我國(guó)新型城鎮(zhèn)化生態(tài)紅線管控探析

李天威 耿海清 馬牧野 張輝 朱源 劉磊

黨的十八大提出要將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過程，形成“五位一體”的總體布局，同時(shí)，要走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量上下功夫。當(dāng)前，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，2013年城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%[1]，城市數(shù)量超過650個(gè)，建制鎮(zhèn)近2萬個(gè)，城鎮(zhèn)人口歷史上首次超過農(nóng)村人口。城鎮(zhèn)土地的快速擴(kuò)張和人口的急劇膨脹，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力。如何將生態(tài)文明的理念、制度和措施落實(shí)到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過程，將生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化以強(qiáng)制性的政策手段“捆綁”在一起，是環(huán)境管理亟須考慮的現(xiàn)實(shí)問題。十八屆三中全會(huì)提出劃定“生態(tài)紅線”的政策措施，應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)落實(shí)生態(tài)文明理念的硬制度和基本保障。

新型城鎮(zhèn)化面臨的重大資源環(huán)境約束

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，資源短缺、環(huán)境惡化對(duì)新型城鎮(zhèn)化的約束越來越明顯，城市環(huán)境問題正處于集中爆發(fā)期。

區(qū)域性城市環(huán)境問題嚴(yán)重

由于規(guī)劃前瞻性不足、城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)理念落后、環(huán)保工作薄弱等原因，多年累積的區(qū)域性城鎮(zhèn)環(huán)境問題已經(jīng)開始集中爆發(fā)：一是城市群地區(qū)大氣污染集中顯現(xiàn)。長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大城市群每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)都已達(dá)到100天以上。2013年1月發(fā)生在東部地區(qū)的霧霾前后持續(xù)長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月，覆蓋面積超過百萬平方公里。二是城市群水資源和水環(huán)境承載能力脆弱。全國(guó)650多座城市中已經(jīng)有400多座缺水，110座嚴(yán)重缺水。同時(shí)，90%流經(jīng)城市的河流污染嚴(yán)重。三是“垃圾圍城”造成的區(qū)域性污染嚴(yán)重。全國(guó)三分之一的城市存在“垃圾圍城”問題，全國(guó)垃圾堆存累計(jì)侵占土地5億平方米（75萬畝）。北京20世紀(jì)80年代曾耗資20多億元清理了三、四環(huán)帶上50平方米以上的4 000多座垃圾堆。然而，受“鄰避效應(yīng)”制約，垃圾處理設(shè)施選址困難，問題至今沒有有效解決，“垃圾圍城”只是隨著城市的擴(kuò)展進(jìn)一步向外圍遷移，這已成為城市管理面臨的普遍性難題。

累積性健康風(fēng)險(xiǎn)突出

累積性環(huán)境影響開始顯現(xiàn)，已經(jīng)影響到了城鎮(zhèn)的人體健康：一是廢棄工業(yè)場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題。在快速城市化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，“退二進(jìn)三”、“退城進(jìn)園”政策導(dǎo)致城市出現(xiàn)大量受污染的工業(yè)遺留、遺棄場(chǎng)地，成為威脅人體健康的風(fēng)險(xiǎn)源。其中，1 000多個(gè)農(nóng)藥生產(chǎn)基地、80余處金屬渣堆放場(chǎng)地以及眾多化工企業(yè)遺留場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。二是部分城市群土壤重金屬污染嚴(yán)重。例如，以冶金工業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)株潭城市群，表層土壤中鎘、鉻、汞、鉛等元素平均含量明顯高于全省及全國(guó)平均值，已經(jīng)通過食物鏈損害人體健康，如“鎘米”事件等。三是地下水污染等問題開始顯現(xiàn)。目前約一半城市市區(qū)的地下水污染嚴(yán)重，水質(zhì)呈下降趨勢(shì)。最近的一項(xiàng)調(diào)查顯示，華北平原淺層地下水污染比例已達(dá)44%。由于長(zhǎng)期暴露于污染環(huán)境，食品安全也難以保障，致使我國(guó)癌癥發(fā)病率逐年上升。

>>城鎮(zhèn)的集約化不但要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相一致，更要與生態(tài)環(huán)境的承載及服務(wù)能力相匹配。

