公眾環(huán)境權(quán)的性質(zhì)及其訴訟困境分析

毛莉

1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》。四十年的時(shí)間里，公眾的環(huán)境權(quán)得到了很大的發(fā)展，在世界范圍內(nèi)得到了確認(rèn)，然而在我國(guó)仍然面臨著一些爭(zhēng)議和困境。

一、公眾環(huán)境權(quán)的公益性

從工業(yè)革命之后，人類對(duì)自然資源就開(kāi)始了大規(guī)模掠奪式的開(kāi)發(fā)和利用，自然環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。直到20世紀(jì)60年代后，世界各國(guó)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始重視，各國(guó)開(kāi)始重視整治環(huán)境污染問(wèn)題。美國(guó)于1970年4月舉行了第一個(gè)“地球日”，這一活動(dòng)激發(fā)了全球?qū)τ诃h(huán)境污染問(wèn)題的思考。

此后，許多國(guó)家均紛紛制定了本國(guó)的綜合性環(huán)境保護(hù)法，用以確立國(guó)家政府對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的集中管理的地位，同時(shí)還將公眾的環(huán)境保護(hù)管理的內(nèi)容加入到了各國(guó)的立法之中。

環(huán)境權(quán)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：公眾訴權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)以及公眾的環(huán)境知情權(quán)。

作為公眾實(shí)施其他環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)和前提，公眾的環(huán)境知情權(quán)，是指公眾對(duì)于其所處于的環(huán)境方面的情報(bào)資料信息的獲知的權(quán)利。只有公眾的環(huán)境知情權(quán)在被很好的保障的前提下，公眾才有可能積極有效地參與到環(huán)境政策的決策環(huán)節(jié)之中。而且，其實(shí)公眾行使其環(huán)境知情權(quán)就是其環(huán)境決策參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并為其隨后更加有效的參與奠定了基礎(chǔ)。為了公眾的環(huán)境決策參與權(quán)得到很好的行使，就必然要求在評(píng)價(jià)環(huán)境影響的過(guò)程中，政府部門(mén)需要對(duì)公眾的意見(jiàn)有充分的重視。讓公眾將要受到的環(huán)境政策及相關(guān)政策對(duì)大家將要產(chǎn)生的影響能夠得以充分的反映，促使相關(guān)決策往更加全面、客觀的方向發(fā)展。因此，設(shè)置環(huán)境決策參與權(quán)更重要的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)全人類，或者全社會(huì)的利益得以維護(hù)，而不再僅僅為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的維護(hù)，這也因此使得其成為極為重要的環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。為了體現(xiàn)訴權(quán)設(shè)置的公益性，美國(guó)的一些州法律對(duì)個(gè)人代表公眾對(duì)禁止或者取締相關(guān)公妨害的訴訟權(quán)利予以明確認(rèn)定，這些精神在《潔凈空氣法》、《潔凈水法》中也都有類似表述。公益訴訟是他們的本質(zhì)，他們?cè)V訟的目的正是為了公益得以促進(jìn)，“但訴訟的目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì)，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為，判決的效力亦未必僅局限于訴訟的當(dāng)事人”①。

二、公眾環(huán)境權(quán)的社會(huì)性

環(huán)境權(quán)從提出至今受到學(xué)界不斷的質(zhì)疑和爭(zhēng)論，原因之一就是因?yàn)楹芏鄬W(xué)者將其視為一種私權(quán)，試圖在民法的領(lǐng)域內(nèi)將其確認(rèn)，并建立相應(yīng)的保護(hù)和救濟(jì)制度。這種做法在國(guó)外已經(jīng)處處碰壁，實(shí)踐中沒(méi)有得到任何進(jìn)展。很多看似是環(huán)境侵權(quán)訴訟，其本質(zhì)卻是民法所調(diào)整的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的訴訟，在民法的領(lǐng)域內(nèi)完全可以解決?？梢?jiàn)，將民法領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)以環(huán)境權(quán)替代，會(huì)使現(xiàn)有的民事權(quán)力體系重復(fù)、混亂，而真正意義上的環(huán)境權(quán)也無(wú)法確立。

