的法律依據(jù)”，[4]因而檔案行政主體的檔案行政指導必須在法律規(guī)定的職權范圍內(nèi)來實施。

2.1.3 檔案行政指導的內(nèi)容必須合法。檔案行政指導的內(nèi)容不得違背憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他檔案行政規(guī)范性文件之規(guī)定。即便是無具體檔案行政行為法規(guī)定的檔案行政指導，也不得違背憲法和法律的基本精神、法的基本原則及國家政策。

2.1.4 檔案行政指導的依據(jù)必須合法。檔案依法行政是依法治檔的基本要求，一切檔案行政活動都必須具有法的依據(jù)，當然這里的法應該是上文說的廣義的法?！皺n案行政管理部門的行政指導必須在其權限范圍內(nèi)作出。至于是否需要行為法的依據(jù)，學界并無定論，一般認為不需行為法依據(jù)，但必須遵循有關的政策和法律精神。這種認識符合行政指導靈活性的特點，有助于其發(fā)揮填補法律空白的作用?！盵5]

2.1.5 檔案行政指導的程序必須合法。檔案行政管理機關在實施檔案行政指導的過程中，應符合法定程序，以避免違法或不當?shù)臋n案行政指導。因此，實施檔案行政指導應當遵循嚴格的程序，其主要內(nèi)容包括檔案行政指導信息公開制、檔案行政指導實施告知制、檔案行政指導決策聽證制等。

2.2 自愿性原則。自愿性原則是指檔案行政指導行為應當以檔案行政相對人自愿為前提，充分尊重檔案行政相對人的自主選擇。就是說檔案“行政相對人可以接受也可以拒絕某一行政指導，行政主體不得對其采取強制措施或其他不利行政處理行為。這是一個根本的原則，是行政指導的生命。行政機關如果無視此原則，極易構成違法侵權”。[6]因此，它要求檔案行政管理機關實施檔案行政指導行為時，不能像采取單方性的行政指令行為那樣可以不考慮檔案行政相對人的意愿，而必須充分尊重檔案行政相對人的自主權利，只能采取指導、說服、勸告等非強制方式，通過檔案行政相對人的認同和自愿接受，達到預期的檔案行政管理目的。檔案行政相對人拒絕接受檔案行政指導的，不得采取或者變相采取行政強制行為以及其他不利于檔案行政相對人的檔案行政處理手段強迫其接受檔案行政指導。因為，檔案行政指導行為對檔案行政相對人不具有法律上的約束力。自愿，本意是人在沒有外在強迫下做自己想做的事。法律上的“自愿”還應加上在不損害他人合法權益的前提下的條件。檔案行政指導不是檔案行政管理機關的權力性行為，其沒有國家強制力為后盾，檔案行政相對人不愿意接受檔案行政指導行為，檔案行政管理機關也不能借助國家強制力驅(qū)使檔案行政相對人違心接受。否則，檔案行政管理機關的檔案行政指導行為就質(zhì)變?yōu)榫哂袕娭屏Φ臋n案行政指令了。

2.3 合理性原則。合理性原則是合法性原則的補充，它要求檔案行政指導不僅應當合法，而且應當合理、正當。檔案行政管理機關實施檔案行政指導必須基于正當?shù)膭訖C和目的，必須是為了社會的公共利益或是為了檔案行政相對人的合法權益。

合理性原則要求檔案行政指導行為必須最大限度保障檔案行政相對人對檔案行政指導的可接受性。這種可接受性表現(xiàn)為檔案行政相對人主觀上對接受檔案行政指導的有利的法律結果的認識。從利己這一人性本能出發(fā)，檔案行政相對人對于可選擇的檔案行政指導，其必然會將自己利益在限定的范圍內(nèi)最大化。如果檔案行政相對人認為檔案行政指導對其可能產(chǎn)生不利結果，或者沒有什么益處，一般不會接受檔案行政管理機關作出的檔案行政指導行為。因而，檔案行政管理機關在實施檔案行政指導時，檔案行政指導內(nèi)容應當正當、合理，要充分考慮到被指導對象的主觀和客觀因素，所實施的檔案行政指導應當是社會所需、檔案行政相對人所求。綜合考慮經(jīng)濟與社會效益，采取的方式方法要兼顧“常識、常理、常情”，盡量避免給檔案行政相對人帶來不必要的負擔或?qū)p害降低到最低，努力實現(xiàn)法律效益、社會效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。不得基于個人或小團體的私利或其他不正當目的，利用優(yōu)越于檔案行政相對人的地位強加于檔案行政相對人，更不能迫使檔案行政相對人接受該檔案行政指導。

