沿海灘涂管理問題研究＊

趙 騫

（國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

沿海灘涂是一種重要的空間資源，我國沿海灘涂面積廣大。當(dāng)前，我國沿海灘涂的開發(fā)利用 （尤其是灘涂圍墾）強度不斷增加，開發(fā)管理秩序存在一定程度的混亂，不利于灘涂資源的合理利用。依據(jù)我國現(xiàn)行法律，還很難確定沿海灘涂應(yīng)當(dāng)屬于土地還是海域，亟待明確灘涂的法律性質(zhì)及其具體范圍，以便適用或建立相應(yīng)的法律制度。

1 我國沿海灘涂管理現(xiàn)狀

沿海灘涂是海岸帶的重要組成部分，也是當(dāng)前及今后沿海開發(fā)的重點區(qū)域。但實踐中，我國沿海灘涂管理主要模式為部門管理，至少涉及6個部門，職能存在交叉，權(quán)責(zé)不清。

表1 沿海灘涂管理的國務(wù)院相關(guān)職能部門

上述管理體制從中央職能管理的角度對沿海灘涂管理的梳理。中央職權(quán)部門對灘涂范圍認(rèn)識有所不同，職能也存在交叉，灘涂管理存在困境。

地方管理中，以各省政務(wù)網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析 （表2），灘涂管理機構(gòu)主要為3類：一是水利部門負(fù)責(zé)灘涂管理；二是農(nóng)業(yè)管理部門負(fù)責(zé)灘涂管理；三是海洋部門與水利部門雙重管理。灘涂機構(gòu)的管理職能主要為調(diào)查評價灘涂資源，編制灘涂發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，指導(dǎo)灘涂資源的開發(fā)利用。灘涂作為一種空間資源，對其開發(fā)利用應(yīng)符合嚴(yán)格的程序和要求。從以往管理實踐分析，由于各地灘涂資源的數(shù)量、分布和用途不同，各地對灘涂的開發(fā)管理也不盡相同，但都服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，更偏向于地方政策?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國海域使用管理法》分別對征收耕地、土地和圍填海面積作出了規(guī)定，土地征收的面積規(guī)定較圍填海更為嚴(yán)格，不能單純地以經(jīng)濟發(fā)展為目的，以圍填沿海灘涂的形式以實現(xiàn)土地面積的增加及土地用途的轉(zhuǎn)變。

表2 我國沿海11個省、市、自治區(qū)的灘涂管理機構(gòu)［1］

續(xù)表

在灘涂管理上，中央和地方均存在職能交叉，權(quán)責(zé)不清，灘涂的綜合開發(fā)管理和可持續(xù)高效利用存在困境。造成這些問題的一個重要原因是，我國現(xiàn)行法律沒有明確灘涂的法律性質(zhì)及其具體的地理范圍，在適用法律上存在沖突。

2 灘涂管理適用法律的沖突及其影響

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對灘涂開發(fā)管理的相關(guān)規(guī)定不一致，導(dǎo)致灘涂法律性質(zhì)不明，這尤其表現(xiàn)在灘涂應(yīng)屬于土地還是海域的爭論中。

2.1 認(rèn)為灘涂應(yīng)歸屬于土地的主要理由

一種意見認(rèn)為灘涂應(yīng)當(dāng)屬于土地，應(yīng)適用我國土地管理的相關(guān)法律法規(guī)［2］。該觀點認(rèn)為，我國 《海域使用管理》第3條的規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校覈鴳椃ê推渌梢?guī)定灘涂還可以歸集體所有?！稇椃ā返?條、《民法通則》第74條和 《物權(quán)法》第48條均明確規(guī)定了灘涂存在國家和集體所有兩種形式，灘涂應(yīng)歸屬于土地。

2.2 認(rèn)為沿海灘涂應(yīng)當(dāng)屬于海域的主要理由

另一種意見認(rèn)為，海岸線應(yīng)為平均大潮高潮線，潮上帶灘涂、湖灘、河灘可按照有關(guān)規(guī)定，納入有關(guān)部門的管理，但潮間帶灘涂，亦即高潮線以下的灘涂應(yīng)納入海域統(tǒng)一管理［1］。

