當代西方治理理論的源流與趨勢

佟德志

當代西方治理的理論與實踐，有著相當復雜的背景，對政府、社會和公民等各方治理主體，都有著較高的要求。中國的國家治理仍處于發(fā)展早期。西方治理理論在中國的運用需要與我國國情結(jié)合，不能照搬。現(xiàn)代國家治理體系的運行，既需要憲政民主的政治制度設計，亦需要公民自治的社會基礎，良好運轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟更是必不可少的依托。我們不能過分地強調(diào)治理理論的神奇效果，它仍然只是一種公共事務管理模式。

當代西方的治理理論，興起于20世紀80年代，經(jīng)過不斷發(fā)展，形成了民主治理、多中心治理、合作式治理、數(shù)字治理等多種治理模式，被廣泛地運用于腐敗治理、城市治理、環(huán)境治理、社區(qū)治理、貧困治理，甚至是全球治理等領域，成為當代西方主流學術(shù)話語。當代西方治理的理論與實踐表明，良好的治理既需要國家、社會與公民等治理主體的能力發(fā)展，同時又是國家治理體系整合的結(jié)果，需要有良好的本土化能力。

當代西方治理的源流

“治理”越來越成為當代西方公共管理理論與實踐的關(guān)鍵詞。英文中的“治理”（governance）一詞，可以追溯到古拉丁語和古希臘語，長期與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用。然而，在二十世紀八、九十年代的西方，這兩個概念卻被明確地區(qū)別開來，一方面兩個詞意涇渭分明，另一方面它又成為政治學、經(jīng)濟學、社會學、公共管理學等多個學科的關(guān)鍵詞，不僅在學術(shù)界受到熱捧，而且在實踐中亦廣受歡迎。

1989年，世界銀行在其報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》中首次使用了“治理危機”（crisis in governance）。1992年，世界銀行又再次以《治理與發(fā)展》為年度報告的主題。之后，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）等機構(gòu)和組織當中，治理理念逐漸成為主流。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在2001年提交給秘書長的建議中，謹慎地指出，要想防止武裝沖突，對防范沖突，保持和平，負有基本責任的，不是國際社會，而是在相關(guān)國家中的政府和市民社會。①他們越來越發(fā)現(xiàn)，在聯(lián)合國的眾多成員國中，無論是政府，還是公民社會，民主治理既能保護穩(wěn)定的和平，也能推動發(fā)展。而且，那些新發(fā)展起來的共同體也相信，缺少了民主治理，就不會有持續(xù)的發(fā)展動力。在保證可持續(xù)發(fā)展方面，一個社會在公正、平等、參與的態(tài)度下獲取這種動力所需的知識技能和政治水平比這種發(fā)展動力本身所達到的水平具有更重要的地位。正是從這個意義上，聯(lián)合國開發(fā)計劃署逐漸將其計劃轉(zhuǎn)移到提高民主治理上來，這常常與以下情況相聯(lián)系：負責與透明的公共機構(gòu)、提供和平解決糾紛的司法系統(tǒng)、保護所有人權(quán)利的法治、在政治決策中真正的大眾參與或者是這些參與可能采取的形式。②以治理理論為指導，聯(lián)合國開發(fā)計劃署先后在150多個國家開展了一系列的支持活動，成為民主治理的最大多邊提供者。在2001年，它斥資80億美元用于民主治理。其中，超過60%都是其核心資源。

從外部來講，治理理論是多學科綜合發(fā)展與作用的結(jié)果，政治學、經(jīng)濟學、社會學等各個學科都為治理理論提供了發(fā)展的資源。比如，在企業(yè)治理、公司治理當中，治理理論由來已久。在公司治理的基準結(jié)構(gòu)當中，股東大會是公司價值的頂點，投射到董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理這三個利益當中；這三個利益相互制衡，形成較為穩(wěn)定的三角結(jié)構(gòu)。事實上，與更加注重公司經(jīng)營的公司管理（Corporate Management）模式相比，公司治理（Corporate Governance）更注重所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的互動。這種模式對當代西方的民主治理理論有著重要的影響。政治學領域的民主理論越來越成為治理的靈魂，民主治理也越來越成為當代西方國家治理的核心特征。

