嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線 創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)評(píng)機(jī)制

王金南 遲妍妍 許開(kāi)鵬

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線 創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)評(píng)機(jī)制

王金南 遲妍妍 許開(kāi)鵬

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、優(yōu)先保護(hù)生態(tài)空間的重要法律依據(jù)。通過(guò)回顧生態(tài)紅線的提出與內(nèi)涵，提出了生態(tài)紅線實(shí)施中的主要問(wèn)題，總結(jié)了生態(tài)紅線在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的實(shí)踐應(yīng)用，提出了在戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線要求、創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建議。

生態(tài)保護(hù)紅線；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；機(jī)制創(chuàng)新

第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議在2014年4月24日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中提出，“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。生態(tài)保護(hù)紅線在《環(huán)境保護(hù)法》中的提出是加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理的重要舉措，是落實(shí)生態(tài)紅線、優(yōu)先保護(hù)生態(tài)空間的重要法律依據(jù)，對(duì)于維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全、保障我國(guó)可持續(xù)發(fā)展能力具有十分重要的意義。如何在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)領(lǐng)域貫徹新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的要求，創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作面臨的重要任務(wù)。

生態(tài)紅線的提出與內(nèi)涵

生態(tài)紅線的提出是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中的一個(gè)重大突破。早在2011年，生態(tài)紅線即首次作為一個(gè)獨(dú)立概念出現(xiàn)在國(guó)家層面的文件中?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》均提出，“編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。2014年4月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（修訂版）明確提出“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。

在科研領(lǐng)域，生態(tài)紅線的研究尚處于探索階段。對(duì)于生態(tài)紅線的內(nèi)涵，不再局限于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)領(lǐng)域，被大多數(shù)學(xué)者廣泛認(rèn)可。生態(tài)保護(hù)紅線是指在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，需要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值，以維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康[1]。一些學(xué)者提出，環(huán)境紅線是指為了維護(hù)國(guó)家環(huán)境安全，按照環(huán)境承載力、環(huán)境質(zhì)量約束和生態(tài)功能保護(hù)等所設(shè)置的環(huán)境保護(hù)底線和環(huán)境保護(hù)邊界范圍[2]。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)紅線是指為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值，具體可包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線[3]。

>>將生態(tài)紅線理念引入戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線具有重要意義。攝影/魯海杰

生態(tài)紅線自提出以來(lái)便受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，生態(tài)紅線的內(nèi)涵不再局限于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到環(huán)境、資源及生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)方面。生態(tài)紅線內(nèi)涵是指對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)實(shí)行紅線保護(hù)，對(duì)影響公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)劃出紅線，對(duì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的資源消耗和效率劃定紅線，也就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)三大紅線，即生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和資源開(kāi)發(fā)利用上線。

生態(tài)功能保障基線用以保護(hù)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)，在重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，以及其他各類重要生態(tài)保護(hù)地進(jìn)行劃定。根據(jù)《生態(tài)功能保障基線劃分技術(shù)指南》[4,5]，生態(tài)功能保障基線劃定范圍主要界定為重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、重大生態(tài)屏障和關(guān)鍵物種資源及其生態(tài)系統(tǒng)三類。環(huán)境質(zhì)量安全底線用以維護(hù)居民健康生活、生產(chǎn)的環(huán)境安全，是保障基本環(huán)境民生和安全的底線[6]，包括紅線空間界定和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、污染物排放和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控等管理要求，從要素層面，可劃分出水環(huán)境紅線、大氣環(huán)境紅線和土壤環(huán)境紅線。資源開(kāi)發(fā)利用上線用以保障國(guó)家資源能源供給和效率安全，是保障能源、水、土地等資源高效利用的最高要求，資源開(kāi)發(fā)利用上線劃定要與現(xiàn)有的耕地紅線、水資源紅線和能源消費(fèi)紅線相銜接，與現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃等各部門(mén)規(guī)劃進(jìn)行銜接。

