治理理論與實(shí)踐的中間地帶

80年代發(fā)生的日本福利危機(jī)與治理改革是一場(chǎng)圍繞福利應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)、怎么負(fù)責(zé)的問題在政府與市場(chǎng)、政府與居民、中央政府與地方政府、居民與業(yè)者等之間開展的權(quán)力和智慧的博弈。它的主角是以維護(hù)自由資本主義國(guó)家和集團(tuán)利益的官僚為代表的統(tǒng)治階層和關(guān)心民生權(quán)利、強(qiáng)調(diào)市民參與的一般國(guó)民為代表的社會(huì)團(tuán)體，福利改革是他們之間力量和智慧的較量場(chǎng)。

相關(guān)概念的歸納和整理

在進(jìn)入正文之前，這里首先對(duì)“社會(huì)福利”、“福利國(guó)家”、“福利危機(jī)”以及“治理”等相關(guān)概念做簡(jiǎn)單梳理和說明。

日本憲法第二十五條第二款中規(guī)定，國(guó)家“在所有生活層面，都必須致力于提高和發(fā)展社會(huì)福利、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生”。根據(jù)憲法條文的表述，在日本，人們習(xí)慣于把社會(huì)福利與社會(huì)保障和公共衛(wèi)生相提并論，作為社會(huì)保障制度的三大支柱之一來理解。

關(guān)于“社會(huì)福利”的具體定義，1950年社會(huì)保障審議會(huì)在“社會(huì)保障的勸告”中對(duì)此做出了如下解釋：社會(huì)福利是指“向接受國(guó)家扶助、身體殘疾、兒童以及其他需要援助者，為使其能夠自主發(fā)揮自己的能力所采取的必要的生活指導(dǎo)、更生輔導(dǎo)以及其他援助成長(zhǎng)的措施”。①這是狹義的“社會(huì)福利”概念。由于“社會(huì)福利”一詞本身還具有“社會(huì)幸?！钡暮x，因此，也有人把醫(yī)療、保健、交通、住宅、社會(huì)教育等生活關(guān)聯(lián)制度都作為“社會(huì)福利”制度來理解，這是廣義的“社會(huì)福利”定義。在現(xiàn)實(shí)生活以及行政領(lǐng)域，一般使用的都是狹義的“社會(huì)福利”概念。目前，日本有關(guān)社會(huì)福利的法律共有八部。分別是《生活保護(hù)法》（1946年制定）、《兒童福利法》（1947年制定）、《身體殘疾者福利法》（1949年制定）、《智力殘疾者福利法》（1960年制定）、《老年人福利法》（1963年制定）、《母子及寡婦福利法》（1964年制定）（以上被稱為“社會(huì)福利六法”）、《老年人保健法》（1982年）以及與以上各法相關(guān)的《社會(huì)福利事業(yè)法》（1951年制訂，2000年更名為《社會(huì)福利法》）。上述“社會(huì)福利八法”是政府開展社會(huì)福利行政的法律依據(jù)，也是其構(gòu)建福利社會(huì)的基礎(chǔ)。由于社會(huì)福利具有為社會(huì)弱者提供生活保護(hù)的功能，這些功能都屬于憲法所規(guī)定的保護(hù)個(gè)人生存權(quán)和基本人權(quán)的范疇，因此，依法開展社會(huì)福利活動(dòng)成為國(guó)家和政府福利行政的重要內(nèi)容。

與上述“社會(huì)福利”制度既有聯(lián)系又有區(qū)別的還有“福利社會(huì)”和“福利國(guó)家”兩個(gè)概念。“福利社會(huì)”是指所有國(guó)民都能夠得以健康而有意義地生活的社會(huì)，或者將此作為理想目標(biāo)而積極追求的社會(huì)。關(guān)于“福利社會(huì)”的定位，有人把它看作是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的后產(chǎn)業(yè)化社會(huì)出現(xiàn)的一種社會(huì)形態(tài)，也有人認(rèn)為，“福利社會(huì)”是福利國(guó)家的基礎(chǔ)，是福利國(guó)家的一種發(fā)展形態(tài)②?！案＠麌?guó)家”則是指通過完全雇傭和社會(huì)保障政策以實(shí)現(xiàn)增進(jìn)國(guó)民福利為目標(biāo)的國(guó)家，或者把追求國(guó)民福利放在最優(yōu)先地位的國(guó)家③。日本憲法中并沒有出現(xiàn)“福利國(guó)家”、“福利社會(huì)”的概念，但卻有追求全體國(guó)民“福祉”的提法，并把國(guó)民“享有健康、文化的最低限度的生活的權(quán)利”（生存權(quán)）和發(fā)展“社會(huì)福利、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生”作為國(guó)家責(zé)任確立了下來。正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)實(shí)生活中，這些概念的地位、定位和作用是存在較大區(qū)別的。