環(huán)境權(quán)的和民事權(quán)利一般情況下有著相同的主體。然而，環(huán)境權(quán)的主體所享有權(quán)利屬性具有明顯的有別于民事權(quán)利的幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）行使權(quán)力的目的不同：行使環(huán)境權(quán)更多的是為了維護(hù)公共的利益，是一種公益性的訴訟，而為了維護(hù)個(gè)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)則是民事權(quán)利的主要目的。

（2）一般的民事權(quán)利，基于當(dāng)事人意思自治原則，是可以轉(zhuǎn)讓或放棄的。而對(duì)于環(huán)境權(quán)人是否也可以放棄行使其環(huán)境權(quán)已經(jīng)是民法學(xué)界的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。從立法的角度來(lái)看，設(shè)置環(huán)境權(quán)的意義主要是為了鼓勵(lì)公眾關(guān)注并行使該權(quán)利，激勵(lì)全社會(huì)的公眾參與到保護(hù)環(huán)境的事業(yè)中來(lái)，這樣看來(lái)，環(huán)境權(quán)的設(shè)置并沒(méi)有體現(xiàn)強(qiáng)制性，也就是說(shuō)環(huán)境權(quán)人可以放棄行使該權(quán)利。因此環(huán)境權(quán)是為了保護(hù)受環(huán)境污染損害的當(dāng)事人，給予其一個(gè)維護(hù)自身合法權(quán)益的路徑，并非強(qiáng)制性的。

（3）具有不同的救濟(jì)方式：當(dāng)民事權(quán)利人的合法權(quán)益被侵害后，其可以通過(guò)侵權(quán)法來(lái)追究侵害人的責(zé)任，使得侵害得以救濟(jì)。但是如果環(huán)境權(quán)受到侵害，卻難以使用民法意義上的侵權(quán)內(nèi)容得到救濟(jì)。主要原因在于，侵權(quán)法保護(hù)的對(duì)象是是除合同之債以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。補(bǔ)償功能是侵權(quán)法的一項(xiàng)重要的立法意義，補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱俗尡磺趾θ说暮戏?quán)益得到補(bǔ)救和恢復(fù)。環(huán)境權(quán)的宗旨是為了保護(hù)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境權(quán)人合法權(quán)益，而為了實(shí)現(xiàn)這一宗旨就必須建立一套有效的程序，使其參與到國(guó)家行政管理活動(dòng)中去。因此，環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅需要環(huán)境權(quán)權(quán)利人自身的積極作為，也需要環(huán)境行政機(jī)關(guān)的積極作為，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)人的權(quán)益創(chuàng)造有利的條件。

三、公眾環(huán)境權(quán)的從屬性

國(guó)家始終在環(huán)境保護(hù)和治理上發(fā)揮著主要的作用。原因在于，宏觀調(diào)控和微觀市場(chǎng)監(jiān)管一直是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控的主要手段，糾正在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的“外部不經(jīng)濟(jì)性”，從這一方面來(lái)看，國(guó)家行政權(quán)利可以預(yù)先控制和協(xié)調(diào)相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。但是，由于環(huán)境問(wèn)題具有較多的特殊性，會(huì)直接影響到環(huán)境目標(biāo)最終能否實(shí)現(xiàn)，比如，許多環(huán)境上的危害行為或產(chǎn)品往往是在長(zhǎng)年累月后才能被發(fā)現(xiàn)，這就造成環(huán)境決策具有非常大的風(fēng)險(xiǎn)，很有可能在之后被證明該項(xiàng)決策的錯(cuò)誤性。因此，為了使環(huán)境行政決策更加科學(xué)有效，需要讓公眾積極參與到環(huán)境政策制定的過(guò)程中來(lái)。同時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在環(huán)境決策中，通常會(huì)出現(xiàn)許多沖突，這就必然要求決策者能夠?qū)ο嚓P(guān)利益輕重或者事態(tài)的輕重緩急予以衡量，很難僅僅顧及某一方的利益。因而，從民主的理念上，理當(dāng)吸納公眾的參與，引入公眾環(huán)境權(quán)②。

