關(guān)于農(nóng)民工市民化進(jìn)程中三大難點(diǎn)問題的討論

李鵬++呂欣

在當(dāng)下的中國(guó)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以創(chuàng)造內(nèi)需，消化過剩產(chǎn)能，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)揮生產(chǎn)要素的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而與工業(yè)化、信息化和全球化一道，成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的四大牽引力量。然而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制和“不完全的城鎮(zhèn)化”，是影響我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的一大體制性障礙，它不僅可能對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用大打折扣，還可能引致未來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的極大不穩(wěn)定。農(nóng)民工市民化是城鄉(xiāng)一體化改革的突破口，也是我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期亟待解決的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

但在具體推進(jìn)時(shí)，為農(nóng)民工市民化提供公共服務(wù)不僅要匹配勞動(dòng)力流動(dòng)空間布局，還要考慮資源配置的整體規(guī)模和承載能力，人往哪里走？成本有多高？錢從何處來(lái)？這三組環(huán)環(huán)相扣、步步深入的問題成為政策設(shè)計(jì)時(shí)必然面對(duì)的挑戰(zhàn)。深入探討和系統(tǒng)考量這三大難題，對(duì)于設(shè)計(jì)以市場(chǎng)化手段解決農(nóng)民工市民身份實(shí)現(xiàn)的可行路徑，形成以城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)為契機(jī)的戶籍—土地—財(cái)政體制聯(lián)動(dòng)改革具有重要的政策意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、農(nóng)民工市民化政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵內(nèi)容

如何理解“不完全的城鎮(zhèn)化”？國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年到2013年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從18%增至53.7%，城市人口從2.38億增至7.31億。按目前的統(tǒng)計(jì)口徑，只要在城鎮(zhèn)生活半年以上，就被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。但事實(shí)上，至少有約2.5億被統(tǒng)計(jì)為城市人口的農(nóng)民工，不能享受與城市人口平等的待遇，在穩(wěn)定就業(yè)、社會(huì)保障及其子女的就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)等諸多方面，存在種種障礙。在農(nóng)民工集中的大城市，這種情況尤為突出，如果扣除這部分人，已公布的城鎮(zhèn)化率按保守估計(jì)將降低 15個(gè)百分點(diǎn)左右。

在中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)當(dāng)著眼于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的完全城鎮(zhèn)化。十八屆三中全會(huì)提出走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路將“人”確立為城鎮(zhèn)化的核心，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在此基礎(chǔ)上把促進(jìn)農(nóng)民工有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為城鎮(zhèn)化建設(shè)首要任務(wù)?？紤]到城市眾多的福利待遇都附著在城市的戶籍身份上，因而以戶籍改革促進(jìn)農(nóng)民工市民化的過程，實(shí)質(zhì)是通過進(jìn)城農(nóng)民工落戶來(lái)實(shí)現(xiàn)公共資源均等化的過程。在這個(gè)過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，公共資源的分享是實(shí)。要通過逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共資源，最終達(dá)到消除戶口待遇差別的目標(biāo)。以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)民工個(gè)人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，也就是農(nóng)民工在城市“有活干，有學(xué)上，有房住，有保障”。當(dāng)農(nóng)民工的公共服務(wù)逐項(xiàng)落到實(shí)處后，傳統(tǒng)戶籍制度的消亡，就像上世紀(jì)80年代糧票退出歷史舞臺(tái)，是一個(gè)水到渠成的過程。

因此“放開戶籍”和“放開福利”可以一體化進(jìn)行，但并代表一體化進(jìn)行是農(nóng)民工市民化中的唯一選擇和必要條件，在戶籍政策已經(jīng)基本放開的中小城市和城鎮(zhèn)，農(nóng)民工可以通過轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口為主，同時(shí)享有戶口所包含的系列公共服務(wù)項(xiàng)目；在眾多現(xiàn)階段還不能開發(fā)戶籍的大中城市，可以根據(jù)公共資源情況和農(nóng)民工在城市就業(yè)居住穩(wěn)定性，給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，并視經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展水平不斷提高公共服務(wù)水平，逐步縮小與市民的差距，實(shí)現(xiàn)“放開戶籍”和“放開福利”并行。在北京、上海等開發(fā)密度已經(jīng)較高而資源環(huán)境承載能力有所減弱的特大型都市區(qū)域，在優(yōu)化整合現(xiàn)有城市格局基礎(chǔ)上推進(jìn)城市戶籍居民享有的公共服務(wù)向農(nóng)民工延伸和覆蓋，以“逐步放開福利”的途徑循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)市民化進(jìn)程。因而在不同特征的城市體系中多元化提供公共品成為促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素發(fā)展一體化中非常關(guān)鍵的內(nèi)容。

