修正權(quán)力異化的制度性改革

竹立家

對(duì)一個(gè)“良治政府”來(lái)說(shuō)，防止公共權(quán)力異化的制度安排具有首要意義

不言而喻，在國(guó)家與社會(huì)的治理過(guò)程中，公共權(quán)力難免會(huì)出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象，這在任何社會(huì)中都有可能發(fā)生。一般來(lái)說(shuō)，腐敗或權(quán)力異化的出現(xiàn)可能有兩種情況：一種是客觀的制度性的，是所謂的“制度漏洞”造成的，這要通過(guò)制度改革和制度安排來(lái)解決；一種是主觀的人為的，是在個(gè)人利益、部門利益乃至家族利益的驅(qū)使下“有意識(shí)的腐敗”，鉆制度的漏洞，這種腐敗就是“職務(wù)犯罪”，就是“公權(quán)謀私”或“權(quán)力變質(zhì)”，要通過(guò)法律或紀(jì)律機(jī)制來(lái)解決。因此，無(wú)論出現(xiàn)哪一種狀況，要徹底防止權(quán)力腐敗所產(chǎn)生的權(quán)力異化現(xiàn)象，制度建設(shè)是關(guān)鍵。

這就是說(shuō)，對(duì)一個(gè)“良治政府”來(lái)說(shuō)，防止公共權(quán)力異化的制度安排具有首要意義。我們經(jīng)常講的“改革”，是指“制度性改革”，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治行政體制改革，其本質(zhì)都是指“制度性改革”。如經(jīng)濟(jì)改革，是指由“計(jì)劃體制”向“市場(chǎng)體制”的制度性改革。而非制度性改革叫“改良”，體制的“基本盤面”不變，屬于小修小補(bǔ)。為了防止公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的異化現(xiàn)象，政治行政改革的首要任務(wù)是要防止制度漏洞所引發(fā)的腐敗，是用民主的辦法扎緊“制度的籬笆”。換句話說(shuō)，為了防止權(quán)力異化和腐敗，社會(huì)主義民主制度建設(shè)具有首要意義。

因此，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，預(yù)防腐敗或權(quán)力異化的制度改革、民主制度建設(shè)很重要，這也是全社會(huì)上上下下形成的“基本共識(shí)”。即要從根子上解決中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)所出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，限制和制約公共權(quán)力，防止權(quán)力異化和腐敗對(duì)國(guó)家民族造成重大傷害，其中政治行政體制改革是關(guān)鍵。從國(guó)家治理和社會(huì)主義權(quán)力體系建設(shè)的角度來(lái)看，如果沒(méi)有良好的、預(yù)防權(quán)力腐敗的“民主制度安排”，也不可能建立起行之有效的“防止權(quán)力異化的體制機(jī)制”。換句話說(shuō)，有效的防腐反腐機(jī)制，是建立在良好的、制度性的預(yù)防體制機(jī)制基礎(chǔ)上的。

要通過(guò)制度性改革修正系統(tǒng)性錯(cuò)誤

近些年所暴露出的、媒體和社會(huì)公眾深惡痛絕的、反復(fù)或重復(fù)出現(xiàn)的一些權(quán)力腐敗現(xiàn)象說(shuō)明，一些公共機(jī)構(gòu)或人員，在公務(wù)活動(dòng)中，不是按照憲法原則及相關(guān)法律法規(guī)、管理?xiàng)l例、公共政策的要求依法行政，而是根據(jù)部門利益、個(gè)人利益或家族利益“有意出錯(cuò)”，利用公共權(quán)力有意放大或謀取“圈子利益”、個(gè)人利益、家族利益。比如：公務(wù)員考試第一名為什么被刷，是有人利用公共權(quán)力有意為之，目的是讓“自己人”或“家人”上去，反復(fù)出現(xiàn)的“蘿卜招聘”現(xiàn)象也是如此；又如公路亂收費(fèi)、教育醫(yī)療亂收費(fèi)等各種各樣的亂收費(fèi)等，是部門利益、圈子利益、個(gè)人利益在作怪；再如“房改”十多年以后的今天，利用“權(quán)力優(yōu)勢(shì)”明目張膽建造各種各樣的“福利房”，官大的照分不誤；還有“三公消費(fèi)”和豪華辦公，“權(quán)錢勾結(jié)”野蠻拆遷鬧出人命等現(xiàn)象屢禁不止，有的現(xiàn)象反而愈演愈烈。