那么，所謂“福利危機(jī)”又是指什么呢？在日本，“福利危機(jī)”有廣義和狹義兩種不同解釋。狹義的理解一般是針對(duì)80年代以后，隨著國(guó)家社會(huì)保障、社會(huì)福利、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，國(guó)民對(duì)社會(huì)福利需求的社會(huì)化程度增加，過去那種自上而下，以行政措施為主的國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)福利模式已經(jīng)不能滿足居民對(duì)社會(huì)福利日益增長(zhǎng)的需求，屬于福利財(cái)源投入、服務(wù)總量以及類型不足等導(dǎo)致的制度性資源短缺型危機(jī)。廣義的“福利危機(jī)”則與福利國(guó)家建設(shè)以及政治統(tǒng)治的目標(biāo)有關(guān)。20世紀(jì)六、七十年代，始于歐美國(guó)家的“福利國(guó)家危機(jī)”論也波及到了日本?！案吒＠?高稅收”的福利國(guó)家因存在效率低下、影響個(gè)人自立和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力以及綜合國(guó)力的提高等弊端而成為自由資本主義國(guó)家改革的對(duì)象。受此影響，80年代以后日本也拉開了福利國(guó)家改革的序幕，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

“治理”（Governance）概念產(chǎn)生于二十世紀(jì)八、九十年代，一開始作為化解金融危機(jī)的手段得到國(guó)際社會(huì)的重視。治理因具有多元、同向?qū)Φ鹊暮x，與傳統(tǒng)統(tǒng)治的概念相區(qū)別，在很多領(lǐng)域得到使用。由于治理的層次、結(jié)構(gòu)、利益相關(guān)者以及參與方式等的不同，一般認(rèn)為并不存在一個(gè)普遍有效或公認(rèn)的治理模式。國(guó)家治理也是如此。國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是一個(gè)綜合性的概念，其中既包括政治學(xué)中經(jīng)常提到的“從統(tǒng)治到治理”的轉(zhuǎn)變，也包括經(jīng)濟(jì)學(xué)中Good Governance，Corporate Governance等公司治理方式的形成以及行政與民間合作方式的轉(zhuǎn)變等社會(huì)管理層面的內(nèi)容。將類似的想法應(yīng)用到社會(huì)福利政策領(lǐng)域，就產(chǎn)生了福利治理的概念。

在日本，福利治理目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念，人們對(duì)福利社會(huì)的治理也有著不同的定位和理解。比較常見的一種解釋是，福利治理主要是指在社會(huì)福利服務(wù)中以國(guó)家法律制度和統(tǒng)治機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，個(gè)人、市民組織、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)等各主體共同開展的管理活動(dòng)以及發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用。④這種解釋主要存在于實(shí)踐領(lǐng)域，是一種狹義的理解，其特點(diǎn)是把福利治理與政治中的統(tǒng)治概念區(qū)分開來，認(rèn)為前者屬于功能性概念，并不像后者那樣具有獨(dú)立的政治支配的屬性，福利治理被置于政治統(tǒng)治的下屬概念類型中，與提高組織決策和效率為目標(biāo)的企業(yè)治理概念類似，治理在此的含義主要集中在如何維護(hù)福利制度的可持續(xù)性以及提高福利社會(huì)的功能水平上。而另外一種理解則是把福利社會(huì)的治理與政治統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型聯(lián)系起來，認(rèn)為福利國(guó)家建設(shè)本身就是政治統(tǒng)治的重要目標(biāo)，社會(huì)福利治理的改革與國(guó)家統(tǒng)治方式的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是同一過程的不同說法。

日本福利危機(jī)和治理改革的具體過程、內(nèi)容和特點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以前，除了個(gè)人、家庭以及少量民間團(tuán)體以外，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體提供的社會(huì)福利服務(wù)基本上都是政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)福利法律規(guī)定，以政府行政措施為主開展的。政府在推動(dòng)社會(huì)福利制度的建立和發(fā)展方面起著關(guān)鍵性作用。但就社會(huì)福利政策的具體落實(shí)而言，國(guó)家和中央政府直接開展的社會(huì)福利活動(dòng)非常有限。社會(huì)福利事業(yè)基本上是由國(guó)家和中央政府委托都道府縣知事、市町村長(zhǎng)（機(jī)關(guān)委托），或者委托給地方公共團(tuán)體（團(tuán)體委托）組織開展的。而地方政府和公共團(tuán)體又大多將相關(guān)業(yè)務(wù)再委托給社會(huì)福利協(xié)議會(huì)等法人組織，由具有半公半民性質(zhì)的社會(huì)福利協(xié)議會(huì)法人具體負(fù)責(zé)落實(shí)，國(guó)家和地方自治體（地方公共團(tuán)體）負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)福利法人開展的福利活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，并給予一定的國(guó)庫(kù)和財(cái)政補(bǔ)貼（措施委托費(fèi)）。地方政府社會(huì)福利相關(guān)費(fèi)用的80%來自于國(guó)家委托事業(yè)費(fèi)。因此，80年代以前也被稱為“措施制度”或“措施福利”的時(shí)代⑤。在“措施福利”時(shí)代，發(fā)展社會(huì)福利被認(rèn)為是國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)，大多數(shù)地方政府實(shí)際上是代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主動(dòng)開展地區(qū)福利活動(dòng)的并不多見。endprint

