強化人大監(jiān)督功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體措施

李志春

【摘要】人民代表大會制度在保障人民當(dāng)家作主方面發(fā)揮了重要作用，然而它也存在一些亟待完善的方面，特別是實踐中人大監(jiān)督功能的弱化。強化我國人大監(jiān)督功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體措施主要是：進一步完善人大監(jiān)督法律制度；梳理并擺正人大與同級黨組織及“一府兩院”的關(guān)系；進一步完善人大代表選舉制度；設(shè)立專門行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)，逐步實現(xiàn)人大代表的專職化，進一步完善人大代表的工作制度。

【關(guān)鍵詞】人民代表大會制度 人大監(jiān)督功能 關(guān)鍵環(huán)節(jié)

我國的人民代表大會制度迄今已走過了60載，作為適宜于我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，它在保障人民當(dāng)家作主方面發(fā)揮了重要作用。然而，人民代表大會制度在實踐運轉(zhuǎn)的過程中，也顯現(xiàn)出一些亟待完善的方面，特別是人大監(jiān)督功能的充分有效發(fā)揮方面，仍需要加以強化和完善。其主要原因在于保障人大監(jiān)督職能的相關(guān)法律不健全、人大及其常委會與同級黨組織以及“一府兩院”的關(guān)系尚未理順、缺乏專門的監(jiān)督機構(gòu)和充足的時間保障、人大代表的構(gòu)成不合理及其為民請愿的主觀意志和參政議政能力尚需進一步強化提高、現(xiàn)行的選舉制度與民主選舉的要求還有一定差距，以及選民或代表對人大代表履職的監(jiān)督渠道和機制缺失。

制約我國人大監(jiān)督功能充分發(fā)揮的主要原因

保障人大監(jiān)督職能的相關(guān)法律制度不健全。盡管目前我國有一些涉及到人大監(jiān)督職能行使的立法，比如國家機關(guān)組織法、選舉法、立法法以及各級人大常委會監(jiān)督法等，但依舊未能對人大監(jiān)督職能的充分發(fā)揮作出全面有效的規(guī)范和保障。主要表現(xiàn)在：

其一，缺少對作為監(jiān)督主體的人大及其常委會進行監(jiān)督的規(guī)范，包括人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的法律責(zé)任；其二，雖然現(xiàn)行立法有人大對“一府兩院”工作進行監(jiān)督的規(guī)范，但往往是選取某個局部或焦點進行監(jiān)督，這種監(jiān)督顯然有失片面，而且對個人監(jiān)督的規(guī)范較為薄弱；其三，現(xiàn)行立法對監(jiān)督程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，可操作性不強，而且對監(jiān)督程序的規(guī)定偏重于事后，實踐中往往也是事發(fā)后“不得已”例行公事地介入，顯然這種監(jiān)督不具有實質(zhì)意義；其四，有些監(jiān)督方式的監(jiān)督實效不明顯，且啟動監(jiān)督程序的主體較為單一。此外，啟動監(jiān)督程序的法定主體比較苛刻單一，比如“特定問題調(diào)查”這種監(jiān)督方式的啟動主體要求非常嚴(yán)格，且對于與“特定問題”相關(guān)的利益群體，往往不具有直接啟動監(jiān)督程序的法定權(quán)利，這是不太合理的。

人大及其常委會與同級黨組織以及“一府兩院”的關(guān)系尚未理順。首先，人大及其常委會與同級黨組織的關(guān)系沒有理順。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，意味著作為國家機關(guān)的人大及其常委會要受其領(lǐng)導(dǎo)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，也即政治方向和原則方面的領(lǐng)導(dǎo)，而非對國家機關(guān)工作的包辦替代。然而，在實踐中，“黨政不分”、“以黨代政”的現(xiàn)象卻還是不同程度地存在。