公眾環(huán)境權(quán)對(duì)決策的介入，是為了使國(guó)家在行使環(huán)境權(quán)的時(shí)的決策更加正確。從實(shí)踐中看，這兩種權(quán)利時(shí)有主次之分的，公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)要依賴于國(guó)家環(huán)境權(quán)的實(shí)施，可以說(shuō)，公眾的環(huán)境權(quán)處于從屬地位。因?yàn)?，第一，從目前世界各?guó)的立法來(lái)看，都是由國(guó)家環(huán)境行政權(quán)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管。第二，公眾和國(guó)家在環(huán)境決策時(shí)處于完全不同的位置。即使是在公共環(huán)境權(quán)實(shí)施非常完善、公共意見(jiàn)充分介入的發(fā)達(dá)國(guó)家，仍然是政府在最終的決策中起到起決定性的作用。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是目前世界各國(guó)的環(huán)境立法基本都有規(guī)定，其中的公眾環(huán)境權(quán)，就是要讓公眾意見(jiàn)體現(xiàn)在決策中。由于國(guó)家環(huán)境行政權(quán)具有主導(dǎo)性，使得這種一致的環(huán)境行政權(quán)與權(quán)力共同構(gòu)成了國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。政府行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是不能放棄或怠于行使的，但是公眾環(huán)境權(quán)作為從屬的地位，行使該權(quán)利、怠于行使該權(quán)利或者放棄行使，其本身都不會(huì)構(gòu)成違法。目前。我國(guó)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有限，參與的途徑也有限，國(guó)家環(huán)境行政權(quán)在這20多年的不斷加強(qiáng)，也基本實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的諸多目標(biāo)。

四、面臨的訴訟困境

公眾環(huán)境權(quán)的訴訟不同于其他的訴訟，是一種公益訴訟。在我國(guó)，訴訟主要分為民事、刑事和行政三大類，而近年來(lái)變得不斷受到關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)是公益訴訟，而公益訴訟唯獨(dú)缺乏的就是沒(méi)有相應(yīng)的立法規(guī)定。眾多學(xué)者不停的推動(dòng)各種公益訴訟，但我國(guó)法院沒(méi)有一起受理，絕大多數(shù)原因都是基于原告的不適格。一些看似是環(huán)境公益訴訟的案件，其本質(zhì)卻是民事中的侵權(quán)關(guān)系的案件，所以才得到受理。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條的規(guī)定是十分不利于環(huán)境侵權(quán)行為受害人的，原因在于，環(huán)境侵權(quán)大多都是“無(wú)形的”和“間接的”。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第二條之規(guī)定，我國(guó)的相關(guān)起訴資格條件看似相對(duì)寬松，但是，按照行政法的理論，行政管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟受案范圍的原告。那么，在該種情況下，當(dāng)一個(gè)環(huán)境管理活動(dòng)，僅僅是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益造成了侵害，而并沒(méi)有侵害到環(huán)境管理相對(duì)人，那么，由于被侵害者不是環(huán)境管理相對(duì)人，因此不具有起訴的資格。因此我國(guó)對(duì)于公民或者組織對(duì)提起環(huán)境訴訟的要求過(guò)高，而環(huán)保機(jī)關(guān)雖然代表環(huán)境公共利益，卻并不注重保護(hù)環(huán)境公益通過(guò)訴訟的手段，因此，在我國(guó)目前難以建立真正的環(huán)境公益訴訟制度。