80年代以后，一方面受“福利國(guó)家危機(jī)論”的影響，社會(huì)保障、社會(huì)福利因在國(guó)家財(cái)政中所占份額增加較大而成為壓縮和改革的對(duì)象，另一方面，隨著老齡化的發(fā)展，家庭小型化、婦女高學(xué)歷化以及參加工作者增加，養(yǎng)老設(shè)施不足，家庭缺少護(hù)理人手，不少地方出現(xiàn)了老年人涌入醫(yī)院的“社會(huì)性入院”和“醫(yī)院的福利設(shè)施化”問題，單靠家庭以及現(xiàn)有福利設(shè)施已經(jīng)不能滿足老年人護(hù)理的需求，老年人護(hù)理成為社會(huì)廣泛關(guān)注的問題。在這種情況下，社會(huì)保障審議會(huì)提出了福利改革意見，即將國(guó)家主導(dǎo)下行政措施為主自上而下實(shí)施的措施福利制度改為個(gè)人可以自主選擇的契約型福利制度，通過個(gè)人與福利提供者簽訂契約，實(shí)現(xiàn)人人可以享受社會(huì)福利的目標(biāo)，福利改革的大幕正式開啟。

為解決廣受社會(huì)關(guān)注的老年人護(hù)理問題，1990年～1999年日本政府曾開展了“老年人保健福利推進(jìn)十年計(jì)劃”（俗稱“黃金計(jì)劃”），加大對(duì)家庭服務(wù)員培養(yǎng)的力度，增加短期入所、全天服務(wù)等護(hù)理設(shè)施及床位，擴(kuò)大社區(qū)居家服務(wù)站、特別養(yǎng)老院等福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和資金投入力度。在制度層面，1997年又出臺(tái)了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，決定以社會(huì)保險(xiǎn)的形式解決老年人護(hù)理問題。該法是在既有“福利八法”的基礎(chǔ)上，90年代以來日本出臺(tái)的唯一一部全國(guó)性社會(huì)福利法，也是社會(huì)福利向地方化、民間化、市場(chǎng)化改革目標(biāo)邁出關(guān)鍵一步的重要法律。90年代以來，日本還對(duì)生活保護(hù)、兒童、殘疾人、精神薄弱者等其他福利法律進(jìn)行了修改，盡管各福利領(lǐng)域改革的內(nèi)容不盡相同，但基本走向是一致的，那就是把對(duì)部分社會(huì)弱者進(jìn)行救濟(jì)的社會(huì)福利政策的目標(biāo)和對(duì)象擴(kuò)大到一般國(guó)民，大幅度整理和減少國(guó)家和中央政府指令性機(jī)關(guān)委托事業(yè)的范圍，把社會(huì)福利的主動(dòng)權(quán)和決策權(quán)下放給地方政府，強(qiáng)調(diào)以地方政府為主，發(fā)揮民間組織在醫(yī)療、保健以及福利事業(yè)方面的作用，發(fā)展地區(qū)福利，以滿足老齡化社會(huì)日益增加的社會(huì)福利需求。