一種權(quán)力錯(cuò)誤如果是偶爾出現(xiàn)，糾正起來(lái)還比較容易，或領(lǐng)導(dǎo)批示、或媒體曝光，都可以暫時(shí)解決。但如果一個(gè)同樣的錯(cuò)誤重復(fù)出現(xiàn)，就說(shuō)明了這是一個(gè)“系統(tǒng)性錯(cuò)誤”，比如公路亂收費(fèi)亂罰款流行了好多年，大家都知道這里面存在“腐敗”行為，但無(wú)論是罰款者、還是被罰者，大家似乎都相互配合、共同完成這一“錯(cuò)誤過(guò)程”，這種情況糾正起來(lái)就比較困難，需要通過(guò)“制度性改革”來(lái)進(jìn)行。

之所以出現(xiàn)屢糾屢犯，關(guān)鍵是人民群眾對(duì)權(quán)力形成過(guò)程、權(quán)力運(yùn)行過(guò)程、權(quán)力監(jiān)督過(guò)程的民主參與力度不夠。換句話說(shuō)，制度的“剛性”不夠，社會(huì)主義人民民主原則在制度的落實(shí)上還不到位，人民民主參與權(quán)力過(guò)程的渠道和平臺(tái)不完善、走過(guò)場(chǎng)或形式化比較嚴(yán)重，沒(méi)有細(xì)化、可操作性不強(qiáng)等。我們所謂的制度的“剛性”，最根本的應(yīng)是制度的“民主性”，是人民群眾民主地參與政治過(guò)程和社會(huì)過(guò)程的憲法權(quán)利，是社會(huì)主義憲法規(guī)定的“四個(gè)民主”的實(shí)現(xiàn)，只有這樣才能防止權(quán)力異化或腐敗，保證社會(huì)主義公共權(quán)力的“公共性”。

我們?cè)谖磥?lái)的反腐過(guò)程中必須注重“治本”，做好兩個(gè)方面的民主制度安排

事實(shí)上，在我國(guó)歷史上，反腐一直是統(tǒng)治者思考的一個(gè)話題，特別是明初朱元璋反腐，可以說(shuō)是最嚴(yán)厲的，把貪官“剝皮填草”，但腐敗還是越反越多，連朱元璋本人也感嘆貪官是朝殺暮犯，絡(luò)繹不絕。究其根本原因，還是“皇帝一人反腐”，天高皇帝遠(yuǎn)，反腐還是“隔墻扔石頭”，貪官人人存在僥幸心理，所以說(shuō)在專制體制下，反腐基本是一場(chǎng)不可能取勝的戰(zhàn)斗。在社會(huì)主義民主體制下，防止權(quán)力異化和腐敗有了根本的制度保證，這就是人民民主，人民民主是防止權(quán)力異化和腐敗的基本制度。這就是說(shuō)，對(duì)權(quán)力的形成和運(yùn)行過(guò)程，老百姓必須有發(fā)言權(quán)，只有老百姓有發(fā)言權(quán)，個(gè)別人個(gè)別部門才不敢濫用權(quán)力，張揚(yáng)權(quán)力傲慢；只有權(quán)力運(yùn)行過(guò)程公開(kāi)透明，使權(quán)力攤在陽(yáng)光下，權(quán)力才不會(huì)腐敗與“私用”，才不會(huì)出現(xiàn)部門化、個(gè)人化、家族化現(xiàn)象；只有老百姓能真正參與對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督，權(quán)力才會(huì)得到有效制約，才不會(huì)出現(xiàn)權(quán)力異化和腐敗現(xiàn)象，握有權(quán)力的人才不會(huì)胡作非為。

從理論上講，要防止權(quán)力異化和腐敗，用社會(huì)主義民主制度有效地約束權(quán)力，使社會(huì)主義民主落到實(shí)處，落實(shí)到制度上，我們?cè)谖磥?lái)的反腐過(guò)程中必須注重“治本”，做好兩個(gè)方面的民主制度安排。

首先，要做好權(quán)力公開(kāi)透明的制度安排，真正把權(quán)力攤在陽(yáng)光下，只有陽(yáng)光下的權(quán)力才不會(huì)異化和腐敗。我們知道，任何權(quán)力都有走向腐敗的天性。這不是因?yàn)楣矙?quán)力本身的原因，原因在掌握權(quán)力的人。恩格斯曾講過(guò)：“人來(lái)源于動(dòng)物這一事實(shí)說(shuō)明，人永遠(yuǎn)也不能擺脫獸性。因此，問(wèn)題只是擺脫的多些或少些，是人性與獸性的差別”。這就是說(shuō)，是人都有欲望，是欲望或多或少都具有“獸性”的一面，我們所說(shuō)的人類“政治文明”或道德文明、宗教文明，就是通過(guò)一些道德、法律和宗教方面的教條、法律法規(guī)、戒律等來(lái)限制人的欲望，使人的獸性一面不至于破壞公共生活領(lǐng)域，破壞文明得以延續(xù)發(fā)展的基本社會(huì)平衡。

