基于海鹽縣農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀與問題研究

甘成

摘 要：本文針對海鹽縣農(nóng)村土地利用的現(xiàn)狀和土地整治規(guī)劃情況，根據(jù)海鹽縣近年來農(nóng)村土地綜合整治情況，進(jìn)一步分析該縣在農(nóng)村土地綜合整治中存在的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；綜合整治；海鹽縣；措施

一、海鹽縣農(nóng)村土地整治情況分析

1.海鹽縣當(dāng)前土地利用現(xiàn)狀

海鹽縣位于浙江省北部富庶的杭嘉湖平原，屬嘉興地區(qū)，全縣包括4個街道（武原街道、西塘橋街道、元通街道、秦山街道）和5個鎮(zhèn)（澉浦鎮(zhèn)、百步鎮(zhèn)、沈蕩鎮(zhèn)、通元鎮(zhèn)、于城鎮(zhèn)）。根據(jù)全國第二次土地調(diào)查及海鹽縣最新年度土地利用變更調(diào)查成果，海鹽縣土地總面積為87.74萬畝，其中：農(nóng)用地為54萬畝，占土地總面積的61.52%，農(nóng)用地中耕地為39.16萬畝，占土地總面積的44.63%；建設(shè)用地為18.54萬畝，占土地總面積的21.13%，建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為16.30萬畝，占土地總面積的18.57%，城鄉(xiāng)建設(shè)用地中農(nóng)村村莊面積12.05萬畝，占土地總面積的13.73%，占建設(shè)用地總面積的65%；其他土地面積15.2萬畝，占土地總面積的17.35%。

根據(jù)海鹽縣土地利用總體規(guī)劃，至2020年，全縣耕地保有量不低于36.03萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到32.34萬畝，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到25.11萬畝，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在12.49萬畝以內(nèi)。新增建設(shè)占用土地規(guī)模控制在3.43萬畝以內(nèi)[1]。

2.海鹽縣土地整治規(guī)劃

從1999年—2010年末，海鹽縣共實(shí)施土地整治項(xiàng)目175個，主要類型為土地整理、土地開發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾，涉及整治面積47.5萬畝，新增耕地7.38萬畝，其中建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地7050畝。

在編制海鹽縣土地整治規(guī)劃時，以各行政村內(nèi)自然村為單位，調(diào)查了農(nóng)村建設(shè)用地（主要為農(nóng)村居民點(diǎn)用地）的房屋新舊程度、戶型和農(nóng)戶們的整治意愿等信息。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合海鹽縣土地利用總體規(guī)劃。海鹽縣域總體規(guī)劃、各鎮(zhèn)（街道）村莊布點(diǎn)規(guī)劃及交通、電力、文物保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃，確定了海鹽縣農(nóng)村建設(shè)用地整治區(qū)域。通過分析與測算，規(guī)劃到2020年，整治農(nóng)村建設(shè)用地5.45萬畝，其中近期至2015年，安排土地整治項(xiàng)目35個，整治面積1.76萬畝，遠(yuǎn)期至2020年，安排土地整治項(xiàng)目55個，整治面積3.69萬畝。各鎮(zhèn)、街道土地整治計劃安排情況見表1.1。

3.海鹽縣農(nóng)村建設(shè)用地主要現(xiàn)狀

（1）人均用地規(guī)模偏大

海鹽縣位于平原地區(qū)，地勢平坦，縣域內(nèi)大部分地區(qū)適宜建設(shè)，而且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此農(nóng)村建設(shè)活動較為頻繁，農(nóng)村建設(shè)用地率有待提高。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和海鹽縣統(tǒng)計年鑒，海鹽縣2010年農(nóng)村居民點(diǎn)總面積為8031公頃，農(nóng)業(yè)人口為23.76萬人，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地大約為338平方米，而國家規(guī)定的農(nóng)村居民點(diǎn)用地最高標(biāo)準(zhǔn)為人均150平方米，海鹽縣人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地遠(yuǎn)高于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)[2]。

（2）農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)不合理

海鹽縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地建設(shè)普遍存在缺少規(guī)劃的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為農(nóng)村建房布局零散，農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部功能局部混亂、整體檔次不夠高，已使用的土地與閑置土地交叉分布，部分村莊僅為兩層建筑物，利用方式過于粗放，這些都導(dǎo)致了村莊內(nèi)部土地資源的浪費(fèi)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的不合理，不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共配套設(shè)施的建設(shè)，影響提高農(nóng)村居住環(huán)境水平[3]。

（3）基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配套不全

由于村莊規(guī)模、分散布局、資金、建設(shè)周期等一系列的原因，區(qū)域內(nèi)村莊基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配套不夠完善。除了靠近縣域或集鎮(zhèn)的部分農(nóng)村居民點(diǎn)外，大部分村莊只具備了通路、通自來水、通電的基本生活保障措施，醫(yī)療服務(wù)、污水處理、信心、文化休閑娛樂設(shè)施尚未全面覆蓋。