上述福利改革的方向、特點(diǎn)及結(jié)果簡(jiǎn)單地可以歸納為以下三個(gè)方面：第一，福利主體的地方化。福利主體的地方化開始于20世紀(jì)80年代，并通過90年代對(duì)福利八法的修改，從法律層面完成了將行政措施權(quán)下放到地方自治體的任務(wù)。根據(jù)國(guó)會(huì)通過的福利相關(guān)法的修改以及新護(hù)理保險(xiǎn)法的規(guī)定，市町村被賦予了制訂地區(qū)老年人醫(yī)療、保健、地區(qū)福利以及護(hù)理保險(xiǎn)計(jì)劃的義務(wù)，成為福利服務(wù)的責(zé)任主體。國(guó)家的作用變成了通過制訂政策和法律，對(duì)整體福利進(jìn)行調(diào)控，對(duì)市町村以及都道府縣制定的老年人保健福利計(jì)劃等進(jìn)行指導(dǎo)，提供技術(shù)參考和計(jì)劃指南，為市町村提供相應(yīng)財(cái)政援助。市町村和都道府縣，尤其是基層市町村實(shí)際上成了老年人保健福利計(jì)劃以及護(hù)理計(jì)劃制定和實(shí)施主體，承擔(dān)著為居民提供綜合性服務(wù)的義務(wù)。這意味著日本的福利模式在體制上完成了國(guó)家主導(dǎo)型行政“措施福利”向地方主導(dǎo)型地區(qū)社會(huì)福利模式的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，與法律制度轉(zhuǎn)型相比，實(shí)際社會(huì)福利轉(zhuǎn)型要復(fù)雜和困難得多。2000年護(hù)理保險(xiǎn)開始實(shí)施的一段時(shí)間內(nèi)，一度出現(xiàn)過“有保險(xiǎn)無(wú)服務(wù)”的尷尬，后來又出現(xiàn)了護(hù)理收入低、護(hù)理業(yè)者半數(shù)虧損的情況。改革初期，政府的主要任務(wù)是推動(dòng)福利服務(wù)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化，一度曾出現(xiàn)過政府責(zé)任不明、監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。其后，政府加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)的管理，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，要求業(yè)者接受政府的監(jiān)督、指導(dǎo)，并對(duì)護(hù)理服務(wù)價(jià)格和個(gè)人負(fù)擔(dān)比例進(jìn)行了調(diào)整。這種政府管控的市場(chǎng)化福利服務(wù)提供模式也被稱為準(zhǔn)市場(chǎng)化模式，在這種模式下，地方政府的責(zé)任不僅沒有減少，相反，面對(duì)本地居民多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求，如何協(xié)調(diào)個(gè)人、家庭、服務(wù)業(yè)者和政府的關(guān)系，建立地區(qū)綜合福利體系，成為考量政府行政組織和協(xié)調(diào)能力的試金石。

第二，福利供給方式的多元化。福利供給方式的改革是80年代以后日本福利改革的核心內(nèi)容。社會(huì)福利服務(wù)不再由政府單獨(dú)負(fù)責(zé)提供，而是鼓勵(lì)民間組織和個(gè)人參與，只要設(shè)施、人員和規(guī)模等符合標(biāo)準(zhǔn)，都可以開展設(shè)施和居家護(hù)理等福利服務(wù)，促進(jìn)服務(wù)主體的多樣化。同時(shí)，將市場(chǎng)化原理引進(jìn)福利領(lǐng)域，在服務(wù)對(duì)象的選擇上采取讓不同主體之間相互競(jìng)爭(zhēng)，而個(gè)人可以自主選擇的方式，控制服務(wù)成本的壟斷性提高，以達(dá)到提高服務(wù)效率、提供更好的福利服務(wù)的目標(biāo)。民間組織參與福利服務(wù)、福利服務(wù)的契約化以及在社會(huì)福利中引入競(jìng)爭(zhēng)原理，是日本社會(huì)福利體制發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。

第三，參與型地區(qū)福利的形成。在上述改革過程中，“參與型地區(qū)福利”得到地方政府的重視，地區(qū)福利逐漸成為了日本社會(huì)福利改革的試驗(yàn)場(chǎng)和主戰(zhàn)場(chǎng)。⑥居民個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)等參與地區(qū)福利活動(dòng)，實(shí)際上也意味著福利治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2000年《社會(huì)福利法》規(guī)定，各地市町村和都道府縣在制訂本地區(qū)福利支援計(jì)劃時(shí)，必須聽取居民的意見，原則上應(yīng)該由居民自身提出地區(qū)生活中存在的問題，和地方政府一起探討制訂解決問題的途徑和具體承擔(dān)者。通過居民為主體、地方公共團(tuán)體、民間福利服務(wù)業(yè)者以及居民組織的共同參與，綜合利用地區(qū)福利、醫(yī)療、保健資源，官民結(jié)合，建立地區(qū)綜合福利體系。同時(shí)，還要求市町村政府與地方社會(huì)福利協(xié)議會(huì)等積極配合，以社會(huì)福利法人的福利服務(wù)為據(jù)點(diǎn)，吸引民生委員參加，實(shí)現(xiàn)共生社會(huì)的目標(biāo)⑦。在地區(qū)福利實(shí)踐中，如何構(gòu)建包括政府、業(yè)者、NPO、NGO、志愿者等在內(nèi)的地方居民以及社會(huì)資本共同參與的新型地區(qū)福利關(guān)系，高效合理的服務(wù)提供方式、方法以及決策機(jī)制如何形成成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，也是檢驗(yàn)地區(qū)福利能否成功的關(guān)鍵。

以上是日本福利國(guó)家治理方式改革的大致經(jīng)過。那么，人們對(duì)此是如何理解和評(píng)價(jià)的呢？

對(duì)日本福利國(guó)家治理方式改革的評(píng)價(jià)