系統(tǒng)性生態(tài)問題尖銳

許多城鎮(zhèn)區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷喪失，同時(shí)城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張還在進(jìn)一步擠占各類生態(tài)空間：一是粗放式的城鎮(zhèn)發(fā)展模式導(dǎo)致城市生態(tài)空間不斷被擠占。特別是近年來城市“上山下?！保罅空加昧烁黝愖匀煌恋?，如林地、灌木地、草地、沼澤、濕地、水體等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002—2008年間，用于工業(yè)及城鎮(zhèn)建設(shè)的填海造地面積由2 033公頃增加到11 001公頃，年均增長(zhǎng)率高達(dá)40.2%。二是城市建成區(qū)的生態(tài)空間狹小且相互分割，如綠地、水體等，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有限。例如，北京人均綠地面積僅為10平方米，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家人均20～40平方米的水平。三是一些城鎮(zhèn)的生態(tài)“建設(shè)”實(shí)質(zhì)上是用人工植被代替自然植被，使得生態(tài)空間雖然在“數(shù)量”上增長(zhǎng)，但卻在“質(zhì)量”上下降。

內(nèi)在性體制機(jī)制問題依舊

由于體制機(jī)制不完善，使得環(huán)境保護(hù)管理長(zhǎng)期滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展：一是環(huán)境管理的重點(diǎn)一直是“點(diǎn)”，即單個(gè)的“城鎮(zhèn)”，而不是“面”，即“城市群”或“城市地區(qū)”，沒有及時(shí)跟上快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。區(qū)域性環(huán)境管理幾乎為空白，城鎮(zhèn)體系往往有發(fā)展規(guī)劃而沒有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。二是環(huán)境保護(hù)因素難以根本影響決策。一些城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略沒有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，或在口號(hào)上“生態(tài)優(yōu)先”而在行動(dòng)上卻是“GDP優(yōu)先”，城鎮(zhèn)發(fā)展往往簡(jiǎn)化為“征地”和“造城”。三是城市環(huán)境管理政出多門，各部門權(quán)責(zé)不清，環(huán)保管理難以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，例如，城市噪聲污染管理就涉及到環(huán)保、城管、文化、公安、工商等多個(gè)部門，大氣污染也涉及環(huán)保、能源、工業(yè)、商業(yè)、城管、城建等多個(gè)管理部門。

新型城鎮(zhèn)化生態(tài)紅線管控的戰(zhàn)略需求與指向

劃定生態(tài)紅線，意在遏制生態(tài)環(huán)境退化趨勢(shì)，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益相統(tǒng)一，對(duì)于維護(hù)生態(tài)安全、改善環(huán)境質(zhì)量、保障群眾健康具有關(guān)鍵作用。生態(tài)紅線既是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內(nèi)在需求，也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指向的重要支撐。

新型城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)紅線管控的戰(zhàn)略需求

生態(tài)紅線是破解城鎮(zhèn)化重大資源環(huán)境約束的迫切要求。近年來，我國(guó)資源約束持續(xù)增大，環(huán)境污染仍在加重。在這樣的大背景下加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，世界范圍內(nèi)也沒有先例和成功經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)紅線嚴(yán)格禁止在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)，重構(gòu)了生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，建立了空間開發(fā)的硬要求和底線屏障，可以彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境保護(hù)和治理的“失靈”，保障人居環(huán)境的生態(tài)安全底線，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

生態(tài)紅線是城市集約發(fā)展的客觀需要。2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率較2002年提高了14.64個(gè)百分點(diǎn)，但同期城市建成區(qū)面積則由2.6萬平方公里左右擴(kuò)大到了4萬多平方公里，城市面積擴(kuò)張速度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度。傳統(tǒng)“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化方式，不僅導(dǎo)致土地資源大量浪費(fèi)，而且造成城市產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)惡化、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下、城市管控成本增高。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)的本質(zhì)是集聚而不是擴(kuò)散，城鎮(zhèn)的集約化程度越高，其自我更新能力就越強(qiáng)[2]。但是，城鎮(zhèn)的集約化不但要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相一致，更要與生態(tài)環(huán)境承載能力相匹配。生態(tài)紅線的劃定能夠從根本上緩解我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張與敏感區(qū)保護(hù)之間的矛盾，為生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力提供發(fā)揮空間。

