深圳市基本生態(tài)控制線管理實(shí)踐

楊軍 黃愛(ài)兵

深圳市基本生態(tài)控制線管理實(shí)踐

楊軍 黃愛(ài)兵

自2005年劃定基本生態(tài)控制線以來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷優(yōu)化調(diào)整，深圳市基本生態(tài)控制線管理得到進(jìn)一步完善。實(shí)施近十年來(lái)，基本生態(tài)控制線有效保護(hù)了深圳市有限的生態(tài)資源，優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)，提升了城市質(zhì)量，在維持深圳市可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

深圳市；基本生態(tài)控制線；實(shí)踐

過(guò)去30年，深圳經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了驚人的成就，但由于城市快速擴(kuò)張，資源占用和能源消耗巨大，給生態(tài)環(huán)境也帶來(lái)一定程度的負(fù)面影響，城市發(fā)展明顯受到土地和發(fā)展空間、能源和水資源、城市人口承載力、環(huán)境承載力等“四個(gè)難以為繼”的制約。劃定基本生態(tài)控制線是深圳在緊約束條件下建設(shè)和諧深圳、效益深圳的必然選擇。

基本生態(tài)控制線管理現(xiàn)狀

深圳市基本生態(tài)控制線是為了保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合深圳市實(shí)際情況劃定的生態(tài)保護(hù)范圍界線?；旧鷳B(tài)控制線范圍內(nèi)的土地面積為974平方公里，約占全市陸地面積的49.9%。

劃定依據(jù)

基本生態(tài)控制線的劃定主要是以有關(guān)法律法規(guī)和已批準(zhǔn)的城市規(guī)劃為依據(jù)，同時(shí)參考了國(guó)內(nèi)外有關(guān)生態(tài)城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而劃定的。

在法律法規(guī)方面，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《廣東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《深圳市城市規(guī)劃條例》、《深圳市生態(tài)公益林條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)飲用水源保護(hù)條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等。

圖1 深圳市基本生態(tài)控制線范圍圖（2013年）

在城市規(guī)劃方面，主要依據(jù)了《深圳市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》、《深圳市土地利用總體規(guī)劃（1997—2010）》、《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003—2005）》和《深圳市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》等。

在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，主要參考了聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織提出的生態(tài)城市綠地覆蓋率應(yīng)達(dá)到50%、居民人均綠地面積90平方米的指標(biāo)；《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》確定的全市城市綠地率應(yīng)不小于45%、城市綠化覆蓋率應(yīng)大于50%的指標(biāo)；以及按照碳氧平衡原理測(cè)算得出的深圳城市發(fā)展所需城市建設(shè)用地和生態(tài)用地最適合的比例分別為40%和60%的結(jié)果。

劃定過(guò)程

基本生態(tài)控制線方案的劃定，綜合考慮了城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的建設(shè)需求，同時(shí)又兼顧保持相對(duì)良好的生態(tài)環(huán)境的需要，大致經(jīng)歷了“草案編制—部門咨詢—修改完善—上報(bào)審批”四個(gè)階段。

草案編制：以《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003—2005）》、《深圳市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》劃定的初步范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合城市各層次規(guī)劃，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)、遙感影像等現(xiàn)代分析手段落實(shí)具體坐標(biāo)，形成初步草案。

部門咨詢：經(jīng)歷兩次意見(jiàn)征詢，征求各區(qū)政府和下屬各部門意見(jiàn)，期間重點(diǎn)走訪了各區(qū)政府、部分街道辦，對(duì)反饋意見(jiàn)涉及的重點(diǎn)地段和重要問(wèn)題逐一進(jìn)行了踏勘與分析研究。

修改完善：按照“慎重處置現(xiàn)狀已建用地、嚴(yán)格控制新增開(kāi)發(fā)用地、堅(jiān)持規(guī)劃延續(xù)性和剛性”三項(xiàng)原則，對(duì)草案進(jìn)行修改完善。

上報(bào)審批：為充分征求公眾意見(jiàn)，在2005年7月份開(kāi)展了為期半個(gè)月的公開(kāi)展示和公眾咨詢工作。經(jīng)市專題會(huì)議、市政府常務(wù)會(huì)議審議，深圳市基本生態(tài)控制線劃定方案獲得批復(fù)，于2005年11月1日正式實(shí)施，并頒布了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。

劃定結(jié)果

基本生態(tài)控制線內(nèi)土地構(gòu)成包括以下方面：一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、集中成片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、森林及郊野公園；坡度大于25%的山地以及特區(qū)內(nèi)海拔超過(guò)50米、特區(qū)外海拔超過(guò)80米的高地；主干河流、水庫(kù)及濕地；維護(hù)生態(tài)完整性的生態(tài)廊道和綠地；島嶼和具有生態(tài)保護(hù)價(jià)值的海濱陸域；其他需要進(jìn)行生態(tài)控制的區(qū)域。

