評(píng)析法官員額制

喬寶川 趙先要

摘要：面對(duì)我國(guó)不斷加劇的利益沖突，讓法院現(xiàn)有的司法工作面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化建設(shè)，法官員額制成為了重要的突破口。其主要目的是建設(shè)正規(guī)化、職業(yè)化、精英化的法官隊(duì)伍，以為社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)而提供人才保障。因此，本論文主要是以提升法官選任條件、分流管理，以及完善其職業(yè)保障與懲戒機(jī)制等來(lái)消除司法中公信力低和司法權(quán)威缺失等弊端問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)T額制；分類(lèi)分流；職業(yè)保障；懲戒機(jī)制

一、對(duì)法官員額制的認(rèn)識(shí)

法官作為司法活動(dòng)中的主體，而法官額員制卻是為完善人員分類(lèi)管理和優(yōu)化人力資源配置，成為了司法改革的重要突破口，其只要目的是建設(shè)正規(guī)化、職業(yè)化、精英化的法官隊(duì)伍。

（一）法官員額制是推進(jìn)司法改革的基礎(chǔ)

法官員額制的實(shí)施，不但體現(xiàn)了司法改革對(duì)人權(quán)的關(guān)注，還同司法機(jī)關(guān)組織內(nèi)部理上的“去行政化”和構(gòu)造外部組織上的“去地方化”一同組成了我國(guó)司法改革的整個(gè)價(jià)值取向。對(duì)加強(qiáng)法官職業(yè)文化建設(shè)，強(qiáng)化法官職業(yè)保障，推進(jìn)法院人員分類(lèi)管理，提升法官待遇等具有重要意義，為我國(guó)整體司法改革起著推進(jìn)性的基礎(chǔ)作用。其職業(yè)素質(zhì)是決定裁判結(jié)果品質(zhì)的關(guān)鍵所在。

法官員額制可提高法官任職門(mén)檻，通過(guò)復(fù)雜與競(jìng)爭(zhēng)化的任職程序，以及所提高的待遇保障，將法官職業(yè)與普通公務(wù)員明顯區(qū)分開(kāi)來(lái)，其職業(yè)外在的吸引力也將進(jìn)一步提升，同時(shí)有利于法院等司法機(jī)關(guān)招攬更多的法律人才和重塑社會(huì)公眾對(duì)于司法的信心。

（二）法官員額制對(duì)于保證法官職業(yè)的純粹性具有重要作用

法官職業(yè)的純粹性主要在于法官的遴選條件是否嚴(yán)格，較為寬泛和模糊的遴選標(biāo)準(zhǔn)是不能保證其的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，同時(shí)，法官與審判輔助人員及行政人員之間也很難形成合理有效的分工合作的運(yùn)行機(jī)制。

法官額員制度的的建立，不僅看突出法官在法院中的核心地位，還能弱化法院內(nèi)部的行政科層制。另外，對(duì)現(xiàn)還存在的從事司法行政和研究等工作的部分法官，其法官員額制對(duì)解決這一問(wèn)題是再好不過(guò)了。此外，法官員額制的實(shí)行，可保證將審判權(quán)交予專(zhuān)業(yè)能力顯著、品行正直的優(yōu)秀法官，在加上相應(yīng)的法官助理的輔助，可讓其更專(zhuān)注于審判工作，在提高案件審理質(zhì)量的同時(shí)，也大大提高了司法的效率。

（三）法官員額制對(duì)法官審判工作量的匹配具有重要意義

無(wú)論是案多人少還是人多案少的情況，都將影響到司法權(quán)的正常運(yùn)作。特別是在目前，我國(guó)許多地方都存在案多人少的問(wèn)題，法官員額比例怎樣確定成為了最為關(guān)鍵的一步。確定法官員額比例，在保證正常發(fā)揮審判功能的前提下，兼顧案件數(shù)量、司法轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度，以及法院審級(jí)智能和審批輔助人員的配置等因素的影響，甚至還要兼顧當(dāng)?shù)氐臍v史遺留和風(fēng)俗習(xí)慣，因?yàn)檫@些因素都可能會(huì)影響著法院配置法官的數(shù)量。因此，法官員額制在宏觀上還意味著對(duì)司法資源的合理配置，這可以說(shuō)是法官員額制的又一層重要意義。