正是因?yàn)樯羁陶J(rèn)識(shí)到公共品供給在農(nóng)民工市民化中的重要性，如何通過公共品的資源配置來(lái)匹配滿足農(nóng)民工在空間和多元化的真實(shí)需求將成為政策設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵內(nèi)容。為使研究對(duì)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策設(shè)計(jì)更有針對(duì)性和更具操作性，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程總體態(tài)勢(shì)和戰(zhàn)略取向上有三組問題需要更為深入認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)考量，即：人往哪里走？——把握農(nóng)民工流動(dòng)趨勢(shì)；成本有多高？——測(cè)算公共品標(biāo)準(zhǔn)化成本；錢從何處來(lái)？——拓展增量籌融資渠道。

二、難點(diǎn)問題一——把握農(nóng)民工流動(dòng)趨勢(shì)

尊重農(nóng)民工的流動(dòng)意愿和自主選擇權(quán)基礎(chǔ)上確定農(nóng)民工的流動(dòng)趨勢(shì)是相關(guān)公共品供給政策制定的前提，只有把握農(nóng)民工在不同規(guī)模城市間的集聚流向才能針對(duì)性設(shè)計(jì)公共資源配置，形成合理城市體系結(jié)構(gòu)。

在城市就業(yè)的農(nóng)民工是跨地區(qū)人口流動(dòng)的主體，也應(yīng)當(dāng)成為城市化形態(tài)選擇的主要參與者。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)農(nóng)民工總量為26261萬(wàn)人，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的相對(duì)自由性使得他們能更多根據(jù)自身預(yù)期或效用“用腳投票”選出自己愿意就業(yè)與居住的城市，無(wú)論是近幾年?yáng)|部沿海地區(qū)頻繁出現(xiàn)的“用工荒”，還是生于1980年代后的新生代農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上展現(xiàn)的高流動(dòng)性和短工化的群體特征，無(wú)不體現(xiàn)出新時(shí)期農(nóng)村勞動(dòng)者在擇業(yè)自主性和流動(dòng)選擇權(quán)的增強(qiáng)。隨著近年來(lái)制造業(yè)從大城市到中小城市的擴(kuò)散轉(zhuǎn)移，企業(yè)區(qū)位選擇的重新布局可能會(huì)帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)的轉(zhuǎn)移，那么作為生產(chǎn)環(huán)節(jié)中最為重要的勞動(dòng)者這一要素是否也會(huì)在同期逐漸向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移？他們?cè)诓煌愋统鞘羞x擇時(shí)更愿意向大城市集聚還是向中小城市蔓延？流動(dòng)趨向不同帶來(lái)的分布格局差異反映出人口流動(dòng)的客觀現(xiàn)實(shí)和主觀意愿，而相關(guān)政策理應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)這一勞動(dòng)力遷移實(shí)際下因勢(shì)利導(dǎo)，相機(jī)抉擇，而不僅僅是按照理論知識(shí)或者西方經(jīng)驗(yàn)的盲目照搬。如果人口更多流向大城市而財(cái)政資源更多向中小城市傾斜，很可能造成中小城市財(cái)政資源的浪費(fèi)和城市布局規(guī)劃目標(biāo)的落空；如果人口逐步向中小城市擴(kuò)散而國(guó)家投入仍然向大城市傾斜，那么業(yè)已存在差距的繼續(xù)拉大會(huì)形成對(duì)農(nóng)民工逆向拉力，使農(nóng)村人口再次向大城市集聚，而中小城市的發(fā)展受到財(cái)力和經(jīng)濟(jì)要素的雙重制約而舉步維艱。因此掌握農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)趨勢(shì)是保證政府規(guī)劃和政策效果的基本前提。只有更好的把握農(nóng)民工擇業(yè)流動(dòng)的現(xiàn)象規(guī)律，才能準(zhǔn)確定位農(nóng)村遷移人口的分布趨勢(shì)，了解農(nóng)民工區(qū)域選擇的真實(shí)需求，確定城鎮(zhèn)化改革最為迫切的目標(biāo)區(qū)域，并針對(duì)性的制定對(duì)應(yīng)城市形態(tài)下農(nóng)民工市民化的制度安排，所以研究進(jìn)城農(nóng)民工區(qū)位選擇和集聚趨勢(shì)是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展中農(nóng)村勞動(dòng)力遷移制度探索的重要先決條件。endprint