生態(tài)紅線實(shí)施中的主要問(wèn)題

自生態(tài)紅線概念提出以來(lái)，相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)先提出紅線要求，如國(guó)家林業(yè)局在《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013—2020年）》中提出“220.8萬(wàn)平方千米”的森林面積紅線、“53.6萬(wàn)平方千米”的濕地面積紅線，國(guó)土資源部在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》中提出“18億畝”的耕地紅線，水利部在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》中提出“開(kāi)發(fā)利用總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污”三條水資源紅線，國(guó)家能源局在《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出“40億噸標(biāo)煤”的能源消費(fèi)紅線、“26億噸”的煤炭消費(fèi)紅線，環(huán)境保護(hù)部在《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出“2 347.6萬(wàn)噸COD排放量、238萬(wàn)噸氨氮排放量、2 086.4萬(wàn)噸二氧化硫排放量、2 046.2萬(wàn)噸氮氧化物排放量”四項(xiàng)污染總量控制紅線等。

多部門(mén)生態(tài)紅線的提出，是貫徹落實(shí)生態(tài)紅線的有力體現(xiàn)，但也暴露出當(dāng)前生態(tài)紅線實(shí)踐中的一些問(wèn)題。一是目前缺乏科學(xué)的紅線劃分技術(shù)體系支撐，難以指導(dǎo)各類生態(tài)紅線的劃定實(shí)踐。生態(tài)紅線不是簡(jiǎn)單的數(shù)字或者概念，是要在生態(tài)環(huán)境與資源能源科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，明確自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的各項(xiàng)閾值，以此作為劃分生態(tài)紅線的依據(jù)。二是缺乏生態(tài)紅線落地的配套政策支撐，生態(tài)紅線不僅要?jiǎng)澏臻g范圍和紅線數(shù)值，還要制定差異性的環(huán)境管控措施，配套相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境政策，建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，體現(xiàn)不同區(qū)域之間發(fā)展的公平性。三是我國(guó)資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警體系尚未完全建立，亟須完善生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)評(píng)估，以此作為生態(tài)紅線實(shí)施的基礎(chǔ)。四是缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，將多部門(mén)提出的各類生態(tài)紅線進(jìn)行有效地統(tǒng)籌和銜接，增強(qiáng)生態(tài)紅線的實(shí)施效率。

生態(tài)紅線在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中的應(yīng)用

生態(tài)紅線在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中的實(shí)踐還處于起步階段，在僅有的應(yīng)用案例中，生態(tài)紅線的劃定主要集中在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面，即在生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等劃定生態(tài)紅線區(qū)，作為區(qū)域生態(tài)安全的最基本保障。環(huán)境質(zhì)量安全底線和資源開(kāi)發(fā)利用上線在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中的應(yīng)用還比較少，仍處于探索階段。

“西部大開(kāi)發(fā)西南重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”（2012年）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)行了生態(tài)控制分區(qū)[7]，提出了生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)黃線區(qū)和可開(kāi)發(fā)利用區(qū)。將自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、生態(tài)極敏感區(qū)和生態(tài)服務(wù)功能極重要區(qū)劃定為生態(tài)紅線區(qū)，明確為區(qū)域發(fā)展中不可逾越的生態(tài)底線，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，生態(tài)紅線區(qū)面積約占區(qū)域總面積的15%。將生態(tài)較敏感地區(qū)、生態(tài)服務(wù)功能較重要地區(qū)、自然災(zāi)害和產(chǎn)業(yè)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)劃定為生態(tài)黃線區(qū)，實(shí)施限制開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，面積約占區(qū)域總面積的50%。將生態(tài)敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性和風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)不高的地區(qū)劃定為可開(kāi)發(fā)利用區(qū)，面積約占區(qū)域總面積的35%。該項(xiàng)目通過(guò)生態(tài)控制分區(qū)和生態(tài)紅線，保護(hù)了區(qū)域重要生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效控制和持續(xù)改善，進(jìn)一步優(yōu)化引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。但并未從環(huán)境和資源角度劃出空間紅線，僅提出了區(qū)域環(huán)境保護(hù)和資源利用的管控措施。