其次，人大及其常委會與同級政府的關(guān)系沒有理順。理論上講，政府由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，政府的法律地位在人大之下。但實際上，由于政府的首長通常是同級黨組織的主要負(fù)責(zé)人，所以往往人大及其常委會不敢監(jiān)督同級政府或者雖有監(jiān)督也只是走過場，長此以往，勢必降低權(quán)力機關(guān)在人們心目中的權(quán)威地位。

最后，人大及其常委會與同級法院、檢察院的關(guān)系沒有理順。這其中，主要體現(xiàn)為未能處理好人大監(jiān)督與司法獨立的關(guān)系。

缺少專門的監(jiān)督機構(gòu)和充足的時間保障。人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力具有全權(quán)性的特點，即在其權(quán)力效力所及的行政區(qū)域范圍內(nèi)對一切重大事項都享有決定權(quán)，包括立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、重要人事任免權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等，其權(quán)力范圍非常廣泛，這同時也意味著人大及其常委會的工作任務(wù)十分地繁重，難免會有顧此失彼的情況。尤其是人大并沒有設(shè)立專門行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)，并且人大及其常委會的會期非常有限，加之人大代表又是兼職代表，所以人大監(jiān)督權(quán)的充分行使在實踐中很難得到保障。

人大代表的構(gòu)成不合理及其為民請愿的主觀意志和參政議政能力尚需進一步強化提高。首先，就目前我國人大代表的整體構(gòu)成來看，黨和國家機關(guān)的各級領(lǐng)導(dǎo)和官員居多，特別是“原本受人大監(jiān)督的其它國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅充當(dāng)了人大代表，而且數(shù)量可觀，人大代表官僚化已然形成”①，另外還有大中型企業(yè)的老板，事業(yè)單位、科研院所及高等院校等單位的主要負(fù)責(zé)人，以及一些明星代表，真正的各行業(yè)領(lǐng)域的一線代表和基層代表較少，比如農(nóng)民工代表、普通的行業(yè)代表較少。其次，人大代表“為民請愿”的主觀意志和參政議政能力并不理想。人大代表應(yīng)該代表選民或者選舉單位所關(guān)聯(lián)的群眾的利益，不斷地搜集反映他們的訴求并力促實現(xiàn)。然而，在實踐中，一些人大代表要么只將“人大代表”作為一種榮譽稱號，比如一些行業(yè)模范、勞動模范代表盡管是所在行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)技術(shù)能手，但其參政議政的能力和自覺“為民請愿”的意識并不一定具備，很多在人大會議上也只是舉舉手表表決，而不做實質(zhì)性的發(fā)言和討論。要么就是具有一定的功利性，將人大代表的工作作為其事業(yè)發(fā)展的一個平臺，利用人大代表參政議政的所謂契機，來促使其事業(yè)的發(fā)展獲取更好的政策支持或者謀取其他的私利，而真正來自基層的、大多群眾的呼聲卻在人大這個人民行使國家權(quán)力的平臺上得不到應(yīng)有的反映和回饋，這種人民利益訴求渠道的不暢和缺失顯然是不正常的。

現(xiàn)行的選舉制度距離民主選舉的要求還有一定差距。選舉制度是人民代表大會制度不可或缺的重要環(huán)節(jié)，無論是人民選舉人大代表，還是人大選舉產(chǎn)生“一府兩院”，都離不開選舉制度，而且它關(guān)系到國家權(quán)力能否保持人民屬性，所以選舉制度設(shè)置的科學(xué)與否直接關(guān)系到人民代表大會制度的實施效果和人民當(dāng)家作主地位的實際體現(xiàn)?，F(xiàn)實中，選民或代表往往在對要投票選舉的代表候選人不甚了解時行使選舉權(quán)，甚至如何行使選舉權(quán)—投票給誰，也是事先有組織的、有導(dǎo)向性的安排好的，這其實是對選民或代表行使選舉權(quán)自由意志的一種干擾，是違背民主選舉要求的。包括選舉的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)—代表候選人的提名推薦，雖然也有民主推薦的過程，但一方面存在民主推薦的隨意性較強，往往是推薦自己熟悉的人，而沒有更多地考慮他或她是否具備人大代表的素質(zhì)能力。另一方面民主推薦的過程中和最終的結(jié)果也存在有組織導(dǎo)向性，這些都會影響到選舉的實際效果。endprint