三、難點(diǎn)問題二——測(cè)算公共品標(biāo)準(zhǔn)化成本

農(nóng)民工市民化過程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化過程，那么為農(nóng)民工提供各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的綜合成本到底有多高？能否測(cè)算出全國(guó)范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)可比的市場(chǎng)成本？掌握支付農(nóng)民工市民化公共成本的財(cái)政支出規(guī)模是分析地方政府履行財(cái)政責(zé)任的先決條件。

當(dāng)我們能夠更清晰判斷出勞動(dòng)力遷移的基本態(tài)勢(shì)時(shí)，我們就能夠更有的放矢為中國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑選擇提供政策建議，尤其是促進(jìn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的公共資源配置方面。戶籍制度和共生的公共產(chǎn)品歧視性分配政策對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中權(quán)益分配和要素流動(dòng)具有全面而深刻的影響，它將城市居民和農(nóng)村民眾在分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市進(jìn)步進(jìn)程中分化為不同的利益主體，大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力雖然已經(jīng)在城市就業(yè)，但是這些人口卻沒有同等享受城市公共產(chǎn)品的待遇（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。與戶籍相關(guān)的公共產(chǎn)品一方面維持了城鄉(xiāng)社會(huì)福利的巨大差距，一方面抬高了城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的制度壁壘，從而成為制約城鄉(xiāng)一體化和勞動(dòng)力遷移重要的現(xiàn)實(shí)障礙，理應(yīng)成為當(dāng)前模式下政策突破的主要著力點(diǎn)（陶然，徐志剛，2011）。而作為當(dāng)?shù)毓财返墓┙o主體，城市政府對(duì)公共產(chǎn)品的資源配置在農(nóng)民工變成市民的過程中發(fā)揮著重要作用（葉建亮，2006）。

然而城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革不是一蹴而就的，需要在考慮城市規(guī)模，財(cái)政負(fù)擔(dān)等多種情況下創(chuàng)造條件，首先需要掌握的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題就是測(cè)算農(nóng)民工市民化的真實(shí)成本，顯化進(jìn)城落戶配套公共品的真實(shí)價(jià)值，以往公共成本測(cè)算的研究已經(jīng)有不少量化成果，如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心指出以2010年貨幣價(jià)格計(jì)算，通過政府義務(wù)教育支出、醫(yī)療保險(xiǎn)、民政部門社會(huì)保障支出、住房和城市管理費(fèi)用為項(xiàng)目算出農(nóng)民工的綜合市民化成本約為8萬(wàn)元。但是通過對(duì)其測(cè)算過程分析，我們認(rèn)為在全面性和精確性方面還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。首先，考慮到公共品是非市場(chǎng)交易的物品，其市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法通過交易體現(xiàn)，如鋪設(shè)道路和公共交通設(shè)施、污水處理、圖書館和公園等文化休閑設(shè)施，這些項(xiàng)目理應(yīng)構(gòu)成城市公共產(chǎn)品供給的重要內(nèi)容，但是并沒有在財(cái)政支出加總中體現(xiàn)，如何保證為農(nóng)民工提供公共品項(xiàng)目計(jì)算中不遺漏不缺失？其次，各個(gè)地區(qū)政府公共品供給的能力和產(chǎn)出水平都是不同的，如北京上海的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量和西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的教學(xué)質(zhì)量存在著顯著差異，簡(jiǎn)單的財(cái)政支出數(shù)據(jù)對(duì)比并無(wú)法準(zhǔn)確反映城市間公共品的真實(shí)價(jià)值差異，如何能夠?qū)⑦@些城市的公共品在標(biāo)準(zhǔn)參照體系中統(tǒng)一表達(dá)？最后，正如前文所提到的，政府可以根據(jù)公共服務(wù)資源情況和農(nóng)民工在城市就業(yè)居住穩(wěn)定性給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，那就意味著不同的福利包和不同的成本水平，那么我們能否在上述基礎(chǔ)上測(cè)算出每一個(gè)公共品項(xiàng)目的市場(chǎng)成本，從而靈活疊加給出對(duì)應(yīng)戶籍福利，基本公共服務(wù)等不同需求的多元公共品福利包成本水平？為了解決上述難題，隨著而來(lái)的思考是：不同城市整體公共品供給和單一項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民工體現(xiàn)的隱含市場(chǎng)價(jià)值能否量化測(cè)出？城市間公共品能否測(cè)算全國(guó)范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)可比的市場(chǎng)成本？以上問題的回答有助于更好顯化城市公共品的市場(chǎng)價(jià)值，估測(cè)相關(guān)財(cái)政支出的規(guī)模水平，所以測(cè)算與戶籍相關(guān)的城市公共品市場(chǎng)價(jià)值將成為探索農(nóng)民工市民化過程中財(cái)政決策關(guān)注的重點(diǎn)。