在日本，地方政府和民間福利實(shí)踐領(lǐng)域的人士首先明顯感受到了上述改革帶來的變化，如地方分權(quán)化給地方公務(wù)員帶來的工作性質(zhì)的變化，“契約化”福利以及服務(wù)供給的多元化和市場(chǎng)化給業(yè)者和福利對(duì)象帶來的變化等。同時(shí)，他們也是最先察覺到改革中存在問題的群體。這些問題包括，地方分權(quán)改革以后，由于地方政府的財(cái)力、人力、物力等不同，出現(xiàn)了福利治理能力和效果的地區(qū)性差距擴(kuò)大的問題。服務(wù)市場(chǎng)化以后，業(yè)者的違法違紀(jì)以及服務(wù)質(zhì)量糾紛增加，政府的監(jiān)管成本和難度也增加了。福利服務(wù)的效果受到準(zhǔn)市場(chǎng)功能以及政府與民間關(guān)系的影響較大，目前效果還很難評(píng)價(jià)。在服務(wù)質(zhì)量保障體系方面，雖然各地總結(jié)和摸索出多種不同的保障機(jī)制，但這些保障機(jī)制能否很好地發(fā)揮作用目前還很難做出判斷。在利用者權(quán)力保障方面，包括利用手續(xù)的透明化、問題和糾紛解決的制度化等方面雖然有了一定的進(jìn)展，但利用者接受服務(wù)的權(quán)力保障還有待提高。endprint

當(dāng)然，也有對(duì)改革不滿和反對(duì)改革的人。日本普通國(guó)民中盡管很多人對(duì)狹窄的措施福利也不滿意，但并不同意將“契約化”、“市場(chǎng)化”機(jī)制引入社會(huì)福利領(lǐng)域。反對(duì)者認(rèn)為，政府的上述做法實(shí)際上是國(guó)家責(zé)任倒退的表現(xiàn)，與憲法規(guī)定的國(guó)家對(duì)發(fā)展社會(huì)福利負(fù)責(zé)的精神不符，實(shí)際上是將國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國(guó)民，是福利國(guó)家目標(biāo)的倒退⑧。許多民眾對(duì)自己在享受社會(huì)福利時(shí)負(fù)擔(dān)的增加表示不滿，許多地方自治體對(duì)責(zé)權(quán)和財(cái)權(quán)分離的社會(huì)福利改革也不滿意，服務(wù)事業(yè)者對(duì)政府嚴(yán)格控制服務(wù)費(fèi)用以及過分煩瑣的業(yè)務(wù)申報(bào)不滿，這些都對(duì)社會(huì)福利的轉(zhuǎn)型起到了一定的牽制作用。

在理論層次上，也有不少左派學(xué)者對(duì)上述改革提出了質(zhì)疑。二宮厚美在《與新自由主義破局告別》一書中，對(duì)日本的地方分權(quán)論以及福利治理理論進(jìn)行了批判。他認(rèn)為，日本地方分權(quán)論以及福利治理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ)基于國(guó)家權(quán)力、政府統(tǒng)治功能片段化、分散化，不能很好地發(fā)揮作用，需要通過多元主體的功能互補(bǔ)來彌補(bǔ)國(guó)家功能的不足。這種想法實(shí)際上與80年代以后日本推行的新自由主義路線之間有著緊密的聯(lián)系。新自由主義代表的是資本家階級(jí)的利益，提倡個(gè)人自立、競(jìng)爭(zhēng)和效率，希望根據(jù)國(guó)際資本的需要形成新的原始資本積累機(jī)制，明顯帶有內(nèi)在的帝國(guó)主義化沖動(dòng)。新自由主義重視地方分權(quán)，強(qiáng)調(diào)緩和約束機(jī)制，主張公共資源的多元化、準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，反對(duì)建立統(tǒng)一的基本收入保障機(jī)制和普遍福利制度，雖然新自由主義導(dǎo)致了國(guó)民的貧困化和差別的擴(kuò)大，但他們中的大多數(shù)卻認(rèn)為戰(zhàn)后福利國(guó)家體制已經(jīng)過時(shí)了，福利國(guó)家已經(jīng)是日薄西山，對(duì)戰(zhàn)后日本憲法規(guī)定的國(guó)民生存權(quán)、教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及建立在此基礎(chǔ)上的戰(zhàn)后福利國(guó)家體制持否定態(tài)度。地方分權(quán)論以及福利治理理論的目標(biāo)雖然與此并不完全相同，但其主張和做法并無(wú)二致，都認(rèn)為對(duì)國(guó)民的福利需求應(yīng)以地方化、民營(yíng)化、市場(chǎng)化、個(gè)性化的提供方式為主，反對(duì)國(guó)民普遍化的福利。如果任由這種情況發(fā)展下去，人人享有福利的社會(huì)將不復(fù)存在。地方分權(quán)和福利治理也將走入死胡同。他認(rèn)為，解決問題的辦法是根據(jù)福利國(guó)家的普遍性原理，建立一個(gè)由生活在福利國(guó)家公共圈中的居民自主決定地方自治和福利的社會(huì)。在這樣一個(gè)福利社會(huì)中，居民既是福利的服務(wù)對(duì)象，也是福利國(guó)家乃至全球福利的建設(shè)者和貢獻(xiàn)者。