生態(tài)紅線是優(yōu)化城市空間布局的必然選擇。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍存在重速度、輕質(zhì)量的問題，熱衷于規(guī)劃建設(shè)新城、新區(qū)和開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致現(xiàn)有城市各功能區(qū)之間普遍存在功能亂、距離遠(yuǎn)、跨度大、人流大等問題。城市格局混亂導(dǎo)致土地利用效率低下，交通壓力難以減緩，空氣污染日益加劇，地下水污染和浪費(fèi)嚴(yán)重，更不利于節(jié)能減排技術(shù)的推廣。生態(tài)紅線的劃定可以整合現(xiàn)有分散集團(tuán)式的布局，防止農(nóng)田、綠地被蠶食擠占，迫使城市建設(shè)的重點(diǎn)由外延開發(fā)轉(zhuǎn)回到城市建成區(qū)的優(yōu)化和改造上去，對(duì)于打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能相對(duì)集中、分工合理、有機(jī)融合的城市格局具有推進(jìn)作用。

新型城鎮(zhèn)化生態(tài)紅線管控的戰(zhàn)略指向

生態(tài)紅線的劃定應(yīng)立足于生態(tài)系統(tǒng)完整性。生態(tài)系統(tǒng)完整性包含了生態(tài)系統(tǒng)健康、生物多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性、自然性、野生性以及美譽(yù)度等，它是物理的、化學(xué)的和生物的完整性的總和。一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)只有保持了結(jié)構(gòu)和功能的完整性，并具有抵抗干擾和恢復(fù)能力，才能長(zhǎng)期為人類社會(huì)提供服務(wù)。生態(tài)紅線確立的目的就是保障生態(tài)系統(tǒng)的基本功能。要達(dá)到這個(gè)目的，就要在生態(tài)紅線的劃定過程中打破行政邊界制約。目前我國(guó)已建成的各類保護(hù)區(qū)在空間上存在交叉重疊，布局不夠合理，生態(tài)保護(hù)效率不高，且嚴(yán)格性不足[3]。生態(tài)紅線的劃定要以自然地理邊界為依據(jù)，形成保障國(guó)家與區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化格局，防止地方之間由于目標(biāo)不一致、工作不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)保護(hù)范圍重疊、遺漏和失效等情況。

生態(tài)紅線的劃定應(yīng)立足于我國(guó)城鎮(zhèn)化區(qū)域性特征。由于我國(guó)資源不足且空間分布不均，東、中、西部地區(qū)的發(fā)展極不平衡。東部地區(qū)自然條件優(yōu)越，適宜人類居住生活，但城市人口、工業(yè)、道路過度集中也導(dǎo)致了多種城市弊病。過度開發(fā)使東部地區(qū)生態(tài)保護(hù)用地不斷被蠶食。以生態(tài)紅線堅(jiān)守生態(tài)底線，是維持區(qū)域環(huán)境安全的最后屏障。中部地區(qū)是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾尚不突出，生態(tài)紅線的主要作用是防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源短缺，石漠化和沙漠化嚴(yán)重、生物多樣性退化等問題突出。以生態(tài)紅線為手段，處理好區(qū)域開發(fā)布局與生態(tài)安全格局、資源開發(fā)強(qiáng)度與資源承載力之間的矛盾，是實(shí)現(xiàn)西部可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

生態(tài)紅線的劃定應(yīng)有層次性。生態(tài)安全格局可自上而下劃分為國(guó)家生態(tài)安全格局、區(qū)域生態(tài)安全格局和城市生態(tài)安全格局三類。國(guó)家生態(tài)安全格局是全國(guó)尺度上的連續(xù)完整的山水格局、濕地系統(tǒng)、河流水系、綠道體系以及我國(guó)過去已經(jīng)建立的防護(hù)林體系等。區(qū)域生態(tài)安全格局主要針對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，主要是保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的完整性，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的有效控制和持續(xù)改善。城市生態(tài)安全格局是為整合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)功能而構(gòu)建的復(fù)合空間系統(tǒng)。為此，我國(guó)生態(tài)紅線的劃定也要從多層次出發(fā)。首先由國(guó)家確定生態(tài)紅線劃分的技術(shù)規(guī)范和劃分標(biāo)準(zhǔn)，劃定保障國(guó)家生態(tài)安全的整體性“鐵線”，并完成跨區(qū)域生態(tài)紅線的劃定，這是生態(tài)紅線管控的國(guó)家“規(guī)定動(dòng)作”。而后，各地方政府和城鎮(zhèn)可根據(jù)自身情況，劃定自身的生態(tài)紅線，并建立有利于自身保護(hù)與發(fā)展的生態(tài)紅線管理體系，形成生態(tài)紅線管控的地方“自選動(dòng)作”。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化生態(tài)紅線管控的建議