治理理論興起的一個重要背景是新公共管理（New Public Management NPM）的發(fā)展。新公共管理理論在管理主義與市場經(jīng)濟兩大要素的作用下，強調(diào)科學管理、效率、競爭與市場導向，以第三條道路、政府重塑等運動為陣地，為傳統(tǒng)公共管理提供了一個新的范式，這為治理理論提供了土壤。對新公共管理模式的反思也促使人們越來越傾向于治理理論。事實上，英國學者羅茨等人早就開始試圖從“治理”的角度分析新公共管理的內(nèi)在矛盾。③對新公共管理的批評來自各個方面，包括政治的、經(jīng)濟的和文化的等各個方面。比如，新公共管理的意識形態(tài)和政治化傾向、過分擴張的經(jīng)濟主義和管理主義。尤其是新公共管理強調(diào)了市場的基礎性作用，將公共部門私有化，以經(jīng)濟效率代替公正追求，從而背離了民主、公正、平等、自由等基本價值。然而，這些理論正是治理理論所強調(diào)的。這也可能正是治理理論取代新公共管理理論的原因所在。

與此同時，新公共行政學派則更加主張公民參與和多中心治理，成為治理理論的重要支持者。新公共行政理論“主張小政府，更直接的公民參與，政府服務契約外包和民營化，以及市場化的激勵機制。”④盡管人們可能會認為，公共行政與公共管理之間存在著相互競爭的關(guān)系，⑤但兩者卻在治理理論上達成一致，出現(xiàn)合流的傾向。新公民管理開始強調(diào)社區(qū)中的公民治理、外包、民營化等，而新公共行政亦開始認同效能原則。

隨著全球化進程的進一步發(fā)展，當代西方國家實際工作部門的管理者和學者，越來越接受治理的理念與模式，逐漸開始傾向于“治理”模式，突出了多中心治理、公民治理、數(shù)字治理、網(wǎng)絡治理、整體治理等實踐的重要性。人們賦予了governance以新的含義，其范圍遠遠超出了其經(jīng)典意義，與government漸行漸遠，甚至被視為一次革命性的變化。在當代西方學術(shù)界與管理實踐當中，人們甚至提出了“更多的治理，更少的統(tǒng)治”（More Governance， Less Government）的口號。

20世紀90年代，美國逐漸開始倡導“以公民為中心”的治理，民主治理的潮流更加深化。人們甚至將其為視21世紀改革的創(chuàng)新：“如果說19～20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話，那么21世紀的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為一個創(chuàng)建以為公民為中心的治理結(jié)構(gòu)（citizen-centered governance structure）的復興實驗過程?！雹蘩聿榈隆げ┛怂固岢隽斯裰卫硭脑瓌t：規(guī)模原則、民主原則、責任原則、理性原則，全面地規(guī)定了社區(qū)公民治理的基本主張。⑦endprint

多中心治理理論本來就源起于計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟之爭，而后逐漸由經(jīng)濟領域滲透到政治與公共管理領域，并與20世紀80年代以來“治理革命”相呼應，逐漸產(chǎn)生重要影響。奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)造性地將邁克爾·博蘭尼創(chuàng)造的“多中心”概念引入到政治學、公共行政和經(jīng)濟學當中來，創(chuàng)立了多中心治理理論，并于2009年因為這一研究獲得諾貝爾獎。多中心治理理論的形成，在一定程度上深化了人們對治理主體的理解，推動了治理理論的發(fā)展。