二、員額制實(shí)現(xiàn)所面對(duì)的難點(diǎn)和問(wèn)題

（一）如何確定法官員額

現(xiàn)推行法官員額所面對(duì)首個(gè)問(wèn)題就是如何確定法官數(shù)量的操作標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)際角度看：因?yàn)楦鲊?guó)在司法制度、訴訟體制與法治水平各不一樣，所以法官在總?cè)丝谥兴嫉谋壤哺鞑幌嗤１热绶▏?guó)法國(guó)所占本國(guó)人口數(shù)量的比例為：1：12350，德國(guó)為1：4500，瑞士為1：5600，奧地利為1：4700，日本為1：57900。而我國(guó)現(xiàn)有法官人數(shù)為19.5萬(wàn)人，依據(jù)我國(guó)第六次人口普查的總?cè)丝跀?shù)量13.7億人，我國(guó)法官所占人口比例越為1：7028.

與各國(guó)相比，我國(guó)的法官數(shù)量也不算多，但可以看出我國(guó)地域之間的法治發(fā)展水平并不是均衡的，各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也不相同，各法院的人員情況、案件數(shù)量、辦理單個(gè)案件的勞動(dòng)量也各有不同，另外，再加上我國(guó)社會(huì)“屈死不告狀”、“無(wú)訟是求”等傳統(tǒng)觀念的影響，以及現(xiàn)法院存在的行政化、地方化管理等因素的制約，導(dǎo)致部分案件被排除在法院之外，我過(guò)法官人均所手里的案件數(shù)量與別國(guó)相比較來(lái)說(shuō)還是較少的。

在上海，對(duì)于司法改革方案中雖提出了法官所占比例為33%，但這一比例是如何測(cè)試出來(lái)的并沒(méi)有公開(kāi)說(shuō)明，導(dǎo)致產(chǎn)生看諸多質(zhì)疑。應(yīng)當(dāng)看出，這并不是一個(gè)絕對(duì)性的固定比例。但應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，大幅度的減少法官的總體數(shù)量，是推進(jìn)各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)所在。那么在“頂層設(shè)計(jì)”中保留多少法官才是合適的？這個(gè)比例如何確定？

（二）如何確定法官選任的標(biāo)準(zhǔn)

最近幾年，雖然同一的司法考試和大規(guī)模的法學(xué)教育部分地解決了法官職業(yè)的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，新的年輕法官的法律專(zhuān)業(yè)能力也得到了提高，但在辦案的經(jīng)營(yíng)方面，與經(jīng)營(yíng)豐富的老法官想比還是有所欠缺。我國(guó)現(xiàn)法院的審判人員的職業(yè)總體水平還不是很好，因此，在人員比例確定之后，對(duì)法官如何進(jìn)行遴選以成為法官員額制改革的關(guān)鍵所在。

（三）法官員額大規(guī)?？s減后，如何解決“案多人少”的矛盾

在法官員額制實(shí)行后，法官的人數(shù)必然會(huì)有所下降。此刻，在相對(duì)教師的法官是否能夠公證和高效地處理好短期內(nèi)集聚的大量案件，這這關(guān)乎司法審判工作能否得以正常運(yùn)行的總局。其實(shí)，案多人少的問(wèn)題并不一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，而是缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)感受的問(wèn)題，許多地區(qū)其實(shí)并不存在這一問(wèn)題，就是部分地區(qū)存在這一現(xiàn)象，也是因很復(fù)雜的原因所造成的。

研究證明，案多人少還有以下等幾方面的原因：一、法院的審判資源配置不均衡，內(nèi)部擁有法官職稱(chēng)的人員從事非審判工作的比例過(guò)高，即便從事審判和執(zhí)行工作的法官，因?yàn)槿鄙偈挛镏恚卤毓H，也沒(méi)辦法將所有精力專(zhuān)心置于審判事務(wù)上去；二、法院工作機(jī)制日益行政化的傾向，使得約20%的案件必須層層匯報(bào)和審判；三、案件審理程序還有待進(jìn)一步改進(jìn)，二審和再審程序事實(shí)審和法律審不分，法院裁判的既判力不足等等。

所以，需要員額制與其他改革措施配套進(jìn)行，絕不可因直觀感覺(jué)上的這以問(wèn)題而阻礙法官的遴選。即便法官整體人數(shù)有所減少，但如保留下來(lái)的法官都是優(yōu)秀的，再加以輔之和充足合格的法官助理，并用大幅度增加法官薪酬等的方式來(lái)激勵(lì)優(yōu)秀法官的潛能，完全可以有效地解決這以問(wèn)題。