在傳統(tǒng)民法上，潮間帶灘涂屬于海洋的一部分而不屬于土地?，F(xiàn)行法律規(guī)定中，我國有關(guān)法律法規(guī)將 “灘涂”與 “土地”并列，灘涂并未被包含在土地范圍之內(nèi)；相反灘涂和土地是兩種各自獨立的資源類型?！吨腥A人民共和國公路法》《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》等法律均將 “灘涂”與 “土地”并列。實踐管理中，以平均大潮高潮線作為海岸線的國家大多將潮間帶灘涂歸屬于海域。

2.3 沿海灘涂屬于土地或海域的不同法律效果

這兩種意見有著各自的主張，根源在于沒有一個確定的法律依據(jù)。國務(wù)院法制辦公室對《關(guān)于請明確 “海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函》的復(fù)函 （國法函 〔2002〕142號）認(rèn)為，“依照現(xiàn)行法律規(guī)定， ‘灘涂’屬于土地；‘灘涂’與 ‘海域’的劃分，關(guān)鍵在于 ‘海岸線’的劃定，屬于法律執(zhí)行中的具體問題。鑒于海洋局是國土資源部管理的國家局，建議國土部會同國家海洋局進(jìn)行充分論證后拿出劃定方案，必要時報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施”。因此，國務(wù)院法制辦的復(fù)函仍然沒有解決實質(zhì)性的問題。

灘涂歸屬于海域還是土地會產(chǎn)生不同的法律效果。從法律效果的角度來考察灘涂的定性，能夠讓人一目了然的清晰不同定性帶來的差異。灘涂屬于土地還是海域會在權(quán)利主體、權(quán)利性質(zhì)、用途、登記部門和管理部門等方面存在差異。

3 沿海灘涂應(yīng)定性為海域

客觀分析，我國在對灘涂的性質(zhì)的立法上是矛盾的。但該項爭議并不能根據(jù)后法優(yōu)于前法，特別法優(yōu)于普通法的原理來解決的。我國灘涂管理的實踐中，也存在著管理部門多，職能交叉的問題。因而，綜合開發(fā)利用灘涂資源應(yīng)從我國的實際需要和整體利益來解決問題。從這一角度看，沿海灘涂定性為海域更有利于自然資源的開發(fā)利用和管理，更有利于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并與我國的部分管理實踐是相符合的。

3.1 在自然屬性上沿海灘涂與海洋密不可分

灘涂為最高高潮線至最低低潮線的地帶。灘涂的范圍應(yīng)包括潮上帶、潮間帶和潮下帶。就灘涂的地理位置而言，處于海洋與陸地的相互作用的過渡地帶，既有陸地向海洋的擴張，也有海洋對陸地的侵蝕。因此，灘涂所處的地理位置，實際上和海岸帶的地理位置有重疊。海岸帶包括海水運動對于海岸作用的最上限及其鄰近的陸地，以及海水對于潮下帶岸坡剖面沖淤變化所影響的范圍。由3個基本單元組成：①海岸。平均高潮線上的沿岸陸地部分，通常稱潮上帶；② 潮間帶：介于平均高潮線與平均低潮線之間；③ 水下坡岸。平均低潮線下的淺水部分，一般稱潮下帶［3］。此外，海岸帶還包括河口和港灣。1980年中國在進(jìn)行首次海岸帶調(diào)查時，規(guī)定調(diào)查范圍為：由海岸線向陸方向延伸10 km左右，向海至水深10～15 m等深線；在河口地區(qū)，向陸延伸至潮區(qū)界，向海方向延至渾水線或淡水舌 （圖1）。

圖1 海岸帶及其組成部分

3.2 依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沿海灘涂應(yīng)屬于海域

關(guān)于海岸線規(guī)定的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一致認(rèn)為海岸線是平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線 （表3），潮間帶和潮下帶的灘涂應(yīng)歸屬于海域。