當代西方治理的趨勢

當代西方政府管理的各種理論層出不窮，花樣翻新，令人目不暇接。先是新公共管理理論與新公共行政理論的爭論，后又有治理理論的獨大，但在治理理論當中，民主治理、公民治理、多中心治理、協(xié)作性治理、整合性治理等等各種理論亦各有千秋。有些理論，可能剛剛興起，就很快面臨各種批評，比如，新公共管理理論，只是20世紀80年代興起的一種新理論，很快就被認為是“新瓶裝舊酒”。⑧盡管如此，我們還是可以從各種理論當中發(fā)現(xiàn)一些基本的趨勢。

民主治理越來越成為當代西方治理理論與實踐發(fā)展的趨勢。當代西方治理理論的形成與發(fā)展，都是在民主政治的大背景下發(fā)展起來的。民主治理的發(fā)展，先是以政府民主行政為基本內(nèi)涵，然后又在新公共管理的強烈催化下，更加注重公共管理的民主內(nèi)涵，使得民主治理成為當代治理理論的核心價值，同時，這也是當代西方治理理論能夠一直保持生命和活力的原因之一。人們越來越認識到，作為治理體系的組成部分，民主表現(xiàn)為責任、參與以及權(quán)力的制衡，越來越被證明在制止暴力沖突，提高社會經(jīng)濟福利等兩個方面都是最為有效的。⑨

當代西方治理的趨勢一直是以民主為主線的。我們看到，從傳統(tǒng)政府管理強調(diào)階級利益、暴力工具開始，到現(xiàn)代政府管理強調(diào)官僚制、效率觀，一直到新公共管理強調(diào)政府掌舵、公民參與、民主行政，民主治理的理念從無到有，不斷發(fā)展起來。在市場化、民主化、全球化等諸多力量的裹挾下，政府管理逐漸接受了曾經(jīng)備受爭議的民主行政，傾向于民主治理，甚至逐漸從強調(diào)政府與其他治理主體之間的合作治理，到越來越強調(diào)公民治理，民主性越來越強。

治理主體由單中心越來越多中心，形成多中心治理的趨勢。與一般的官僚科層制行政不同，多中心治理以自主治理為基礎，允許多個治理中心并存、競爭和協(xié)作，從而為公民提供更多的選擇和更好的服務。通過承認公共產(chǎn)品的多個提供者、處理者，多中心治理理論巧妙地處理了國家治理中的國家與社會、政府與企業(yè)等多重關(guān)系，并提出了政府治理的改革要求。多中心治理理論不僅更好地提高了公共決策的科學性，而且為民主治理預留了更大的空間。奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)立的多中心治理理論強調(diào)了在管理過程中各參與主體之間的互動過程以及治理規(guī)則與形態(tài)。多中心治理理論與當代西方文化領域的多元文化、政治領域的多頭政體以及經(jīng)濟領域的混合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等當代西方一些主要的政治、經(jīng)濟、文化潮流聯(lián)系在一起，更顯其魅力。

治理機制越來越多樣化，這也是多中心治理的一個結(jié)果。傳統(tǒng)政府的公共管理模式，由于主體是單一的，其管理機制也是單一的。隨著治理體系的協(xié)作化與多中心化，多種主體被包容到治理體系當中來，這使得治理機制也逐漸多樣化。在治理體系當中，國家治理更多地遵循民主、法治原則，政府治理則更為靈活。與這些傳統(tǒng)治理主體比起來，公民社會的非政府組織、非贏利組織在參與政府治理時更多表現(xiàn)出自治原則，體現(xiàn)出社會的自我管理。在這個開放的體系當中，公民一般會遵循權(quán)利的原則成為治理的主體。更為開放的治理體系還包括了一些企業(yè)，他們更多地遵循贏利原則，按照市場關(guān)系向政府提供相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務。這一切都使得治理機制更加多樣化。

