我國跨區(qū)域水資源之環(huán)境法律保障路徑探討

劉暢

摘要：我國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大成功很大程度上以環(huán)境的嚴(yán)重污染為代價，而反過來逐漸成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，其中較為突出的環(huán)境污染問題就是跨區(qū)域水污染問題。為了解決這一突出問題，我們應(yīng)當(dāng)從我國環(huán)境法律保障角度出發(fā)，直面跨區(qū)域水資源的特性及其污染現(xiàn)狀，積極探討出一整套及時、高效、可行的措施，并且明確不同情形下最佳的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域水資源；水域污染；環(huán)境保護；法律保障

一、我國跨區(qū)域水資源環(huán)境保護概述

水是人類賴以生存的基本重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要要素稟賦之一。而現(xiàn)今我國經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸之一就是突出的水資源匱乏問題。因此，水環(huán)境保護是當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的一個突出難題，也是一項重要的研究內(nèi)容。眾所周知，水的流動性決定了水環(huán)境污染必然具有一定的轉(zhuǎn)移性的特質(zhì)，即在某地區(qū)產(chǎn)生一定的水污染之后，該污染就有可能伴隨著水污染物的流動擴散到其他區(qū)域，從而導(dǎo)致了所謂的“跨區(qū)域水污染”問題。由此，除了一般意義上的水環(huán)境保護研究之外，跨區(qū)域水資源環(huán)境保護的法律問題研究又成為了一個嶄新的課題。

（一）我國跨區(qū)域水資源環(huán)境保護的基本內(nèi)容

對于什么是跨區(qū)域水環(huán)境保護，目前國內(nèi)外尚沒有進行準(zhǔn)確的理論、立法和實踐方面的界定。從字面上較為直截了當(dāng)?shù)囊馑祭斫鈦碚f，所謂跨區(qū)域水環(huán)境保護，是指不同行政區(qū)域的國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位、個人通過采取行政、法律、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)等多方面的措施，協(xié)調(diào)人類與水環(huán)境的關(guān)系，解決各種水環(huán)境問題，保護和改善本地區(qū)和相鄰地區(qū)水環(huán)境的一切行為的總稱。而水環(huán)境一般是指河流、湖泊、沼澤、水庫、地下水、冰川、海洋等地表貯水體中的水本身及水體中的懸浮物、溶解物質(zhì)、底泥，甚至包括水生生物等。而水環(huán)境問題是由于自然原因或者人為原因使水文特征或水質(zhì)水量朝著不利于人類自下而上和發(fā)展的方向的演變結(jié)果。

而我國跨區(qū)域水環(huán)境保護的法律特征表現(xiàn)如下：第一，跨區(qū)域性，即在不同的行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的有關(guān)水環(huán)境保護行為。而我國最典型的跨區(qū)域水環(huán)境保護問題是跨省級區(qū)域的環(huán)境保護問題。第二，相鄰性，即相鄰行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境資源共享，成為跨區(qū)域水環(huán)境保護實施的前提。第三，復(fù)雜性，包括各行政區(qū)域內(nèi)行政權(quán)、司法權(quán)的地方性，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾性以及水環(huán)境污染源確定的復(fù)雜性等等。第四，綜合性，除了采取傳統(tǒng)的經(jīng)濟、法律、行政措施外，還應(yīng)當(dāng)考慮采用先進的科學(xué)技術(shù)措施等。

（二）我國跨區(qū)域水資源環(huán)境保護的重要意義與現(xiàn)狀

我國跨區(qū)域水資源的保護具有十分重要的意義：首先，跨區(qū)域水資源保護需要各行政區(qū)域的行政機關(guān)、企事業(yè)單位等通力協(xié)作、互相配合，這將有利于破解地方保護主義的難題；其次，通過對違背環(huán)境法律規(guī)定造成水資源污染的主體的追責(zé)，積極維護受害者的合法權(quán)益，從而維護法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)；最后，跨區(qū)域水環(huán)境保護法治的實施，可以提升全民對報警保護的認(rèn)識達到一個新的高度，激發(fā)公民參與環(huán)境保護事業(yè)的積極性，跨區(qū)域水環(huán)境保護才能得到實現(xiàn)。

然而，從2013年《中國環(huán)境狀況公報》來看，我國跨區(qū)域水污染現(xiàn)狀不容樂觀：總體上的結(jié)論是地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重；海水環(huán)境狀況總體較好，近岸海域水質(zhì)一般。從個體來看，2013年，全國地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西北諸河和西南諸河等十大流域的國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為71.7%、19.3%和9.0%。與上年相比，水質(zhì)無明顯變化。主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和五日生化需氧量。