在目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，行政權(quán)力保護(hù)環(huán)境顯得力量不足。長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的國(guó)家行政力量管理環(huán)境這種單軌運(yùn)行機(jī)制還是有很多的不足。政府環(huán)境管理部門(mén)由于各種原因，沒(méi)有動(dòng)力或沒(méi)有能力去實(shí)施保護(hù)環(huán)境權(quán)的行政行為。這種機(jī)制下，有很大的幾率會(huì)排除公民的意見(jiàn)、無(wú)視公民的權(quán)利，在侵犯公民的環(huán)境權(quán)的同時(shí)也極大的破壞了環(huán)境。我國(guó)目前的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已到了非常嚴(yán)峻的地步，自然環(huán)境的破壞導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的浪費(fèi)，環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降，不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)人類生存也產(chǎn)生了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。因此，環(huán)境問(wèn)題不僅以及嚴(yán)重危及到人民的身體健康，也已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，影響社會(huì)穩(wěn)定。

環(huán)境權(quán)公益訴訟制度的建立迫在眉睫。首先，要適當(dāng)放寬原告的訴訟資格。在環(huán)境民事公益訴訟中，要突破現(xiàn)有立法，對(duì)起訴資格予以擴(kuò)大，以便更加有效、廣泛的包括環(huán)境民事侵害的被害人。同時(shí)，要著力發(fā)展一批成熟的環(huán)保組織，讓他們肩負(fù)起環(huán)境公訴的起訴資格。與個(gè)人干預(yù)相比，團(tuán)體具有更加明顯的優(yōu)勢(shì)在對(duì)抗行政機(jī)關(guān)時(shí)。目前，我國(guó)的環(huán)保組織雖然還不夠成熟，但是伴隨著我國(guó)環(huán)保事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，正起著愈來(lái)愈重要的作用。

其次，是要拓展環(huán)境公益訴訟的路徑。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，可以以此種身份提起環(huán)境公益訴訟。國(guó)外就有實(shí)行由檢察機(jī)關(guān)或公眾提起訴訟的雙軌制。檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)提出訴訟，也可以因公眾申請(qǐng)而起訴。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，由檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)那些復(fù)雜的。專業(yè)的環(huán)境公訴案件，可以更加有效的使得公共利益得到保護(hù)。當(dāng)然，在申請(qǐng)被駁回的情況下，依然可以以公眾的名義再次提起訴訟，讓公共利益的損害擁有更加廣泛和豐富的救濟(jì)途徑。

再次，實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則。要認(rèn)定環(huán)境損害，一般需要極高的專業(yè)技術(shù)條件，但是由于被侵害人由于難以具備這種專業(yè)知識(shí)，他們難以承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，因此，許多國(guó)家在環(huán)境侵害案件中，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置成了最基本的原則，這也就是要求舉證責(zé)任主要由被告承擔(dān)。

最后，公平承擔(dān)訴訟費(fèi)用。提起環(huán)境訴訟的公眾在勝訴后，不僅僅是個(gè)人受益，可能是整個(gè)社會(huì)的公眾都會(huì)因此而受益，因此，訴訟的費(fèi)用不應(yīng)該僅有原告?zhèn)€人承擔(dān)，否則明顯違背了社會(huì)公平的原則。因此，就我國(guó)來(lái)看，我國(guó)規(guī)定針對(duì)環(huán)境公益訴訟，原告可以在訴訟結(jié)束之后繳納訴訟費(fèi)，同時(shí)，被告也需要承擔(dān)一定的訴訟費(fèi)用，必要的時(shí)候，經(jīng)過(guò)原告的申請(qǐng)，且人民法院認(rèn)可的，可以由國(guó)家對(duì)原告予以適量的補(bǔ)償。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

注解：

① 葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，臺(tái)灣月旦出版公司1993年版，第233-234頁(yè)。

② 葉俊榮：《環(huán)境問(wèn)題的制度因應(yīng)：刑罰與其他因應(yīng)措施的比較與選擇》，載臺(tái)灣《臺(tái)大法學(xué)論叢》第20卷第2期，第90-91頁(yè)。