選民或代表對人大代表履職的監(jiān)督渠道和機制缺失。完整意義的選舉權(quán)其實應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)督罷免權(quán)，所以選民或代表不僅有權(quán)選舉自己認(rèn)為合適的人大代表，而且還有權(quán)對經(jīng)由其選出的人大代表實施監(jiān)督乃至罷免。然而實踐中，人大代表一旦當(dāng)選，其任內(nèi)的履職情況，原選區(qū)或選舉單位的選民或代表基本不知曉或者知之甚少，同時也沒有一個健全的約束人大代表向所在選區(qū)或選舉單位的選民或代表經(jīng)常性地報告工作以及傾聽他們心聲的渠道和機制，這種選民或代表與當(dāng)選代表聯(lián)系脫節(jié)、監(jiān)督當(dāng)選代表工作機制缺失的現(xiàn)狀必然是不利于人大監(jiān)督功能的良好實現(xiàn)和發(fā)揮。

強化我國人大監(jiān)督功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體措施

進一步完善人大監(jiān)督法律制度，尤其是要注重對監(jiān)督者的監(jiān)督，強化人大監(jiān)督的法律責(zé)任。強化人大的監(jiān)督功能，首先，應(yīng)當(dāng)對作為監(jiān)督者的人大及其常委會建立責(zé)任約束機制，這樣才能促使人大將其監(jiān)督職能做實做到位。比如可以考慮制定對人大及其常委會進行監(jiān)督的專門立法，對人民監(jiān)督人大及其常委會作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，包括對監(jiān)督程序作出貼合實際、具有操作性的規(guī)定，以及對人大及其常委會工作失職的法律責(zé)任的規(guī)定。同時，應(yīng)在立法中充分貫徹監(jiān)督公開的原則，將人大及其常委會的工作情況定期予以公開，并且引入社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、新聞監(jiān)督等方式，從而給人民監(jiān)督人大及其常委會的工作提供一個廣闊的法律平臺，以便有效地促使權(quán)力機關(guān)更加盡心盡力地履職。

其次，通過進一步完善《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》以及其他相關(guān)立法，對政府組成人員、審判委員會委員以及檢察委員會委員等這些“一府兩院”的核心成員的履職情況實施監(jiān)督，因為說到底國家機關(guān)的工作是人來做的，特別是國家機關(guān)的核心領(lǐng)導(dǎo)層成員對國家機關(guān)各項工作的實施和開展具有決定性的影響，因此要強化對“一府兩院”中這些核心成員履職情況的監(jiān)督，不僅要使監(jiān)督便于實施，還應(yīng)注重完善法律責(zé)任方面的規(guī)定。

其三，完善現(xiàn)行立法中人大及其常委會對“一府兩院”實施監(jiān)督的程序規(guī)定。既要具有操作性，便于經(jīng)常性監(jiān)督，又要使監(jiān)督富有成效，及時糾正和彌補“一府兩院”工作中的錯誤和疏漏，從而使人民代表大會制度處于一個具有自我調(diào)節(jié)機能且良性有序的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

