當(dāng)代中國土地使用制度改革研究述評

土地使用制度是在一定土地所有制下，國家對土地使用的程序、手段、方式及土地使用權(quán)屬關(guān)系的法律規(guī)定，是土地制度的重要組成部分。建國后，隨著社會經(jīng)濟(jì)、政治形勢的發(fā)展變化以及國家通過控制土地控制國民經(jīng)濟(jì)的客觀需要，土地制度歷經(jīng)變革，土地使用制度也經(jīng)歷了一系列變遷與調(diào)整。在政府主導(dǎo)下，農(nóng)村土地使用制度經(jīng)歷了從“耕者有其田”的私有經(jīng)營、合作化和人民公社時(shí)期的集體經(jīng)營再到家庭承包制下的個(gè)體經(jīng)營的演變，城市土地使用制度也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的無償使用發(fā)展為改革開放后的有償使用模式。

制度變遷是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)行為不斷實(shí)踐并突破現(xiàn)有制度安排的結(jié)果，它為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的契機(jī)，同時(shí)也為學(xué)界對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行理論歸納與探索提供了基礎(chǔ)素材。鑒于建國以后中國土地使用制度的多層次演化，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展所引起的各利益主體對土地問題的關(guān)注，有關(guān)土地使用制度的研究也開始成為理論界繞開土地所有制問題而展開的一個(gè)學(xué)術(shù)研究視點(diǎn)。

結(jié)合土地使用制度的演變軌跡，學(xué)界對土地使用制度的研究從農(nóng)村和城市兩個(gè)角度分別進(jìn)行。中國的土地改革最先源于農(nóng)村，農(nóng)村土地兩權(quán)分離的使用制度改革取得較好成效，并在一定的經(jīng)濟(jì)條件下帶動(dòng)了城市土地使用制度的改革。但在城鄉(xiāng)二元分割的整體格局下，農(nóng)村與城市土地制度改革并沒有太多交集，相關(guān)研究也呈現(xiàn)出農(nóng)村與城市“涇渭分明”的局面。

一、關(guān)于農(nóng)村土地使用制度的研究

一定的土地制度總有與之相適應(yīng)的土地使用制度及其具體形式，而土地制度的變革通常也會導(dǎo)致土地使用制度的轉(zhuǎn)變。建國后，農(nóng)村土地使用制度的變遷就是隨著農(nóng)村土地制度的改革而行進(jìn)的。始于20世紀(jì)50年代的土地制度變革裹挾著農(nóng)村土地使用制度，經(jīng)歷了諸多形式轉(zhuǎn)變與調(diào)整后，于改革開放后最終形成現(xiàn)階段的家庭承包責(zé)任制。

關(guān)于農(nóng)村土地使用制度的研究，學(xué)界并無專門的論著呈現(xiàn)，為數(shù)不多的相關(guān)論文主要出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代末和本世紀(jì)。彼時(shí)，對農(nóng)地制度的研究正契合農(nóng)村土地制度改革20年之際，一方面是對改革開放以來農(nóng)地使用制度改革的階段性歸納與總結(jié)；另一方面是此時(shí)城市土地使用制度改革日趨完善，土地市場越來越健全，而農(nóng)村土地使用制度在市場經(jīng)濟(jì)新形勢下的改革還沒有起步，城鄉(xiāng)土地市場形成鮮明對比。因而，此時(shí)關(guān)于農(nóng)村土地使用制度的研究呈現(xiàn)出一定的特點(diǎn)，內(nèi)容主要包括如下方面：

首先，關(guān)于土地使用制度變遷的階段性。張敦勝（1999）[1]將新中國建立以來，農(nóng)村土地使用制度的變革劃分為四個(gè)階段，即土改階段、合作化階段、人民公社階段和家庭承包階段。張紅宇（2002）[2]概括了1979—2000年以來農(nóng)地使用制度的階段性變遷：第一階段1979—1983年，這一階段土地變遷的特征可以歸結(jié)為從人民公社時(shí)期的土地集體所有、集體經(jīng)營經(jīng)歷了多種經(jīng)營形式后，最終確立了土地的集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本形態(tài)；第二階段1984—1993年，制度變遷的主要內(nèi)容是將土地承包期限明確延長至15年不變；第三階段始于1993年，制度變遷的政策除了強(qiáng)調(diào)土地承包期實(shí)行30年不變外，主要是強(qiáng)化和穩(wěn)定農(nóng)戶家庭對土地經(jīng)營擁有權(quán)利的完整性。