治理模式越來越整合化，整合治理成為當代西方治理的一個重要特征。原有的科層治理存在著比較明顯的整合缺陷。新公共管理主張的競爭性治理強調(diào)了各要素之間的競爭關(guān)系而協(xié)調(diào)性缺乏，網(wǎng)絡治理的出現(xiàn)雖然比以往更加強調(diào)整合，但亦存在著治理碎片化的問題。當代西方的治理模式，越來越強調(diào)整合，試圖通過全面的協(xié)調(diào)，突出整體性，彌補原有治理體系的破碎化格局。與新公共管理強調(diào)競爭不同，整合治理強調(diào)合作。就治理的主體來看，無論是協(xié)同治理理論，還是多中心治理理論，都需要治理主體之間的合作與協(xié)調(diào)，而借助于信息通訊技術(shù)的運用，這種整合治理變得更加現(xiàn)實。

信息通訊技術(shù)的發(fā)展使得“數(shù)字治理”成為可能，從而極大地優(yōu)化了政府管理，使得新型治理成為可能。在新公共管理的基礎上，數(shù)字時代的治理強調(diào)了將原來新公共管理分割單元的重新整合，從而能夠更好地體現(xiàn)出以需要為基礎的整體主義。這種整體主義的改革強調(diào)了政府部門和公民的整體關(guān)系，使政府管理機構(gòu)更加包容，但同時，又要做到政府結(jié)構(gòu)的扁平化、溝通的便捷化、管理網(wǎng)絡化，并通過流程重組來優(yōu)化這些要素的配備。這些變革，在傳統(tǒng)政府管理的環(huán)境下是做不到的，但是信息通訊技術(shù)的運用，使這一切變得可能，也為數(shù)字時代的治理規(guī)劃了良好的前景。

實際上，正是在信息通訊技術(shù)的推動下，當代西方治理理論中的一些關(guān)鍵理念得以實踐。比如，由于信息通訊技術(shù)的運用，治理主體可以打破原來的單一中心，形成多中心治理的書面；同時，也正是因為信息通訊技術(shù)，使得多中心的治理主體之間形成網(wǎng)絡模式，在沒有增加層級的情況下實現(xiàn)了國家治理結(jié)構(gòu)的扁平化。其他如，公共資源的共享、治理方式的多樣等等，在信息通訊技術(shù)的支撐下都變得比以往更加可能，不僅花費更少的成本，而且產(chǎn)出更多的產(chǎn)品。帕特里克·登列維（Patrick Dunleavy）等人甚至通過對美國、英國、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達國家的實證考察認為，新公共管理已經(jīng)終結(jié)，開始歡呼數(shù)字時代的治理⑩。

理性看待當代西方治理理論與實踐

我們應該看到，當代西方治理的理論與實踐，有著相當復雜的背景，對政府、公民社會和公民等各方治理主體，都有著較高的要求。中國的國家治理仍處于發(fā)展早期。西方治理理論在中國的運用需要與我國國情結(jié)合，不能照搬。共識、參與以及對人權(quán)的尊重都是民主治理的基本標志，實現(xiàn)這些要素的本土化體系在不同的社會有不同的表現(xiàn)，而且也不可能與西方民主的制度形式精確地對照起來。endprint

治理理論的運用，對政府管理能力有著較高的要求。治理理論越來越消解國家和政府在治理中的作用，強調(diào)政府只掌舵而不劃槳，甚至在某些領域、某些事務上完全淡出，將管理權(quán)交到公民手上。在長期的憲政民主實踐當中，當代西方發(fā)達國家政府的行為基本上受憲法和各項法律的控制，有著非常嚴格的官僚體制作為支撐；同時，國家治理中長期奉行自由主義原則，政府職能相對較少。在這種情況下，政府在治理主體當中居于合作地位，甚至是退出某些領域，相對來講容易一些。然而，中國的情況則不同。同時，由于中國社會面臨著轉(zhuǎn)型困境，政府需要擔當?shù)穆毮芸赡軙?，也更艱巨。如果一味地強調(diào)削弱國家權(quán)力，主張西方所謂“沒有國家的治理”、“沒有政府的治理”，反而可能會適得其反，出現(xiàn)“空心國家”，導致治理混亂。