（四）如何分流法院內(nèi)部的其他人員

法官員額制一定會(huì)導(dǎo)致法院內(nèi)部人員分流，此分流會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)變動(dòng)，一是原審判的一線(xiàn)人員的身份會(huì)發(fā)生變化，二是原司法行政等部門(mén)的人員會(huì)有所流動(dòng)。即便從法院內(nèi)部來(lái)講，法官員額制也應(yīng)是雙贏的，司法改革不能成為零和游戲，不能使內(nèi)部一部分人獲利而另一部分人成為法官員額制踐行的犧牲品，法官員額制的踐行應(yīng)兼顧法官與綜合部門(mén)人員的利益。

（五）如何調(diào)動(dòng)法官助理的積極性

當(dāng)然，如何電動(dòng)法官助理的辦案的積極性，這必定是一個(gè)非常敏感而又現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，特別是以前是法官身份而現(xiàn)以成為法官助理的這部分人。毫無(wú)疑問(wèn)，這部分人以成為員額制改革的“弱勢(shì)群體”，他們所從事的工作在改革前和改革后并沒(méi)有什么區(qū)別，但其“名分”以發(fā)生截然不同的變化。所以，如何調(diào)動(dòng)這些人的工作積極性也是法官員額踐行中必須解決與不可回避的問(wèn)題。

三、實(shí)行法官員額制的路徑建議

（一）實(shí)行法官員額制的基本原則

目前，大部分筆者認(rèn)為，在司法改革中，對(duì)于法官員額制的實(shí)施，應(yīng)遵循穩(wěn)中求進(jìn)的基本原則，在對(duì)規(guī)則進(jìn)行制定和法官比例的確定，以及完成時(shí)間等各方面上，不能實(shí)行“一刀切”，應(yīng)根據(jù)實(shí)際的情況來(lái)合理的確定。

首先，要考慮到不同層級(jí)法院法官員額比例的差異性。對(duì)于最高和高級(jí)人民法院的配比應(yīng)小一些，而對(duì)于廣大中、基層人民法院的配比應(yīng)適當(dāng)高一些。其次，根據(jù)不同地區(qū)區(qū)域之間法院法官審理案件的工作量來(lái)進(jìn)行一定的區(qū)別，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和交通與信息發(fā)展水平高的地區(qū)，其辦理案件的效率也高，對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平與物質(zhì)條件相對(duì)落后的中西部地區(qū)，在審理案件的效率同時(shí)也相對(duì)較低。因此，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情形對(duì)法官員額比例進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，做到因地制宜，合理配置。

另外，還應(yīng)采取新人新政策、老人老政策的辦法，做到尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，保持穩(wěn)定的人心，做到工作不斷。對(duì)以通過(guò)省高院審核批準(zhǔn)、同級(jí)人大常委會(huì)任命且具有法官等級(jí)的法官，應(yīng)繼續(xù)維護(hù)其法官身份，對(duì)新選任的則應(yīng)實(shí)行新的辦法，經(jīng)省法官遴選委員會(huì)公開(kāi)選拔、慎重考察和提名后由同級(jí)人大常委會(huì)任命。

（二）確定法官員額比例及其人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)

目前，對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)的確立還存在許多的問(wèn)題，比如具體應(yīng)該由哪一級(jí)法院來(lái)明確法官的員額比例？案件的數(shù)量、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素對(duì)法官員額會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？對(duì)于地區(qū)差異和審級(jí)差異該如何去平衡？筆者認(rèn)為應(yīng)該由最高人民法院確定全國(guó)法院各類(lèi)人員的員額比例總體幅度，包含法官員額比例的上限和下限，然后由各省高院將本地情況在最高院確定的總體比例幅度內(nèi)，再具體確定轄區(qū)各級(jí)法院的員額比例。

在具體操作上，轄區(qū)案件數(shù)量、類(lèi)型可以根據(jù)既往收案情況估算；法官的工作量我們可以考慮人均結(jié)案數(shù)量、平均結(jié)案時(shí)間、案件難易程度和審判程序等因素，從近年中選定一個(gè)基準(zhǔn)年來(lái)測(cè)算。省高院可以讓轄區(qū)的法院依據(jù)這種模式計(jì)算出具體的法官員額，然后在結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，調(diào)研年均收案數(shù)量的變化情況，對(duì)于年訴訟案件的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)進(jìn)行合理測(cè)算。同時(shí)，不能忽視轄區(qū)面積、人口密度、法院級(jí)別設(shè)置等實(shí)際因素對(duì)確定法官員額比例的影響，盡可能地對(duì)其予以量化。最后，整合上述審判工作量的計(jì)算方法，綜合得出一個(gè)科學(xué)、合理的定額比例。