其次，關(guān)于農(nóng)地使用制度創(chuàng)新的幾種形態(tài)。張紅宇歸納了農(nóng)地使用制度改革以來土地使用形式的幾種創(chuàng)新形態(tài)，根據(jù)客觀存在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異和土地經(jīng)營存在的比較優(yōu)勢不同，在家庭承包經(jīng)營制度保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，主要產(chǎn)生了“兩田制”、規(guī)模經(jīng)營、“四荒”使用權(quán)拍賣和股份合作制四種形式。張敦勝對此劃分方法有所不同，以經(jīng)營主體的不同，將農(nóng)地使用制度的具體形式總結(jié)為農(nóng)戶家庭經(jīng)營型（其中“兩田制”也包括在內(nèi)）、集體經(jīng)營型、股份制形式和代營制形式，并指出20年來土地使用制度的變化趨勢是從停滯到流動(dòng)、從無償?shù)接小熬铩眱?、從到“兩田”以及從“?dú)營”到合作。

第三，對家庭承包經(jīng)營制存在的問題的探究。王錚（1999）[3]認(rèn)為，家庭承包責(zé)任制在追求平等的同時(shí)，忽略了土地資源的使用效率，加之中國人多地少、在具體土地分配中好壞搭配的做法，造成了土地分割過于細(xì)碎。他認(rèn)為有效率的土地制度必須滿足農(nóng)民對圍繞土地的各項(xiàng)權(quán)利形成合理的預(yù)期，同時(shí)需要一個(gè)健全的流轉(zhuǎn)機(jī)制。對于現(xiàn)行承包經(jīng)營責(zé)任制的弊端，喻文莉（2002）[4]從三個(gè)方面進(jìn)行了說明：即現(xiàn)行土地承包制以犧牲使用效率獲得承包關(guān)系的穩(wěn)定，與現(xiàn)代社會的利益原則相悖；集體土地所有權(quán)制度的立法缺陷為侵權(quán)行為留下隱患，家庭承包經(jīng)營制度的運(yùn)作成為侵權(quán)發(fā)生的誘因；土地承包權(quán)的期限規(guī)定致使農(nóng)民對土地掠奪式利用，不利于土地資源的有效保護(hù)。

第四，對于農(nóng)村土地使用制度改革對策與路徑選擇的探討。在明晰農(nóng)地使用制度變動(dòng)趨勢的基礎(chǔ)上，張敦勝認(rèn)為農(nóng)村土地使用制度的完善與發(fā)展，應(yīng)主要做好以下幾方面工作，如明確土地所有權(quán)主體、完善農(nóng)村土地使用制度的具體形式安排、進(jìn)一步確立農(nóng)戶土地使用權(quán)內(nèi)容、建設(shè)并完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和積極建設(shè)農(nóng)村土地市場。黃發(fā)儒（2010）[5]認(rèn)為，當(dāng)今推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度改革，可以按照“以不征地為原則，以確權(quán)登記為基礎(chǔ)，以土地流轉(zhuǎn)為核心，以權(quán)地分離為突破口，以項(xiàng)目實(shí)施為平臺，以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場為目標(biāo)”的思路，從推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為切入點(diǎn)，探索建立新型的農(nóng)村土地使用制度，并提出了進(jìn)行改革的建議。

作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，關(guān)涉農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)根本的土地制度對于整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有重要意義。因而，對于歷史上和現(xiàn)當(dāng)代國家土地制度的研究一直是相關(guān)學(xué)科關(guān)注的重點(diǎn)。新中國建立以來，農(nóng)村土地制度幾度變革的實(shí)踐帶動(dòng)了理論界對新中國土地制度研究。尤其在承接世紀(jì)之交的關(guān)鍵時(shí)刻，對過往土地制度變遷的回顧和未來土地制度改革的展望成為該領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)，一時(shí)有關(guān)農(nóng)地制度的研究著述豐富。主要成果包括錢忠好（1999）[6]、王景新（2001）[7]、張紅宇（2002）[8]和杜潤生（2003）[9]等，而近幾年的相關(guān)研究主要有羅紅云（2012）[10]和劉承韙（2012）[11]等。這些系統(tǒng)性的著述較為詳細(xì)地介紹了建國以來農(nóng)地制度的發(fā)展演變，盡管側(cè)重點(diǎn)不是農(nóng)地使用制度，但就這些著作所闡述的農(nóng)地制度演變歷程與內(nèi)容亦可為當(dāng)前土地使用制度研究提供重要參考。endprint