另外，不少中間保守派學(xué)者包括政府當(dāng)局同意H·威廉斯基的結(jié)論，認(rèn)為日本福利國(guó)家是隨著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增加而逐步建立起來的，是民主化和產(chǎn)業(yè)化的伴生物⑨，因此，福利國(guó)家建設(shè)也必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，這是政治統(tǒng)治的必然要求。正因?yàn)槿绱?，雖然從20世紀(jì)70年代起福利國(guó)家建設(shè)就開始遭到懷疑，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及日本社會(huì)老齡化步伐的加快，社會(huì)保障支出也在不斷增加。90年代以后經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度變緩，財(cái)政收入減少，為了緩解財(cái)政不足與社會(huì)保障、社會(huì)福利開支增加兩者之間日益增加的矛盾，政府通過發(fā)揮個(gè)人、家庭以及民間和市場(chǎng)的力量，對(duì)年金、醫(yī)療以及福利制度進(jìn)行調(diào)整和改革，通過上述治理方式的轉(zhuǎn)變努力使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間保持一定的平衡。在他們看來，80年代以后日本進(jìn)行的一系列社會(huì)福利改革是一場(chǎng)探索與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的日本式福利國(guó)家模式的嘗試。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷變化，所以福利改革也一直沒有停止過，而且由于社會(huì)保障、福利制度改革的成敗事關(guān)重大，因此，每次相關(guān)改革都成為日本政治統(tǒng)治當(dāng)局的大事。

也許正因?yàn)槿绱耍毡局虚g階層國(guó)民中也有不少同情和理解日本政府的人。認(rèn)為日本福利制度改革是在經(jīng)濟(jì)失去持續(xù)不斷增長(zhǎng)的動(dòng)力、國(guó)家和個(gè)人的收入雙雙下降的情況下進(jìn)行的，時(shí)機(jī)并不好。從治理的角度而言，要在不增加國(guó)家負(fù)擔(dān)的情況下實(shí)現(xiàn)制度的改革，自然不是一件輕而易舉的事。在老齡化發(fā)展、家庭自立性減弱、國(guó)家負(fù)擔(dān)不能指望的情況下，增加個(gè)人和社會(huì)負(fù)擔(dān)也是不可避免的。

近年來，隨著福利治理改革的深入以及新問題的不斷出現(xiàn)，日本國(guó)內(nèi)相關(guān)爭(zhēng)論也越來越多，一些新觀點(diǎn)、新視角、新結(jié)論也不斷涌現(xiàn)出來。從政治制度、社會(huì)環(huán)境中的權(quán)力作用的視角對(duì)福利國(guó)家的實(shí)質(zhì)和多元性進(jìn)行解釋的研究，從福利的斗爭(zhēng)性視角對(duì)福利國(guó)家的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行的研究，以及從風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人化的角度對(duì)福利國(guó)家統(tǒng)治危機(jī)以及國(guó)家介入個(gè)人生活領(lǐng)域的動(dòng)機(jī)、過程、方式以及結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié)的相關(guān)研究層出不窮，結(jié)論也越來越多元化、復(fù)雜化⑩。

從政治制度、社會(huì)環(huán)境中的權(quán)力作用的視角進(jìn)行的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：國(guó)家內(nèi)部統(tǒng)治階層的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策的決定過程；社會(huì)階級(jí)、集團(tuán)的權(quán)力分布；決定社會(huì)權(quán)力分布的機(jī)制，決定價(jià)值觀、計(jì)劃構(gòu)想以及正統(tǒng)性改變的方式。有研究指出，日本社會(huì)福利的形成與國(guó)家官僚、各種社會(huì)利益團(tuán)體、政黨政治尤其是左派政黨的力量和權(quán)力地位以及社會(huì)價(jià)值的追求是密不可分的。由于國(guó)家官僚、政黨政治中的自由保守派占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)階層尤其是勞動(dòng)者階層的權(quán)力較弱，福利改革的主動(dòng)權(quán)和決策權(quán)基本上是由政府把持的，此前政府推行的所謂社會(huì)保障、社會(huì)福利改革實(shí)際上只不過是維護(hù)政黨統(tǒng)治正統(tǒng)性，緩和人們對(duì)政府福利治理的不滿，重新獲得選民支持和選票的政治工具。目前的改革基本上也是在上述權(quán)利結(jié)構(gòu)框架中進(jìn)行的，但隨著人們的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的變化，福利改革也有可能會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)換、放置、階層化和改廢等不同類型的變化。