治理理論的運用，有著較高的公民文化要求。治理理論越來越強調(diào)公民參與，甚至超越合作，提出了公民治理的理念，這需要公民有著較高的政治素質(zhì)和積極的政治態(tài)度。隨著經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展，西方開始進入后工業(yè)社會，其公民文化也逐漸形成了后物質(zhì)主義的形態(tài)。這種公民文化形態(tài)已經(jīng)跳出以生存為取向的、傳統(tǒng)的價值觀，更多強調(diào)自我表現(xiàn)和世俗理性的。公民文化的變化使得當代西方的公民有著更好的意愿參與到政府管理當中來，并且能夠理性地表達自己的意愿。而在中國，因為經(jīng)濟發(fā)展等各個方面的原因，公民文化與西方還有著較大的距離，機械地從民主的角度過分強調(diào)民主治理，可能并不會產(chǎn)生理想的效果，甚至會事與愿違，發(fā)揮不出公民治理的優(yōu)勢，反而使得民主政治失控，形成混亂的政治秩序。

治理理論的運用，對公民社會有著非常高的要求。當代西方發(fā)達國家，大多有著良好的公民社會傳統(tǒng)。在這些國家當中，政府管理的很多事務，早已經(jīng)由成熟的非政府組織（NGO）和非贏利組織（NPO）接手。這些組織，不僅有著悠久的歷史、良好的信譽、獨立的工作，而且大多與政府有著良好的合作。與此相比，中國的公民社會并不發(fā)達，民間組織參與治理的經(jīng)驗亦更少。與政府部門相比，這些部門參與治理不僅在人員、經(jīng)費等各個方面處于較為不利的地位，而且，他們亦極容易為贏利組織所收買，成為牟利部門，從而使公共管理的公正性受到損害，甚至淪落為金錢政治。

總之，國家治理，是一個全面優(yōu)化的體系，是參與治理的各個主體之間權(quán)力博弈、互動共贏的結(jié)果。現(xiàn)代國家治理體系的運行，既需要憲政民主的政治制度設計，亦需要公民自治的社會基礎，良好運轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟更是必不（下轉(zhuǎn)23頁）（ 上接10頁）可少的依托。對于當代西方治理及其相關(guān)理論的理解離不開這些背景。離開了這些背景，治理理論就像無本之木，無緣之水，不僅達不到理想的效果，甚至可能事與愿違，南轅北轍。所以，我們不能過分地強調(diào)治理理論的神奇效果，它仍然只是一種公共事務管理模式。而這種管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那樣，“市場、國家和治理都會失敗，這沒有什么可驚奇的”。

【注釋】

①②⑨Mark Malloch Brown， Democratic Governance： Toward a Framework for Sustainable Peace， Global Governance， Vol. 9， No. 2， 2003， p.145， p.142， p.144， p.145.

③[英]羅茨：《新的治理》，轉(zhuǎn)引自愈可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年。

④[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第39頁。

⑤[美]歐文·休斯：《公共管理導論》，彭和平等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第9頁。

⑥⑦[美]理查德·博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》，孫柏英譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第10頁，第18頁。

⑧Christopher Hood， A Public Management for All Seasons？ Afterword： Bringing Back Agents （pp 199-214） in Public Administration： 25 Years of Analysis and Debate， R. A. W. Rhodes， Oxford： Wiley-Blackwell， 2011， Chapter 10.

⑩Patrick Dunleavy， Helen Margetts， Simon Bastow， and Jane Tinkler， Digital Era Governance： IT Corporations， the State， and E-Government， Oxford University Press， 2006， p.229.

Ronald Inglehart and Christian Welzel， Modernization， Cultural Change and Democracy， New York： Cambridge University Press， 2005， p.64.

Bob Jessop， The Dynamics of Partnership and Governance Failure in G. Stoker （ed.） New Politics of British Local Governance， Basingstoke： Palgrave Macmillan， 2000， p.30.

責編/張曉endprint