二、關(guān)于城市土地使用制度的研究

我國城市土地使用制度改革的醞釀，始于20世紀(jì)80年代初期。但80年代的改革并沒有大面積展開，尚未觸及土地市場的運(yùn)作機(jī)制，直到90年代城市土地有償使用制度改革才開始深化并逐漸完善。相對于實(shí)踐層面的開拓創(chuàng)新，理論界對城市土地使用制度的關(guān)注則顯稍遲，為數(shù)不多的相關(guān)研究到21世紀(jì)初才陸續(xù)出現(xiàn)。

專門對中國城市土地使用制度進(jìn)行研究的有靳共元（2004）[12]和叢屹（2007）[13]。前者重點(diǎn)研究了建國之后我國城市土地使用制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其是改革開放以來城市土地使用制度的調(diào)整和變遷，提出了城市土地制度建設(shè)必須以土地產(chǎn)權(quán)界定和制度安排為突破口，以城市土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離為改革思路。叢屹重點(diǎn)探討了城市宏觀級差地租制度的建立與實(shí)施、城市地租稅費(fèi)體系的調(diào)整與完善、城市土地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制的改革與創(chuàng)新三篇內(nèi)容。涉及對城市地租稅費(fèi)問題（主要有城市地租、土地稅收、土地收費(fèi)）、城市土地供給形式的規(guī)范以及城市住房用地制度的創(chuàng)新等研究，既有對基本概念與內(nèi)容的平鋪敘述，又有問題解構(gòu)式的深入分析，一定程度上彌補(bǔ)了土地使用制度研究廣度與深度的不足。

土地使用制度隸屬土地制度范疇，因而研究土地使用制度有必要關(guān)注同時(shí)期土地制度的研究。研究建國后城市土地使用制度的有汪利娜（2006）[14]，介紹了新中國城市土地公有制的建立、城市土地公有制的法制結(jié)構(gòu)，簡要回顧和評估了中國主要土地法規(guī)體系的建立與完善；其次論述了城市土地公有制的演化方向，從國家所有制以行政方式無償劃撥土地使用權(quán)入手，進(jìn)行制度動(dòng)態(tài)成本推演，指出土地公有制是一種經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的資源配置行為，其節(jié)約的“初始成本”經(jīng)常被高昂的“協(xié)調(diào)成本”所反蝕，繼而還用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息不對稱理論分析了先行土地制度的風(fēng)險(xiǎn)特征；最后提出中國土地制度要解決立法問題。

學(xué)術(shù)論文方面，具有代表性的相關(guān)研究有雷愛先（2005）[15]、沈暉（2006）[16]以及李建建、戴雙興（2009）[17]等。這些研究在對城市土地使用制度的探討上有較大的共性，主要圍繞建國后城市土地使用制度改革的總體演進(jìn)、改革成效、存在的問題以及完善改革的政策建議等方面展開。雷文分析了未來土地使用制度改革的三個(gè)基本走向，即擴(kuò)大市場配置范圍、擴(kuò)大國有土地有償使用范圍以及推進(jìn)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)。實(shí)際上是加大市場機(jī)制在土地使用制度中的運(yùn)作空間。沈文對于完善改革的建議，主要從法律建設(shè)、規(guī)范管理和轉(zhuǎn)變政府職能等方面進(jìn)行了探討。李建建、戴雙興對于深化土地改革也提出了較好的對策。

三、對已有研究的評價(jià)

首先，概觀相關(guān)研究，目前對于中國土地使用制度進(jìn)行綜合性的研究成果缺乏，已有對土地使用制度的研究格局分明，農(nóng)村的不涉及城市，城市的亦不涉及農(nóng)村，沒有在總體社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境大背景下對土地使用制度的系統(tǒng)考察。固然這與建國以來政府導(dǎo)向形成的城鄉(xiāng)二元格局有關(guān)。為實(shí)現(xiàn)社會主義工業(yè)化，政府通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”以及嚴(yán)格的戶籍制度等政策，“以農(nóng)哺工”，人為分裂農(nóng)村與城市的聯(lián)系，最終形成城鄉(xiāng)異質(zhì)的二元社會結(jié)構(gòu)。但在這個(gè)過程中，土地制度是國家實(shí)現(xiàn)社會主義工業(yè)化最基本的制度安排，城鄉(xiāng)土地制度的建立與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有必然的聯(lián)系。農(nóng)村通過合作化運(yùn)動(dòng)建立起集體土地所有制，城市則通過各種國有化措施建立國有土地所有制。且在改革開放以前，國家經(jīng)常按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要變更土地所有權(quán)，各級政府立項(xiàng)征收農(nóng)村土地的同時(shí)，對城市土地的使用也實(shí)施統(tǒng)一的行政審批劃撥政策。所以，不論是在制度建立還是發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)土地使用制度都存在一定的關(guān)聯(lián)。