表3 關(guān)于海岸線的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

我國對灘涂的性質(zhì)上立法是矛盾的，法制辦復(fù)函表示依照現(xiàn)行法律規(guī)定，“灘涂”屬于土地；“灘涂”與 “海域”的劃分，關(guān)鍵在于 “海岸線”的劃定，屬于法律執(zhí)行中的具體問題?，F(xiàn)行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均認(rèn)為海岸線為平均大潮高潮線，海岸線 （平均大潮高潮線）向海一側(cè)的沿海灘涂被視為海域。

3.3 沿海灘涂納入海域管理有利于資源環(huán)境保護(hù)

灘涂歸屬的實際判斷是從現(xiàn)實的國家需要，從國家利益最大化進(jìn)行考量。海洋主管部門承擔(dān)規(guī)范管轄海域使用秩序的責(zé)任，監(jiān)督陸源污染物排海、海洋生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是灘涂開發(fā)與治理的主體。海洋主管部門積極推動地方灘涂試點，著手調(diào)查摸清灘涂自然和使用情況。波浪、潮汐和海流是作用于灘涂最主要的動力因素，海洋主管部門設(shè)有監(jiān)測站，便于獲取海洋，潮汐和波浪的詳細(xì)資料信息，為灘涂的開發(fā)治理和政策的制定提供量化指標(biāo)。

在海域圍填海指標(biāo)的限制以及國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的嚴(yán)格限制下，建設(shè)用地的需求與供給之間頓時出現(xiàn)了很大的缺口，各地政府不約而同地把彌補缺口的希望寄托在灘涂圍墾上。對灘涂圍墾有時甚至無所顧忌。灘涂歷來被認(rèn)為是土地的后備儲蓄資源，灘涂所處的地帶往往是經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域，經(jīng)濟開發(fā)需要大量的建設(shè)用地。對灘涂進(jìn)行圍墾成為灘涂最重要的開發(fā)方式，也成為獲取大面積的建設(shè)用地最有效最直接的方式。將灘涂劃歸海域，有利于國家灘涂資源的保護(hù)，避免地方政府以經(jīng)濟利益為驅(qū)動盲目圍墾灘涂。

海岸帶的形態(tài)性質(zhì)對于開發(fā)海洋資源和海涂資源有著極其重要的關(guān)系。灘涂實際上包容于海岸帶中，這兩個部分在其發(fā)展過程中是相互聯(lián)系不可分割的整體。歐美等國家在灘涂的規(guī)劃和管理上具有國際領(lǐng)先水平，其中海岸帶綜合管理是比較成熟和先進(jìn)的管理理念。美國在聯(lián)邦級別設(shè)立國家海洋與大氣研究局統(tǒng)管海岸帶事務(wù)，開展海岸帶的綜合開發(fā)管理，其海洋職能是通過基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，保護(hù)、恢復(fù)和管理沿海的海洋資源。

基于國內(nèi)灘涂使用與支配事實的歷史成因，沿海各省主管灘涂開發(fā)的部門應(yīng)逐步過渡到由海洋部門開發(fā)管理，實現(xiàn)灘涂資源的保護(hù)和灘涂開發(fā)管理的持續(xù)性。關(guān)于灘涂使用許可權(quán)，建議采用多項許可證制度，使得海洋部門對灘涂開發(fā)利用項目依程序嚴(yán)格審查，同時兼顧其他利益主體的需要，避免對灘涂的生態(tài)環(huán)境和系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。

［1］孫書賢 .關(guān)于海陸管理分界線的探討［J］.海洋開發(fā)與管理，2003，20（5）：15－22.

［2］陳甦，丁慧 .試論灘涂在法律上的性質(zhì)［J］.遼寧師范大學(xué)學(xué)報，2000，23（5）：21－23.

［3］馮士筰，李鳳岐 .海洋科學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：高等教育出版社，2010.