2.4 靈活效率原則。靈活效率原則是檔案行政指導行為最具特色的一條原則?！靶姓笇儆谡J知表示行為的一種，所謂的認知表示，是指行政主體履行職責作出的判斷、認識和引導等不以直接或者間接影響行政相對人權利義務為目的的行為。這一類事實行為具有公開性、觀念性、服務性、無拘束力、權威性特征。因此，行政指導活動采用的方式往往比較靈活，因時因事而手段各異。”[7]靈活效率原則要求檔案行政管理機關必須善于判斷、把握時機，根據(jù)客觀情勢和檔案行政管理目的而采取靈活多樣的檔案行政指導措施，對快速發(fā)展的檔案事務作出有效的反應，而不能消極無為、坐視不管，以致增大社會管理成本?！皺n案行政指導有多種方法，如會議與文獻指導、咨詢與示范指導、集中與個別指導等，還有各種方式如通知、建議、勸告、鼓勵等，操作程序簡便，能及時靈活處置相關檔案事務，不直接產(chǎn)生法律后果，可以避免因行政責任而引起的法律糾紛與行政訴訟，實現(xiàn)了行政成本的節(jié)省。”例如“隨著私人檔案在國家全部檔案中所占比重的快速上升，對其中具有國家和社會保存價值的私人檔案的管理已愈益引起人們的重視，并提至管理日程”。而由于“私人檔案管理涉及因素復雜，管理難度大，行政指導的靈活性優(yōu)勢在這方面顯露無遺，從而實現(xiàn)有效靈活的調(diào)控，將微觀管理引到一個健康有序的發(fā)展軌道上來，這在某種意義上也就達到了私人檔案宏觀管理的目的，實現(xiàn)了行政效率的提高”。[8]可以說，如果失去了靈活性和效率，也就失去了檔案行政指導行為的實用價值。

2.5 誠實信用原則?！霸谛姓I域，所謂誠實信用原則，是指行政主體在實施行政行為的過程中必須真誠地以公益為目的，遵守承諾，履行義務，并為失信行為承擔責任?！薄罢\實信用原則作為民法上的帝王條款，要求行政指導行為必須真實客觀，要求行政主體恪守諾言，可謂規(guī)制行政指導行為中的種種亂象的有力武器?！盵9]誠實信用原則對檔案行政指導有以下幾點具體要求：

2.5.1 動機純正。所謂動機純正，是指檔案行政主體在實施檔案行政指導過程中，主觀上是出于社會公共利益，并想通過非強制性的指導行為達到管理檔案事務的目的。但是，在現(xiàn)實中也難免會出現(xiàn)檔案行政指導者在作出指導行為的過程中摻雜了一些不正當考慮的情況，例如在實施檔案行政指導時過多地考慮政績的現(xiàn)象等。而這類動機不盡純正的檔案行政指導違反了誠實信用原則的基本要求，屬于違法的檔案行政行為。

2.5.2 禁止反言?！罢\實信用原則適用于行政指導，被認為是‘禁反言法理在發(fā)揮作用。禁反言法理，是指禁止主張違背自己過去的言行，以此損害曾將相信過去言行的相對人的利益。”[10]禁止反言是指檔案行政主體在實施某種檔案行政指導行為后，應當嚴守承諾，不得違背自己過去的言行，損害相信檔案行政主體言行的檔案行政相對人的利益。檔案行政指導作為檔案行政主體的行為，必須考慮到在社會中的影響，以及檔案行政主體作出某種檔案行政指導所承擔的檔案行政主體形象和責任問題，即便是在檔案行政指導中沒有違法，也會影響到檔案行政主體理性、中立、科學的立場，更何況事實上會因為檔案行政主體隨意變更檔案行政指導而引起混亂。

2.5.3 信賴保護。“信賴保護原則就是要求政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常?！薄爸挥写_立信賴保護原則，行政相對人才會信賴行政機關，遵循行政指導，行政之目的才能實現(xiàn)?！盵11]

檔案行政指導遵循信賴保護原則，主要包括以下五個方面的內(nèi)容：一是檔案行政相對人接受檔案行政指導作出相應行為之后，檔案行政主體不得否認其做過行政指導，或者否認其承諾的利益；二是檔案行政主體實施檔案行政指導之后，不得隨意予以更改或者廢止；三是檔案行政相對人遵照檔案行政指導并達到設定的條件時，檔案行政主體不得拒絕或者遲延履行其所承諾的利益；四是檔案行政相對人因聽從違法、不適當、錯誤的檔案行政指導，或者因檔案行政指導的反復、不履行承諾等行為遭受損失的時候，檔案行政相對人有權基于信賴保護原則，要求檔案行政主體予以賠償或者補償；五是如果檔案“行政主體所推行的行政指導在自身和行政相對人均無過錯的情況下，給行政相對人造成重大損失，那么行政主體應當給予適當?shù)难a償，否則行政相對人對政府便會產(chǎn)生信任危機”。[12]

2.6 可救濟性原則?！翱删葷栽瓌t要求當行政機關實施的行政指導行為違法或不當，致使被指導者的利益造成嚴重損失時，應當賦予被指導者救濟的權利，公民可以通過行政復議或行政訴訟等方式要求有權機關對該行政指導行為予以撤銷或糾正，并要求對公民受到的損失加以賠償或補償?？删葷栽瓌t是對行政指導行為的監(jiān)督和保障?！盵13]只有這樣才可以防止檔案行政主體濫用檔案行政指導違法或不當干預檔案事務。

可救濟性原則要求建立檔案行政指導的法律責任及救濟制度，它要求檔案行政管理機關不得利用檔案行政指導方式靈活、簡便、隱蔽等特點，來有意回避、混淆乃至推諉行政責任。若因違法、錯誤瑕疵的檔案行政指導，而給檔案行政相對人造成損失的，要允許索賠，或由檔案行政管理機關依據(jù)一定的行政程序進行賠償。

3 結語

檔案行政指導應該遵循的這些基本原則并不是孤立存在的，而是互相滲透、互相依存的關系。檔案行政主體在實施檔案行政指導行為的過程中，不僅應嚴格遵循每一項原則，更要在運用中使其交叉滲透，全面把握，規(guī)范實施。這對實現(xiàn)檔案行政指導法治化和促進依法治檔的健康發(fā)展均具有重要的意義。

*本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2014-02-18）