最近，部分社會(huì)學(xué)學(xué)者從斗爭(zhēng)性的角度對(duì)日本福利國(guó)家的形成和發(fā)展進(jìn)行了新的解釋。他們提出，福利不僅是一個(gè)與公共性、合作性和親密性有關(guān)的概念，還是充滿斗爭(zhēng)性的概念。傳統(tǒng)的馬克思理論就認(rèn)為福利國(guó)家是勞動(dòng)者階級(jí)和資本家階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。即使是非馬克思主義者，也有不少人認(rèn)為現(xiàn)代福利國(guó)家是資本主義經(jīng)濟(jì)與政治民主主義抗?fàn)幍慕Y(jié)果，并指出隨著經(jīng)濟(jì)全球化，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，大量失業(yè)工人和低收入勞動(dòng)者的貧困化正在形成一種新的要求增加社會(huì)福利的社會(huì)壓力，即使在現(xiàn)代社會(huì)，福利斗爭(zhēng)性仍在持續(xù)著發(fā)揮作用。這種斗爭(zhēng)性并不局限于制度設(shè)計(jì)和建設(shè)層面，還存在于福利工作者與利用者的權(quán)利、不同利益集團(tuán)的福利費(fèi)用分擔(dān)等福利開展和執(zhí)行的具體過程中。

白波瀨指出，90年代以后，隨著日本社會(huì)差距擴(kuò)大，人們認(rèn)識(shí)到了社會(huì)不平等的存在，但社會(huì)上之所以沒有出現(xiàn)以前那樣通過階級(jí)或民主斗爭(zhēng)換取更多生活保障和福利的現(xiàn)象，主要是因?yàn)槿毡旧鐣?huì)階層分化不明顯，在希望充實(shí)社會(huì)保障的人群中，意識(shí)形態(tài)、工作的有無(wú)、工作的性質(zhì)、方式，家庭形態(tài)等也都各不相同，很難形成一個(gè)統(tǒng)一的對(duì)抗軸心。這就是日本社會(huì)差距、貧困差距擴(kuò)大但福利領(lǐng)域卻并沒有出現(xiàn)過去那種勞資對(duì)抗的斗爭(zhēng)場(chǎng)面、也沒有出現(xiàn)“占領(lǐng)華爾街”式反社會(huì)差距游行的重要原因。endprint

從以上分析可以看出，日本的福利改革是一場(chǎng)既涉及到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等宏觀領(lǐng)域的變化，又與個(gè)人生活、家庭、地區(qū)等微觀現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的具有挑戰(zhàn)意義的改革。不同群體的人們對(duì)此的評(píng)價(jià)也是錯(cuò)綜復(fù)雜的。

結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，總體而言，80年代以后的日本福利改革屬于一場(chǎng)在新自由主義思想主導(dǎo)下由新保守主義政府主演的一次不徹底的社會(huì)福利制度改革。從理念上講，它雖然遵循了普遍主義福利的理念，但卻放棄了國(guó)家的責(zé)任。在目標(biāo)定位上，它雖然強(qiáng)調(diào)個(gè)人需求的滿足，但總體上卻受制約于國(guó)家總體目標(biāo)的限制，是作為實(shí)現(xiàn)提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)活力、維持制度的可持續(xù)目標(biāo)的手段而開展的。在內(nèi)容上，雖然改革本身具有擴(kuò)大社會(huì)福利權(quán)利和提供更好服務(wù)的合理性的一面，但從實(shí)際情況看，不僅增加個(gè)人負(fù)擔(dān)（費(fèi)用、參加）的意圖十分明顯，而且其制度本身也不是以滿足社會(huì)和個(gè)人福利需要為目的，在福利服務(wù)的提供方式、方法、資金、手段和效果上也因各種因素的制約而大打折扣。因此，它只能是一場(chǎng)不徹底的改革，所采取的一些治理政策和措施也是有限的，遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想福利社會(huì)應(yīng)當(dāng)具有的制度化水平，改革大多還停留在制度調(diào)整和現(xiàn)實(shí)磨合階段。但在部分領(lǐng)域，如地區(qū)福利建設(shè)、普遍主義福利機(jī)制建設(shè)、居民參與、市場(chǎng)參與等方面，確實(shí)也發(fā)生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民與行政關(guān)系轉(zhuǎn)變等深層問題，因此，也不能忽視這些轉(zhuǎn)變所具有的社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義。

客觀地講，雖然日本為此付出了很大努力，也取得了一些成績(jī)，但總體而言，還不能說其改革成功了。相反，政府一直追求的社會(huì)保障、社會(huì)福利的開支與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的目標(biāo)不僅沒有達(dá)到，反而變得越來越嚴(yán)重。就目前的情況看，日本社會(huì)保障開支占財(cái)政一般預(yù)算支出的三分之一以上，而且每年還在不斷增加，而財(cái)政收入還不到國(guó)家預(yù)算的一半，每年大部分財(cái)政開支都是靠發(fā)行公債支持的。日本國(guó)債總規(guī)模已經(jīng)超過GDP的200%以上，財(cái)政不可持續(xù)已經(jīng)成為公開的話題。巨額的財(cái)政赤字就像懸在日本上空的一枚核彈，一旦爆發(fā)，福利社會(huì)制度不受影響是難以想象的。