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化生態(tài)紅線管控，需要以量化的生態(tài)資產(chǎn)為依據(jù)。對(duì)生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行定量估算，不僅有助于從政策角度對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行調(diào)控，而且能夠引起社會(huì)各界對(duì)生態(tài)安全的重視。在此基礎(chǔ)上，要重視以下三個(gè)方面體制機(jī)制的建設(shè)。

完善政府生態(tài)監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制是各級(jí)政府落實(shí)生態(tài)責(zé)任、履行生態(tài)職能的根本保障。因此，要建立一個(gè)以生態(tài)紅線管理部門為主體，新聞媒體、社會(huì)組織和公眾廣泛參與的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。要對(duì)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，對(duì)有關(guān)行政主管部門的生態(tài)責(zé)任履行、落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)生態(tài)執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府的有關(guān)生態(tài)決策和管理行為進(jìn)行監(jiān)督。通過多方位、多層次的監(jiān)督，建立統(tǒng)一、有力的監(jiān)管機(jī)制，突出環(huán)保部門和地方政府的生態(tài)職能和生態(tài)責(zé)任，并使其在有效監(jiān)督下得到切實(shí)落實(shí)。

堅(jiān)持協(xié)作管理和公眾參與

生態(tài)紅線涉及農(nóng)林水土等多部門利益，要保障生態(tài)紅線的切實(shí)有效，就要建立政府主導(dǎo)、多部門協(xié)作的保護(hù)管理機(jī)制[4]。通過生態(tài)資產(chǎn)量化，將生態(tài)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化。建立各級(jí)政府、各個(gè)部門統(tǒng)一的工作平臺(tái)，對(duì)生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，對(duì)生態(tài)問題進(jìn)行聯(lián)合處理。同時(shí)，實(shí)行處理過程和處理手段透明化、公開化，提高公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺意識(shí)和參與意識(shí)，讓每個(gè)公眾都了解生態(tài)法律和制度，成為生態(tài)保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)者。

建立相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

合理的生態(tài)補(bǔ)償有利于生態(tài)紅線的維護(hù)。政府可以通過生態(tài)資產(chǎn)量化并構(gòu)建利益相關(guān)者模型，使地方政府、生態(tài)管理部門、企業(yè)、礦產(chǎn)資源管理部門、水利農(nóng)業(yè)管理部門之間相互協(xié)調(diào)，形成合理的生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)機(jī)制。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，盡可能實(shí)現(xiàn)各方面利益的最大化。要依據(jù)生態(tài)資產(chǎn)量化的定期審計(jì)結(jié)果，建立遞進(jìn)式的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，特別是在某些重點(diǎn)領(lǐng)域，要從補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方式等方面入手，確保生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。

實(shí)行生態(tài)審計(jì)考核和追責(zé)制度

將生態(tài)資產(chǎn)審計(jì)納入政績(jī)考評(píng)體系，將生態(tài)紅線管控納入考核指標(biāo)，將使領(lǐng)導(dǎo)干部的工作重點(diǎn)由片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。不但要考察各級(jí)干部在任期間是否完成了責(zé)任目標(biāo)，更要了解其任期內(nèi)是否出現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的減少和生態(tài)質(zhì)量的下降。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度，可以促使領(lǐng)導(dǎo)干部在任時(shí)認(rèn)真承擔(dān)起生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。

[1] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）[N]. 人民日?qǐng)?bào),2014-03-17(09).

[2] 環(huán)境保護(hù)部. 國(guó)家生態(tài)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）[Z]. 2014-01-06.

[3] 萬鵬龍. 中國(guó)集約城鎮(zhèn)化研究[D]. 成都: 西南財(cái)經(jīng)大學(xué), 2007.

[4] 繞勝, 張強(qiáng), 牟雪潔. 劃定生態(tài)紅線，創(chuàng)新生態(tài)管理系統(tǒng)[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì), 2014(6): 57-60.