管理機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制：建立深圳市基本生態(tài)控制線聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議召集人由分管副市長(zhǎng)擔(dān)任，成員單位包括深圳市發(fā)展改革、經(jīng)貿(mào)信息、規(guī)劃國(guó)土、人居環(huán)境、監(jiān)察、水務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、城管等部門及各區(qū)政府。聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)審議基本生態(tài)控制線的線內(nèi)進(jìn)駐項(xiàng)目選址、信息調(diào)查、優(yōu)化調(diào)整、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督考核等重要事項(xiàng)。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在深圳市規(guī)劃國(guó)土委，負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議的日常工作。

職能分工：深圳市規(guī)劃國(guó)土部門負(fù)責(zé)基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整的審核和公示、線內(nèi)土地及建設(shè)情況調(diào)查和監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)巡查和機(jī)動(dòng)巡查、監(jiān)督指導(dǎo)線內(nèi)違法建設(shè)行為查處、建設(shè)用地清退以及考核方案編制等工作。

深圳市發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)基本生態(tài)控制線內(nèi)產(chǎn)業(yè)審核、制定生態(tài)適宜用途的具體產(chǎn)業(yè)類型等工作。

深圳市人居環(huán)境部門負(fù)責(zé)牽頭線內(nèi)進(jìn)駐項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核、生態(tài)環(huán)境資源調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)，以及監(jiān)督指導(dǎo)線內(nèi)環(huán)境違法行為查處、生態(tài)修復(fù)等工作。

深圳市經(jīng)貿(mào)信息部門負(fù)責(zé)引導(dǎo)線內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)業(yè)用地（含基本農(nóng)田）日常管理、生態(tài)修復(fù)等工作。

深圳市水務(wù)部門負(fù)責(zé)線內(nèi)一級(jí)水源保護(hù)區(qū)及水庫(kù)、河道等水務(wù)用地的日常管理、線內(nèi)進(jìn)駐項(xiàng)目使用水務(wù)用地審核、生態(tài)修復(fù)等工作。

深圳市城管部門負(fù)責(zé)線內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、公園和林業(yè)用地的日常管理、林業(yè)資源調(diào)查、違法占用林地行為的查處、線內(nèi)進(jìn)駐項(xiàng)目使用林地審核、生態(tài)修復(fù)等工作。

深圳市各區(qū)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)線內(nèi)建設(shè)用地清退、基本生態(tài)控制線保護(hù)標(biāo)識(shí)的設(shè)立與管理、日常監(jiān)測(cè)與巡查、各種違法行為查處，以及協(xié)助開(kāi)展基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整和產(chǎn)業(yè)、環(huán)保審核等工作。

優(yōu)化調(diào)整

從維護(hù)規(guī)劃與法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性來(lái)說(shuō)，原則上基本生態(tài)控制線是不可調(diào)整的。確因國(guó)家、省、市重大建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際需求，需要進(jìn)行局部調(diào)整的，將按照最為嚴(yán)格的審批程序進(jìn)行調(diào)整。

2013年，為進(jìn)一步提高深圳市生態(tài)線管理的精細(xì)度和可操作性，兼顧社會(huì)基層民生發(fā)展、公益性及市重大項(xiàng)目建設(shè)需求，依據(jù)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》）[1]和相關(guān)法定規(guī)劃，深圳市對(duì)基本生態(tài)線進(jìn)行了局部?jī)?yōu)化調(diào)整。在保持控制線內(nèi)總量規(guī)模不減的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決《管理規(guī)定》實(shí)施前生態(tài)線內(nèi)已建成的各類合法建筑物、構(gòu)筑物的優(yōu)化調(diào)整問(wèn)題，并兼顧社會(huì)基層民生發(fā)展、公益性及重大項(xiàng)目建設(shè)需求，以進(jìn)一步提高生態(tài)線管理的精細(xì)度和可操作性。共調(diào)入生態(tài)用地約15平方公里，主要為山體林地和公園綠地；調(diào)出生態(tài)線用地約15平方公里，主要為基本生態(tài)控制線劃定前已建成的工業(yè)區(qū)、公益性及市重大項(xiàng)目建設(shè)用地[2]。

基本生態(tài)控制線實(shí)施成效

優(yōu)化城市生態(tài)安全格局

基本生態(tài)控制線制定后，深圳市經(jīng)濟(jì)總量保持高速發(fā)展，GDP由2005年的4 926億元增長(zhǎng)到2013年的14 500億元?；旧鷳B(tài)控制線的劃定沒(méi)有為深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展套上“緊箍咒”。同時(shí)，深圳市嚴(yán)格實(shí)施城市規(guī)劃，防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延，有效遏制了線內(nèi)違法建設(shè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)實(shí)施各種措施，城市生態(tài)空間得到不斷優(yōu)化。

開(kāi)展“四帶六廊”建設(shè)，通過(guò)對(duì)生態(tài)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的修復(fù)，維護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，保障了城市基本生態(tài)安全。開(kāi)展深圳市濕地保護(hù)和修復(fù)專項(xiàng)工作，通過(guò)污染控制、物種保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)與治理等措施，使?jié)竦孛娣e萎縮和功能退化的趨勢(shì)得到初步遏制。積極推進(jìn)采石場(chǎng)、取土場(chǎng)、裸露山體缺口的整治復(fù)綠和重要功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)重建。推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，目前已建成一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，即廣東內(nèi)伶仃島-福田國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；大鵬半島、鐵崗-石巖濕地以及田頭山三個(gè)市級(jí)自然保護(hù)區(qū)已獲得市政府批準(zhǔn)建立，規(guī)劃自然保護(hù)區(qū)建設(shè)面積228.32平方公里，占深圳國(guó)土總面積的11.5%。