（三）要制定合理的法官選任標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)施法官員額制度的本質(zhì)，即實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有法官隊(duì)伍的精英化、職業(yè)化重組，在削減法官數(shù)量的同時(shí)，確保法官隊(duì)伍的質(zhì)量，把真正具備高素質(zhì)的優(yōu)秀法官遴選到定額法官的行列中來(lái)，以保證審判工作的優(yōu)質(zhì)、高效。

1.明確法官選任機(jī)構(gòu)。最高院于2014年發(fā)布的《人民法院第四個(gè)五年綱要（2014-2018）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“四五改革綱要”），指出“在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)。完善法官選任制度、法官晉升機(jī)制，建立以法官為中心的法院人員管理制度?！?/p>

那么法官遴選委員會(huì)究竟該如何組建？筆者認(rèn)為，不能由省一級(jí)高級(jí)法院來(lái)牽頭組建，因?yàn)檫@樣容易導(dǎo)致上下級(jí)法院形成行政管理機(jī)制，應(yīng)該由省委或省級(jí)人大常委會(huì)牽頭組建，由不同背景、不同職業(yè)的人組成，人數(shù)以15人為宜，其中應(yīng)該包括5名資深法官、3名組織人事部門(mén)人員、2名律師或者法學(xué)專(zhuān)家、3名紀(jì)檢監(jiān)察人員、2名非法律專(zhuān)業(yè)人員。法官遴選委員會(huì)的成員應(yīng)由各個(gè)相應(yīng)的組織進(jìn)行提名，然后由省一級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行選舉任命，保證法官遴選工作達(dá)到公開(kāi)、公正、獨(dú)立、多元的效果。

2.明確法官的遴選條件。各基層法院只有在初任法官人數(shù)不足時(shí)才可以提名初任法官資格，其他三級(jí)法院只有在法官人數(shù)不足時(shí)才可以從基層或者下一級(jí)法官中進(jìn)行遴選?；鶎臃ㄔ核崦某跞畏ü俦仨毷菑氖路晒ぷ鳚M(mǎn)5年，業(yè)務(wù)精湛，沒(méi)有違法違紀(jì)情況，取得法律職業(yè)資格的人員。

（四）同步推進(jìn)法院人員分類(lèi)管理制度

實(shí)行法官員額制度后，法官的人數(shù)必然要有所減少，必須同步完善法院人員的分類(lèi)管理制度。

1.對(duì)法官做分類(lèi)管理，可以將擅長(zhǎng)交通肇事類(lèi)案件審判的法官集中成立交通肇事案件合議庭，將擅長(zhǎng)婚姻類(lèi)案件審判的法官組成婚姻案件合議庭等，這樣可以合理配置法官資源，促進(jìn)法官專(zhuān)業(yè)化，從而大幅提升辦案效率。

2.法院行政人員、法官助理和書(shū)記員進(jìn)行分類(lèi)管理。建議為每位法官配備一名書(shū)記員及兩名法官助理，輔助法官的專(zhuān)業(yè)性審判工作。這樣使法官?gòu)姆爆嵉男姓怨ぷ髦械靡越饷摚痉?、提高司法效率?/p>

3.對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行分類(lèi)管理。法院的核心工作一是審判，另外一個(gè)就是執(zhí)行。在實(shí)行法官員額制度以后，一般性執(zhí)行工作肯定不會(huì)由法官直接來(lái)做，應(yīng)該根據(jù)各個(gè)法院的執(zhí)行案件數(shù)量成立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行工作團(tuán)隊(duì)。

（五）完善法官的監(jiān)督和退出機(jī)制

1.建立案件追責(zé)和工作監(jiān)察制度。在強(qiáng)化對(duì)法官職業(yè)保護(hù)的基礎(chǔ)之上，對(duì)事實(shí)認(rèn)定明顯錯(cuò)誤、非認(rèn)識(shí)性的適用法律錯(cuò)誤案件、明確違背法律程序的錯(cuò)案和存在重大瑕疵的案件，經(jīng)專(zhuān)門(mén)的法官評(píng)查懲戒委員會(huì)討論決定后依照規(guī)定問(wèn)責(zé)，并計(jì)入法官考評(píng)檔案，扣分。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)法官作風(fēng)問(wèn)題進(jìn)行考察，一年分年中、年末進(jìn)行兩次統(tǒng)計(jì)，對(duì)于出現(xiàn)作風(fēng)問(wèn)題被查實(shí)的法官當(dāng)按照《法官法》等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，對(duì)于出現(xiàn)違法違紀(jì)構(gòu)成犯罪的要移交檢察部門(mén)。