其四，通過完善相關(guān)立法，對人大行使監(jiān)督權(quán)的諸種方式作出進一步的規(guī)范和完善，比如對于人大“執(zhí)法檢查”的監(jiān)督方式，可以規(guī)定在具體實施過程中更多地采取一些暗訪或者突擊性檢查的手段，并且為防止被檢查機關(guān)提前知曉，還應(yīng)在規(guī)定采取上述執(zhí)法檢查手段的同時，做出保密性的要求并可以采取一些保密性的措施，以及規(guī)定泄密責(zé)任人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？傊Y(jié)合實踐中容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，盡可能做出細(xì)化的規(guī)定以有效預(yù)防和遏止問題的出現(xiàn)。此外，人大監(jiān)督程序的啟動主體應(yīng)多元化，尤其應(yīng)當(dāng)包括與被監(jiān)督事項直接相關(guān)的利益群體。

梳理并擺正人大與同級黨組織及“一府兩院”的關(guān)系。人大與同級黨組織之間的關(guān)系。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨可以對國家機關(guān)直接發(fā)號施令。黨的主張要變成國家意志必須要經(jīng)法定程序，且黨必須始終在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不具有超出憲法和法律以外的特權(quán)。所以，黨要尊重人大及其常委會依法開展的監(jiān)督工作，并遵守其做出的決定。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要側(cè)重于大方向、大原則方面的領(lǐng)導(dǎo)，即具有宏觀導(dǎo)向性，至于具體詳細(xì)的政策規(guī)劃和組織實施應(yīng)當(dāng)留待國家機關(guān)去做，而不能將黨的權(quán)力觸手延伸到國家機關(guān)的權(quán)限范圍中去；其三，人大及其常委會行使職權(quán)要與同級黨組織做好溝通工作。包括重要人事任免，重大事項決策，重要立法、監(jiān)督權(quán)的行使等在事前做好充分溝通并在認(rèn)識上達(dá)成一致，這樣有利于人大與同級黨組織之間關(guān)系的順暢和工作中的相互扶持，從而有利于增進工作的效率和實效性。

人大與同級政府的關(guān)系。人大與同級政府的關(guān)系的理順，關(guān)鍵在于強化兩者的法律責(zé)任。一方面，如前所述，強化人大監(jiān)督權(quán)行使的法律責(zé)任，以使人大敢于監(jiān)督并且把監(jiān)督落到實處；另一方面，強化被監(jiān)督者的法律責(zé)任，主要是指行政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，特別是對其干擾及抗拒人大監(jiān)督的行為要在立法中明確其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并且應(yīng)使責(zé)任的承擔(dān)對其具有相當(dāng)?shù)恼饝亓?，從而讓其增強?zé)任意識，自覺接受人大監(jiān)督。此外，為徹底掃清人大監(jiān)督政府的思想障礙，政府的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)盡可能不在同級黨組織中兼任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

人大與同級法院、檢察院的關(guān)系。人大與同級法院、檢察院關(guān)系上，既要實現(xiàn)人大對同級法院、檢察院的監(jiān)督，又要保證司法獨立，即“在監(jiān)督司法的過程中，應(yīng)當(dāng)把握好度，尊重司法機關(guān)的法定職權(quán)”②。一般情況下，人大只是從整體上對同級法院、檢察院進行抽象的、形式上的監(jiān)督，不能跳過司法機關(guān)直接介入具體的案件審理，即使裁定判決明顯有問題也不能即刻否認(rèn)它的效力，而只能督促司法機關(guān)盡快糾正錯誤，或者對他們提起質(zhì)詢?？梢赃M一步明確質(zhì)詢權(quán)行使的范圍，將人民群眾普遍反映強烈的，司法工作人員失職、瀆職、徇私枉法等問題納入到人大常委會質(zhì)詢范圍中來。同時，檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，與人大存在職權(quán)交叉的問題，這可通過采用制定相關(guān)監(jiān)督工作條例實施細(xì)則來解決，明確各自職權(quán)范圍，同時也藉此防止兩院司法解釋侵犯立法權(quán)。