另外，改革本身不僅不能解決所有問題，而且還帶來了一系列新問題。如目前日本不僅社會(huì)福利供給慢性不足的情況沒有改善，甚至大多數(shù)國(guó)民（也是大多數(shù)選民）剛剛到手的既得利益也在改革中受損不少，如年金的給付水平下降，開始領(lǐng)取年金的年齡延長(zhǎng)，老年人醫(yī)療自付比例提高，護(hù)理服務(wù)門檻提高等。雖然政治家在福利國(guó)家改革中采取了規(guī)避危機(jī)的做法，但壓縮社會(huì)保障、社會(huì)福利的結(jié)果還是導(dǎo)致政府形象受損，政治家名聲掃地，人們對(duì)政府的信心大跌。隨著經(jīng)濟(jì)全球化背景下日本國(guó)內(nèi)勞動(dòng)就業(yè)情況的惡化，普通民眾收入減少，中產(chǎn)階級(jí)地位下滑，無(wú)年金、無(wú)醫(yī)保、非自愿未婚者的增加，不同階層對(duì)日本社會(huì)保障和社會(huì)福利現(xiàn)狀不滿的人越來越多，希望返歸福利國(guó)家的呼聲越來越高。

近年來，受到“3·11”大地震、政權(quán)更替、安倍新經(jīng)濟(jì)刺激政策以及國(guó)內(nèi)民族主義情緒高漲等因素影響，日本對(duì)外采取聯(lián)合與對(duì)抗，對(duì)內(nèi)采取穩(wěn)固政權(quán)、權(quán)利爭(zhēng)奪的策略，上述改革目標(biāo)日趨變得模糊起來。國(guó)家、地區(qū)、居民、政府、市場(chǎng)等各主體間“新型公共關(guān)系”以及“地區(qū)福利”如何實(shí)現(xiàn)，居民、社會(huì)組織如何參與福利治理，日本福利國(guó)家改革將何去何從，人們對(duì)福利社會(huì)的不滿如何解決，這些問題仍將成為困擾日本政治和社會(huì)的重要問題，治理改革還將不可避免地繼續(xù)下去。至于今后的發(fā)展，還值得繼續(xù)關(guān)注。

【注釋】

①《社會(huì)保障社會(huì)福利大辭典》，旬報(bào)社，2004年，第291頁(yè)。

②《大辭林》（第三版）。

③《大辭泉》（小學(xué)館），《大辭林》（第三版）。

④[日]平岡公一等著：《社會(huì)福利學(xué)》，有斐閣，2011年，第193頁(yè)。

⑤宋金文：《日本農(nóng)村社會(huì)保障研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第118頁(yè)。

⑥《地區(qū)福利論》，《社會(huì)福利學(xué)叢書》編輯委員會(huì)編，全國(guó)社會(huì)福利協(xié)議會(huì)出版，2000年（第三版），第5頁(yè)。

⑦健康保險(xiǎn)組合連合會(huì)編：《社會(huì)保障年鑒2005年》，東洋經(jīng)濟(jì)出版社，2005年，第120頁(yè)。

⑧參見日本社會(huì)保障法學(xué)會(huì)編：講座《日本社會(huì)保障法》，1～4卷。

⑨Harold L. Wilensky， The Welfare State and Equality ： structural anddeological roots of public expenditures（University of California Press）， 1975（下平好博訳『福祉國(guó)家と平等―公共支出の構(gòu)造的·イデオロギー的起源』，木鐸社，1984年）。

⑩ハバーマス，『晩期資本主義における正統(tǒng)化の諸問題』前掲書，5～6頁(yè).Cf.ユルゲン？ハーバーマス（清水多吉）『史的唯物論の再構(gòu)成』，法政大學(xué)出版局，2000年，第382～385頁(yè)。

[日]鎮(zhèn)目真人：“社會(huì)保障負(fù)擔(dān)與國(guó)民的選擇”，平岡公一等著：《社會(huì)福利學(xué)》，有斐閣，2011年，第418頁(yè)。

[日]副田義也編：《斗爭(zhēng)性的福利社會(huì)學(xué)》，東京大學(xué)出版會(huì)，2013年。

白波瀨佐和子：“變化中的社會(huì)不平等”，《斗爭(zhēng)性的福利社會(huì)學(xué)》，副田義也編，東京大學(xué)出版會(huì)，2013年，250頁(yè)。

責(zé)編/王坤娜endprint