2.實(shí)行法官退出機(jī)制。對(duì)于出現(xiàn)下列幾種情況的法官應(yīng)該由所在法院的法官懲戒委員會(huì)報(bào)省級(jí)有關(guān)法官提名部門(mén)審批后，向本級(jí)人大提名取消其法官任職資格：（1）出現(xiàn)錯(cuò)案的法官涉嫌構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)違法的；（2）連續(xù)兩年考核不合格的法官；（3）接受當(dāng)事人吃請(qǐng)、賄賂等違紀(jì)情況的；（4）辭職或者已經(jīng)退休的法官；（5）其他不適宜擔(dān)任法官的情形。

3.對(duì)法官審判業(yè)務(wù)進(jìn)行必要的、適度的監(jiān)督。進(jìn)一步完善和規(guī)范司法公開(kāi)，以公開(kāi)促公正、以公開(kāi)提質(zhì)效。同時(shí)，在審判管理上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)案件的節(jié)點(diǎn)監(jiān)督、審限提醒、督促辦理，不僅可以促使法官提高審判質(zhì)效，而且自然形成對(duì)法官審判業(yè)務(wù)上必要的監(jiān)督

（六）完善法官職業(yè)保障制度

加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)建立健全法官職業(yè)保障體系和運(yùn)行機(jī)制，全面落實(shí)法律所賦予法官的職業(yè)權(quán)力和職業(yè)地位，以嚴(yán)格的法定性維護(hù)法官身份的穩(wěn)定性，增強(qiáng)法官職業(yè)的責(zé)任感。

1.落實(shí)以法官等級(jí)確定工資待遇的標(biāo)準(zhǔn)。按照最高院《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》的文件精神，依據(jù)法官的等級(jí)核發(fā)法官的工資和津貼，并有較大幅度的提高。

2.保障法官獨(dú)立、中立的地位。為實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的改革目標(biāo)，在法官員額制度推行的同時(shí)，按照審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)要求，應(yīng)取消層層審批、上下級(jí)法院匯報(bào)等不合理制度，進(jìn)而從制度設(shè)計(jì)上，保證法官審理案件的中立性、獨(dú)立性。

3.落實(shí)法官正常晉升機(jī)制。除了全面提高法官待遇之外，還要使考核合格符合條件的法官能夠正常晉升，提升法官的職業(yè)待遇和尊榮感，穩(wěn)定法官隊(duì)伍。

（七）建立法官專(zhuān)司審判的專(zhuān)職工作制度

目前，全國(guó)各級(jí)法院的法官中，從院長(zhǎng)到助理審判員，除正常的審判工作之外，都存在不同程度上的非審判事務(wù)和管理性工作，尤其是作為院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的“領(lǐng)導(dǎo)類(lèi)”法官，會(huì)受到來(lái)自地方黨委政府、上級(jí)法院等方方面面的非審判的管理性事務(wù)，開(kāi)展的各項(xiàng)與審判工作有一定牽連的專(zhuān)題活動(dòng)（譬如教育活動(dòng)、宣傳活動(dòng)、普法活動(dòng)等），還有開(kāi)會(huì)、報(bào)告、調(diào)研、財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)投標(biāo)，甚至招商引資等，占去了相當(dāng)一部分法官的時(shí)間和精力，使得這部分法官疲于應(yīng)付、難以專(zhuān)心辦案，因此，在司法改革實(shí)行法官員額制的起步階段，應(yīng)當(dāng)盡快建立和形成法官專(zhuān)司審判的工作制度。

結(jié)論

總之，建立法官員額制應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)各地法院人員的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，并且要依托科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確、充分的數(shù)據(jù)分析，同時(shí)還要考慮到這一制度的建立所需要的過(guò)渡期，保證法院的正常工作不脫節(jié)。雖然法官員額制度實(shí)施起來(lái)有難度、有阻力，并且還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡期，但其更有利于優(yōu)化法院人員結(jié)構(gòu)、更有利于穩(wěn)定一線(xiàn)辦案法官，也為人民法院未來(lái)的科學(xué)發(fā)展留下了足夠的空間，注入了更為新鮮的血液。（作者單位：1.廣西大學(xué)法學(xué)院；2.四川大學(xué)法學(xué)院）

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