二、海鹽縣農(nóng)村土地綜合整治工作中存在的矛盾與問題

1.村莊規(guī)模偏小且分布不夠集中

根據(jù)海鹽縣土地利用現(xiàn)狀和實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海鹽縣存在呈現(xiàn)二級結(jié)構(gòu)，即行政村和自然村，大部分的自然村規(guī)模較小，布局分散。從村莊空間形態(tài)分布來看，村莊主要沿道路、河流、水網(wǎng)帶狀或點(diǎn)狀分布在空間分布上表現(xiàn)出很強(qiáng)的地形關(guān)聯(lián)性，平原地區(qū)村莊分布較為密集，山村丘陵地區(qū)分布較分散[4]。農(nóng)村居民點(diǎn)用地呈自然村落分布狀態(tài)，分散建設(shè)，不利于中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)地和非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模優(yōu)勢的形成和發(fā)揮，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化，城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，加大了農(nóng)村土地綜合整治的難度。

2.農(nóng)村土地整治項(xiàng)目未封閉運(yùn)行，導(dǎo)致整治成本巨大

海鹽縣農(nóng)村土地整治項(xiàng)目未封閉運(yùn)行，導(dǎo)致整治成本巨大，未能體現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的優(yōu)勢[5]。農(nóng)村整治項(xiàng)目成本計算上，不僅包括了搬遷農(nóng)戶的補(bǔ)助，安置地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，也包括了建新地塊的農(nóng)戶拆遷成本和土地取得費(fèi)用。指標(biāo)的挪用，意味著可用于增值收益的掛鉤地塊減少，如“通元滕涇”和“百步得勝”2個項(xiàng)目，整治出來的指標(biāo)全部用于農(nóng)房安置，沒有掛鉤平衡地塊可用于第二和第三產(chǎn)業(yè)獲取增值收益。

3.農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施中對農(nóng)民利益和農(nóng)村發(fā)展關(guān)注不夠

海鹽縣農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目申報實(shí)施中對農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村發(fā)展的關(guān)注度不夠，主要體現(xiàn)在整治項(xiàng)目中涉及農(nóng)民安置用地的沒有及時辦理用地手續(xù)，目前在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中安置用地辦理供地手續(xù)1061畝，但實(shí)際動工建設(shè)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個面積，影響下一步集體土地和農(nóng)村宅基地的確權(quán)發(fā)證。根據(jù)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的要求，在現(xiàn)代化新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中，涉及集體產(chǎn)權(quán)建設(shè)用地置換后的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先安排村級集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收項(xiàng)目，但實(shí)際操作中此種情況少之又少。

4.整治項(xiàng)目資金投入大且籌措較為困難

農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目資金投入相當(dāng)大，在投入大量資金之后后續(xù)資金的籌措較為困難[6]。一方面由于項(xiàng)目設(shè)計大量用于農(nóng)房安置造成項(xiàng)目投入與產(chǎn)出不協(xié)調(diào)，造成巨大差距；另一方面農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)綜合性的工作，在實(shí)施過程中會涉及道路、水利、電力、電信、衛(wèi)生、教育、文化等配套設(shè)施，這些由不用部門分管，農(nóng)村土地綜合整治資金整合難度較大，各部門的資金由各部門管理使用，實(shí)際工作中存在著“各唱各的調(diào)，各吹各的號”的問題，使得資金不能得到有效整合。

5.相關(guān)部門各自為政，缺乏合作

農(nóng)村土地綜合整治是一個系統(tǒng)工程，涉及到國土、交通、水利、電力等多個部門，需要高度重視，進(jìn)行積極謀劃統(tǒng)籌方能開展。在實(shí)際工作中，農(nóng)村土地整治往往涉及到道路、水利、電力、衛(wèi)生、文化、教育等的建設(shè)，而這些都由不同的部門所管轄，不同部門有關(guān)農(nóng)村土地整治的政策不一樣，開展的農(nóng)村土地整治工作就存在著差異，各部門各自為政，缺少溝通合作，使得各項(xiàng)工程之間無法連接，整治的效果達(dá)不到預(yù)期水平，同時又造成大量人力、物力、財力的浪費(fèi)，不利于農(nóng)村土地綜合整治工作的推進(jìn)。

（作者單位：重慶工商大學(xué)融智學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 盧新海，谷曉坤，李睿璞，土地整理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011.5-7.

[2] 海鹽縣國土資源局[DB/OL].http：//www.hygtj.com.cn/.

[3] 陳佳驪，徐保根.基于可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目融資機(jī)制分析—以浙江省嘉興市秀洲區(qū)為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2010，（10）：53-59.

[4] 高向軍，彭愛華，彭志宏，王克強(qiáng)，朱莉萍.農(nóng)村土地綜合整治存在的問題與對策[J]中國土地科學(xué)，2011，（3）：4-8.

[5] 秦剛，陳濤，卿明福.新農(nóng)村建設(shè)示范片背景下農(nóng)村土地綜合整治中存在的問題與對策—以四川省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，（25）：15638-15640.

[6] 徐保根，楊雪鋒，陳佳驪.浙江省嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討[J]中國土地科學(xué)，2011，（1）：37-42.