促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

《管理規(guī)定》指出，除與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研等項(xiàng)目外，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)。對(duì)于符合《管理規(guī)定》、《深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見(jiàn)》的建設(shè)項(xiàng)目，需嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)管理制度，要求在編制環(huán)評(píng)文件時(shí)重點(diǎn)評(píng)價(jià)論證項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響和需要配套的保護(hù)對(duì)策，盡量降低項(xiàng)目建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，并落實(shí)必要的生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償措施。

深圳市基本生態(tài)控制線的實(shí)施，有效遏制了一批對(duì)環(huán)境存在重大潛在風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目的實(shí)施，從源頭上降低了各類污染物的產(chǎn)生，進(jìn)而改善了城市生態(tài)居住環(huán)境，促進(jìn)了城市旅游、觀光產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升了城市生態(tài)服務(wù)水平，促進(jìn)深圳市成為現(xiàn)代化綠色生態(tài)城市。

提高公眾生態(tài)安全意識(shí)

基本生態(tài)控制線的劃定經(jīng)歷了草案、咨詢、修訂和上報(bào)審批四個(gè)階段，許多深圳市民不同程度地參與了劃定工作。為廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界與市民的意見(jiàn)，深圳市對(duì)基本生態(tài)控制線劃定草案進(jìn)行了15天的公眾展示，市民通過(guò)市政府網(wǎng)站可以查到每一塊用地的詳細(xì)資料并大膽提出自己的意見(jiàn)。反饋意見(jiàn)中，91%支持劃定基本生態(tài)控制線，79%贊成或基本同意公示的劃定方案。通過(guò)公眾參與，不僅真實(shí)了解了公眾的意見(jiàn)和需求，而且使公眾在參與規(guī)劃的過(guò)程中強(qiáng)化了生態(tài)理念和環(huán)保意識(shí)。

基本生態(tài)控制線完善建議

深圳市基本生態(tài)控制線劃定實(shí)施近十年來(lái)，有效保護(hù)了城市有限的生態(tài)資源，優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)，提升了城市環(huán)境質(zhì)量，成為深圳市加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手。但同時(shí)也存在不少問(wèn)題：一是管理部門眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全；二是“粗線條”管理普遍存在，規(guī)劃缺位和滯后現(xiàn)象突出；三是部分條款與具體執(zhí)行存在偏差；四是線內(nèi)用地清退補(bǔ)償財(cái)政壓力越來(lái)越大；五是缺乏有效的監(jiān)管及考核制度。

針對(duì)上述問(wèn)題，在不斷完善基本生態(tài)控制線制度的基礎(chǔ)上，建議做好以下幾方面的工作：

建立生態(tài)文明建設(shè)基本空間制度。堅(jiān)持“保發(fā)展、保紅線、保生態(tài)”，將基本生態(tài)控制線提升至生態(tài)文明基本空間制度的高度，建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，樹(shù)立生態(tài)文明的科學(xué)發(fā)展觀。

完善生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)。一是創(chuàng)新管理機(jī)制，建立生態(tài)線管理的共同責(zé)任機(jī)制，多個(gè)部門齊抓共管，形成管理合力；二是夯實(shí)管理基礎(chǔ)，加強(qiáng)線內(nèi)資源的調(diào)查和監(jiān)測(cè)；三是完善管理措施，正確認(rèn)識(shí)線內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題，充分尊重歷史客觀情況，加強(qiáng)疏導(dǎo)。

推進(jìn)基本生態(tài)控制線精細(xì)化管理。借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，采用差別化、精細(xì)化管理模式，實(shí)施管控與引導(dǎo)并行，從全市甚至珠三角生態(tài)安全保障的角度，明確不同位置及類型生態(tài)用地的功能定位及管控要求。

統(tǒng)籌思路破解社區(qū)發(fā)展困境。以社區(qū)層面規(guī)劃的編制與實(shí)施為平臺(tái)，以生態(tài)保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、轉(zhuǎn)型發(fā)展等為多重目標(biāo)，統(tǒng)籌解決線內(nèi)生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展問(wèn)題，探尋出一條符合民眾利益、保障城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)資源合理化管理的科學(xué)發(fā)展之路。

[1] 深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì). 深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見(jiàn)[Z]. 2013-06-20.

[2] 深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì). 深圳市基本生態(tài)控制線優(yōu)化調(diào)整方案(2013)[EB/OL]. 2013-07-09[2014-06-17]. http://www.szpl.gov. cn/xxgk/ztzl/stkzx2013/.

X32

C

2095-6444(2014)04-0022-03

2014-06-09

楊軍、黃愛(ài)兵，深圳市人居環(huán)境委員會(huì)。