“中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”（2014年）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)貫徹底線思維，絕不能突破生態(tài)環(huán)境的底線[8]。既要著眼于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，把生態(tài)文明的理念和原則融入中部城鎮(zhèn)化全過(guò)程，推動(dòng)城市群合理發(fā)展，使其規(guī)模與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；又要結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，研究如何嚴(yán)守生態(tài)紅線，引導(dǎo)空間開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)合理布局，避讓重要生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理調(diào)控發(fā)展速度。研究城市群、流域上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，強(qiáng)化生態(tài)功能區(qū)管理，實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，提高生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)能力。

在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中落實(shí)生態(tài)紅線的建議

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的目的在于將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略引入到?jīng)Q策過(guò)程中，從決策源頭對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，在不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的前提下適度開(kāi)發(fā)。生態(tài)紅線是國(guó)家和區(qū)域保障生態(tài)安全、環(huán)境質(zhì)量安全、資源供給和效率安全的底線，是維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的最基本保障。將生態(tài)紅線理念引入戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，具有重要意義。

在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中落實(shí)生態(tài)紅線，亟須創(chuàng)新戰(zhàn)略環(huán)評(píng)機(jī)制，具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的影響導(dǎo)向型評(píng)價(jià)模式，結(jié)合生態(tài)紅線的劃分，開(kāi)展目標(biāo)導(dǎo)向型評(píng)價(jià)。傳統(tǒng)的影響導(dǎo)向型評(píng)價(jià)是根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局和規(guī)模評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，提出生態(tài)影響減緩措施。這種傳統(tǒng)的影響導(dǎo)向型評(píng)價(jià)模式應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)導(dǎo)向型評(píng)價(jià)，即將生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)到空間布局上，明確禁止開(kāi)發(fā)嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，從而引導(dǎo)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)模，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二是在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中貫穿生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理念，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線。將生態(tài)保護(hù)紅線要求落實(shí)到空間布局上，明確提出重點(diǎn)流域、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展過(guò)程中需要嚴(yán)格保護(hù)的重要單元，確保不可突破的生態(tài)安全和環(huán)境安全底線，保護(hù)好生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，并以此優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的空間布局，優(yōu)化調(diào)整重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，減少人類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響，降低生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

三是將環(huán)境質(zhì)量安全底線和資源開(kāi)發(fā)利用上線落實(shí)到戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中，明確維護(hù)國(guó)家和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量安全、資源供給安全的紅線區(qū)域。僅從自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)角度出發(fā)的生態(tài)紅線，無(wú)法有效涵蓋環(huán)境保護(hù)中涉及的資源消耗、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量、風(fēng)險(xiǎn)控制等范疇。在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中，不僅應(yīng)劃分出維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)安全的紅線區(qū)域，還應(yīng)劃分出維護(hù)環(huán)境質(zhì)量安全、資源供給安全的紅線區(qū)域，提出水、大氣、土壤等環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、主要污染物排放控制和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理等紅線管理要求，從環(huán)境質(zhì)量安全的角度引導(dǎo)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。

四是從自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量安全保障和資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用三個(gè)方面，進(jìn)一步探索適用于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的生態(tài)保護(hù)紅線劃分技術(shù)，兼顧生態(tài)紅線指標(biāo)評(píng)估的科學(xué)性與可操作性。

五是在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中加強(qiáng)生態(tài)紅線配套政策的制定，因地制宜地提出差異性的環(huán)境管控措施，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善區(qū)域資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線區(qū)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，完善和規(guī)范生態(tài)保護(hù)紅線管理技術(shù)支撐體系。

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X828

C

2095-6444(2014)04-0015-03

2014-06-05

王金南，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師，研究員；許開(kāi)鵬、遲妍妍，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境區(qū)劃中心。