四、難點(diǎn)問題三——拓展增量籌融資渠道

考慮到2.3億農(nóng)民工群體規(guī)模和相對(duì)有限財(cái)政轉(zhuǎn)移，流入地地方政府面臨較大財(cái)政壓力，除了理順各級(jí)政府財(cái)政職責(zé)外，能否通過設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)要素平等交換，為農(nóng)民工市民化拓展新的市場(chǎng)途徑？

定量分析與市民化改革匹配的公共品市場(chǎng)成本價(jià)值是系統(tǒng)性政策設(shè)計(jì)的一個(gè)方面，另一方面就是如何為實(shí)施改革拓展籌資融資渠道。農(nóng)民工市民化的難點(diǎn)就在于地方政府缺乏財(cái)政激勵(lì)去切實(shí)推進(jìn)戶籍制度的改革，作為外來(lái)勞動(dòng)力吸納主體，很多城市存在著常住與流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)失衡，考慮到在目前統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口中，至少有2億多人并沒有城市戶口（陳錫文，2010），完全由城市政府承擔(dān)在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移方面的財(cái)政支出責(zé)任，支出規(guī)模和財(cái)政壓力都是巨大的，而在財(cái)政利益上，很多地方政府認(rèn)為外來(lái)人口創(chuàng)造的稅收已通過增值稅等方式被中央大部分拿走，如僅浙江省2011年對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)達(dá)3000多億。地方政府沒有財(cái)政激勵(lì)去為外來(lái)農(nóng)民工公共服務(wù)進(jìn)行大規(guī)模財(cái)政支出。

在這種情況下解決上述問題的關(guān)鍵，就是通過在城市中建立一個(gè)有效的融資機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，為流動(dòng)人口構(gòu)建覆蓋基本社會(huì)保障、住房、子女教育安排的財(cái)政基礎(chǔ)。拿什么來(lái)交換城市政府的公共品福利包？落實(shí)到農(nóng)村，能應(yīng)對(duì)城市資本的核心籌碼就是擁有的土地資源，農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中會(huì)產(chǎn)生可觀的增值收益，而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)理應(yīng)確保農(nóng)民在土地增值收益中享有較高的分配比例。如何結(jié)合各地市情，差異化的以農(nóng)地調(diào)整中土地資源的增值收益權(quán)利交換城市基本公共服務(wù)，有可能為降低鄉(xiāng)村人口向城市完全遷移障礙，引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化重要提供財(cái)政保障。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型，是一個(gè)順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民工意愿和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。解決好農(nóng)民工問題，不僅直接關(guān)系到從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，也關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至整個(gè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展，關(guān)系到從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。因而無(wú)論是決策者，還是研究者，都需要站在全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重大意義。當(dāng)前各地區(qū)各部門將農(nóng)民工工作擺在重要位置，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面進(jìn)行了很多有益的探索，但總的看，保護(hù)農(nóng)民工分享城市公共資源的長(zhǎng)效機(jī)制仍未形成，農(nóng)民工被城市公共品覆蓋體系排斥的問題仍很突出，因此以農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)并逐步定居為核心推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)仍然任重道遠(yuǎn)。在新型城鎮(zhèn)化過程中流動(dòng)人口，公共品供給以及城鄉(xiāng)要素平等交換這三方面問題具有非常緊密的關(guān)聯(lián)，需要一個(gè)整體思路來(lái)進(jìn)行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案。

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（李鵬，1983年生，國(guó)家信息中心博士后工作站，助理研究員，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)，房地產(chǎn)。呂欣，1977年生，國(guó)家信息中心博士后工作站，副研究員，研究方向：城鎮(zhèn)信息化發(fā)展）endprint