其次，通過對以往相關(guān)研究的羅列概述，盡管對城鄉(xiāng)土地使用制度的階段性演變有較為清晰的闡釋，但是對于城鄉(xiāng)土地使用制度于不同階段變遷的緣由和歷史背景缺乏深度挖掘。戴維斯和諾斯指出：“一種新的安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生：一種情形是創(chuàng)新改變了潛在利潤；一種是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得合算了。因此，制度均衡狀態(tài)（安排的變遷將得不到任何好處）在任何時(shí)候都是有可能的。可是，成本與收益的變動(dòng)會使制度變得不均衡，并誘致了安排的變遷?！盵18]其核心意思是，真正推動(dòng)制度變遷的原因在于利益的作用。然而除此之外，制度的歷史繼承性、執(zhí)政黨的制度偏好、社會意識形態(tài)以及外部環(huán)境的變化等均是導(dǎo)致制度發(fā)生變化的原因。制度變遷是綜合因素促成的，因而對城鄉(xiāng)土地使用制度變遷緣由的探索、背景的揭示有助于對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的整體把握，強(qiáng)化對土地使用制度變遷規(guī)律的認(rèn)識，同時(shí)亦是對以往研究不足的一個(gè)補(bǔ)充。

再次，隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)土地使用制度出現(xiàn)的問題越來越多，土地制度改革成為時(shí)下熱烈討論和緊迫面臨的重要經(jīng)濟(jì)問題，也是政策研究部門不得不密切關(guān)注的重要議題。但縱觀以往研究著述，大部分有關(guān)土地使用制度的研究集中在21世紀(jì)最初幾年，研究的時(shí)效性較弱。當(dāng)然，有關(guān)改革開放以前土地使用制度的變遷回顧與特征闡述有助于我們對那段歷史的了解，市場經(jīng)濟(jì)條件下對于土地使用制度未來發(fā)展趨勢的探討也有助于理清土地制度改革的思路。但是由于社會發(fā)展階段不同，出現(xiàn)的問題和問題呈現(xiàn)的方式不盡相同，因而結(jié)合當(dāng)下的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，研究當(dāng)前土地使用制度的面臨的問題并提出合理的政策建議，是必須要去做的工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]張敦勝：《論建國后我國農(nóng)村土地使用制度的變革》，載《濟(jì)南社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2期

[2]張紅宇、劉玫、王暉：《農(nóng)村土地使用制度變遷：階段性、多樣性與政策調(diào)整》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2002年第2期

[3]王錚：《論我國農(nóng)村土地使用制度的創(chuàng)新》，載《理論學(xué)刊》1999年第4期

[4]喻文莉：《農(nóng)地使用制度改革之探索》，載《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2002年第3期

[5]黃發(fā)儒：《農(nóng)村土地使用制度改革出路何在》，載《中國土地》2010年第9期

[6]錢忠好：《中國農(nóng)村土地制度變遷與創(chuàng)新研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社1999年

[7]王景新：《中國農(nóng)村土地制度的世紀(jì)變革》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2001年

[8]張紅宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年

[9]杜潤生：《中國農(nóng)村制度變遷》，四川人民出版社2003年

[10]羅紅云：《中國農(nóng)村土地制度研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2012年

[11]劉承韙：《產(chǎn)權(quán)與政治：中國農(nóng)村土地制度變遷的研究》，法律出版社2012年

[12]靳共元、陳建設(shè)主編：《中國城市土地使用制度探索》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年

[13]叢屹：《城市土地使用制度的改革與創(chuàng)新》，清華大學(xué)出版社2007年

[14]汪利娜：《中國城市土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年

[15]雷愛先：《國有土地使用制度改革、效應(yīng)與走向》，載《中國土地》2005年第6期

[16]沈暉：《論我國城市土地使用制度的完善》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2006年第1期

[17]李建建、戴雙興：《中國城市土地使用制度改革60年回顧與展望》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2009年第63期

[18]（美）R.科斯、A.諾斯、D.阿爾欽等：《財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)與制度變遷》，上海人民出版社1994年版，第296頁

（宋娟，1985年生，哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院、深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心博士后。研究方向：管理科學(xué)與工程，主要從事中國經(jīng)濟(jì)史和土地制度與政策研究）endprint