進一步完善人大代表選舉制度。首先，改革和完善人大代表候選人提名制度。人大代表不僅要人民認(rèn)可和推舉，其本人還應(yīng)有為人民服務(wù)而參政議政的主觀意愿，這樣才能更好地履行代表職責(zé)。所以，代表候選人提名環(huán)節(jié)，擬提名的代表候選人應(yīng)公開表明其參選人大代表的意愿，并且向所在選區(qū)的選民或者選舉單位的代表宣傳介紹自己，因為“選民對候選人具有完全知情權(quán)，候選人的信息必須真實完整地公之于眾”③，這也讓選民或者代表對其有一個熟悉和了解的過程，以便其后更好地行使提名推薦權(quán)和選舉權(quán)。而且，通過不同方式提名的代表候選人不僅要讓選民或代表熟悉其個人情況，還要使這些代表候選人在參選的過程中平等無差別，不能因為是執(zhí)政黨提名推薦的代表候選人就優(yōu)先于其他代表候選人。其次，擴大差額選舉范圍，創(chuàng)制淘汰規(guī)則，以激發(fā)代表的競爭意識、責(zé)任意識，為選民提供更多可選擇的機會。再次，合理優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。一方面限制人大代表中黨和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的數(shù)量，避免因自己監(jiān)督自己而導(dǎo)致無法收到監(jiān)督實效；另一方面增加基層代表和一線代表的數(shù)量，盡可能使各個層面都有相應(yīng)的代表。最后，擴大直接選舉的范圍，完善直接選舉規(guī)則，可先在一些地方進行試點，待條件成熟以后再逐步推廣。直接選舉范圍的擴大，會更有益于保障國家權(quán)力的人民屬性。

設(shè)立專門行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)，逐步實現(xiàn)人大代表的專職化，進一步完善人大代表的工作制度。首先，在人大之下增設(shè)一個專門委員會—監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)經(jīng)常性地行使人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)，可以通過制定《全國人大及地方各級人大監(jiān)督委員會組織法》來對監(jiān)督委員會行使監(jiān)督權(quán)作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。這樣不僅有助于人大監(jiān)督權(quán)行使的連續(xù)性和經(jīng)?；€會促使監(jiān)督落到實處，從而有效地發(fā)揮人大監(jiān)督的功能。其次，還應(yīng)逐步實現(xiàn)我國人大代表的專職化，這是對人大各項職能充分有效發(fā)揮的重要保障。目前，我國的人大代表基本上還是兼職代表，他們擔(dān)任人大代表往往只是副業(yè)，而且人大代表的履職也沒有完善的責(zé)任追究機制，所以其作為人大代表的責(zé)任感和使命感相比專職代表就沒有那么強，這勢必影響到其履職的效果和人大整體功能的發(fā)揮。人大代表的專職化是一個發(fā)展趨勢，但應(yīng)逐步探索推進，既要讓人大代表能夠更好地代表人民行使國家權(quán)力，又要保證人大代表與原選區(qū)選民或原選舉單位代表聯(lián)系的暢通并能及時正確地反映其利益訴求。此外，還要進一步完善人大的會議制度、各級人大常委會與代表的聯(lián)系制度、人大代表與選民的聯(lián)系制度、人大代表的視察、調(diào)查制度以及人大代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等人大代表工作制度。

總之，強化人大監(jiān)督功能不僅是人大履職的重要內(nèi)容，也是確保人民代表大會制度理論真實性和現(xiàn)實優(yōu)越性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是人民民主專政國家性質(zhì)的基本要求。因此，在建設(shè)法治國家的今天，必須為人大行使好監(jiān)督權(quán)提供堅實可靠的法律保障。

（作者為遼寧警察學(xué)院副教授）

【注釋】

①舒放，王克良：《公務(wù)員制度教程》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第93頁。

②楊全心：“著力突破瓶頸 深化司法監(jiān)督”，《上海人大》，2009年11月號，第37頁。

③何深思：“人大監(jiān)督剛性的天然缺失與有效植入”，《中國特色社會主義研究》，2013年1月號，第57頁。

責(zé)編/王坤娜endprint