公共權(quán)力就是迄今為止我們?nèi)祟惸軌蛳氲降淖钣行У闹萍s“人的欲望”無(wú)限制發(fā)揮的最有效手段。但問(wèn)題是掌握公共權(quán)力的人也是“人”，不是“神”，也可能犯錯(cuò)誤，利用公共權(quán)力“謀私利”來(lái)滿足自己的欲望。歷史和現(xiàn)實(shí)證明，這種以權(quán)謀私的行為在任何政治體系中都可能發(fā)生，如果掌握公共權(quán)力的人能夠公正地按照公眾的意愿來(lái)行使權(quán)力，那就是為“天使插上了翅膀”，社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、人民的福祉就有了保障，反之，則是為“魔鬼提供了武器”，人民的幸福和安寧就成為一個(gè)“問(wèn)題”。endprint

當(dāng)然，為了限制掌握公共權(quán)力的人利用權(quán)力“干壞事”，人類最聰明的頭腦思考了幾千年，只是到最近幾百年才有了頭緒，并逐步在制度上得到落實(shí)。這就是我們所說(shuō)的“政治文明”，其核心是“使公共權(quán)力公開(kāi)透明”并“用民主的辦法限制權(quán)力濫用”。當(dāng)然，民主和“權(quán)力公開(kāi)透明”是一個(gè)極其復(fù)雜的制度安排過(guò)程，需要我們認(rèn)真去做，這是我們邁向現(xiàn)代化過(guò)程的“必修課”，否則，我們就很難實(shí)現(xiàn)從“現(xiàn)代化”到“現(xiàn)代性”的驚險(xiǎn)一跳，跨過(guò)現(xiàn)代性這一“門檻”。目前我們所做的“政府信息公開(kāi)透明”、“政務(wù)公開(kāi)”、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)等改革實(shí)踐，是限制“權(quán)力濫用”的關(guān)鍵步驟，但關(guān)鍵是要真正去做，做好了人民就會(huì)滿意。

其次，要切實(shí)通過(guò)制度落實(shí)“民主集中制”原則，解決權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，特別是“一把手”權(quán)力事實(shí)上高度集中的問(wèn)題。我們知道，權(quán)力過(guò)分集中主要表現(xiàn)為我們經(jīng)常所說(shuō)的“財(cái)權(quán)”和“用人權(quán)”。這在我們改革進(jìn)程中是一個(gè)“老問(wèn)題”，之所以經(jīng)常成為一個(gè)“話題”，就是因?yàn)椤皺?quán)力腐敗”經(jīng)常出現(xiàn)在這兩個(gè)領(lǐng)域，讓人無(wú)可奈何。在公共機(jī)構(gòu)中，特別是一些事業(yè)單位中，權(quán)力基本集中在“一把手”的手中，花錢和用人基本是“一把手”說(shuō)了算，這種權(quán)力集中的情況嚴(yán)重到什么程度，我們?cè)趺垂烙?jì)都不過(guò)分，一些人以組織的名義“劃圈子”，選用自己的人，形成家天下，搞“小金庫(kù)”，群眾敢怒而不敢言。

長(zhǎng)此以往，我們的公共組織的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生改變，權(quán)力就會(huì)異化，會(huì)對(duì)黨和國(guó)家造成重大損失，必須引起我們高度警惕。我們常說(shuō)要“對(duì)癥下藥”，其實(shí)，許多官員、學(xué)者、甚至普通民眾都清楚“病根”所在，因?yàn)橛写罅康氖聦?shí)擺在那里，一目了然。也有大家公認(rèn)的“治病藥方”，比如用社會(huì)主義民主的方式、通過(guò)制度形式實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，比如權(quán)力公開(kāi)透明，比如用民主的方式選用“一把手”，比如人大代表與黨代表的“直選常任”制，比如官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度等等。這些都是制約監(jiān)督權(quán)力的有效手段，只要我們從社會(huì)主義戰(zhàn)略發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來(lái)看待國(guó)家民族利益，用公共精神和社會(huì)良心指導(dǎo)我們的改革選擇，把政治行政改革放到“頂層設(shè)計(jì)”的核心位置，我們就能把“權(quán)力關(guān)在籠子里”，防止權(quán)力異化，讓權(quán)力為社會(huì)公共利益服務(wù)，為人民服務(wù)。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

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