二、我國跨區(qū)域水資源保護的法律法規(guī)分析

（一）跨區(qū)域水資源保護的法律法規(guī)體系

在我國，水資源保護主要是依靠以《水法》（2002年）、《水污染防治法》（2008年修訂）為主要內(nèi)容的法律體系。這一法律體系中，包括82年憲法中“水環(huán)境保護盒水資源利用”部分、專門法律如《環(huán)境保護法》《水法》《環(huán)境影響評價法》《水土保持法》等、其他法律如《民法通則》中的水環(huán)境物權(quán)和損害救濟權(quán)等，還有相關(guān)的行政法規(guī)、政府部門規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)以及技術(shù)性規(guī)范和國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等等，形成了一個初步的水資源保護法律體系。

在跨國的水資源保護實踐中，我國參與了一系列國際條約，包括：《防止傾倒廢棄物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》、《國際防止船舶造成污染公約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際油污損害民事責(zé)任公約》、《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等，都對于我國水資源的跨國保護提供了法律保障。

在這其中，值得注意的是，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。由此，在今年即2014年，水利部等十部門聯(lián)合印發(fā)《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實施方案》（簡稱《實施方案》），我國全面啟動最嚴(yán)格水資源管理考核問責(zé)。而《實施方案》的正式出臺將為推動實行最嚴(yán)格水資源管理制度情況考核工作提供實施依據(jù)，進一步推動最嚴(yán)格水資源管理制度的落實，對于解決我國復(fù)雜的水資源水環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義和重要影響。

（二）跨區(qū)域水資源保護法律體系的不足與完善

《水法》、《水污染防治法》等重要法律文件，規(guī)定了水資源保護的主體、客體、內(nèi)容以及原則、制度、機制等內(nèi)容，的確為水資源保護提供了有效的法律保障。但是，在我國當(dāng)前水資源法律體系基礎(chǔ)上，水資源保護法律中存在著許多亟待解決的問題，這些問題主要表現(xiàn)為以下幾方面：第一，法律理念未能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。第二，部分法律原則不能適應(yīng)實踐需要。第三，法律制度不健全。第四，法律實施機制作用的有限性。

從既有的不足與問題出發(fā)，為了健全我國水資源保護的法律體系，由此提出以下完善措施：首先，更新法律理念。其次，完善部分法律原則。包括協(xié)調(diào)原則的發(fā)揮與更新、調(diào)整與完善預(yù)防原則等。再次，健全水資源保護的相關(guān)法律制度。最后，豐富與擴展水資源保護法律實施機制。

三、跨區(qū)域水資源的環(huán)境法律保障途徑探討之跨水域污染公益訴訟

（一）跨水域公益訴訟概述

在我國，環(huán)境公益訴訟尚未成為一個法定的用語，僅僅是一個學(xué)術(shù)上的用語。而環(huán)境訴訟屬于公益訴訟的一種，公益訴訟發(fā)源于羅馬法。在羅馬法中，“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權(quán)益為目的，叫私益訴訟；以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟”。①按照較為成熟的學(xué)說來看：環(huán)境公益訴訟是指為保護公共環(huán)境利益，制止危害環(huán)境的行為，針對污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為提起的訴訟。而針對跨水域污染案件提起的公益訴訟也是環(huán)境公益訴訟中的一種。

跨水域污染公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟的一部分，必然具有其共同的特點，例如：訴訟目的的特殊性與公益性、損害結(jié)果的補救性與預(yù)防性、起訴主體的不確定性和廣泛性、訴訟對象的多樣性、案件來源的相對獨立性等等。與此同時，它還具有其獨立的特點，比如訴訟標(biāo)的的特殊性、被訴主體的廣泛性、訴訟類型的多樣性等等。

跨水域污染公益訴訟作為一項強調(diào)預(yù)防性和補救功能的措施，在一定程度上能夠克服一般訴訟的事后救濟和個案救濟的局限性，有利于進行司法訴訟制度創(chuàng)新，也為有效有序進行水資源保護提供了一種新方法、新思路，具有十分重要的現(xiàn)實意義：首先，這一公益訴訟能夠補充政府較為有限的執(zhí)法資源；其次，它可以對于企業(yè)尤其是從事易產(chǎn)生較多水體污染物的企業(yè)形成充分震懾；再次，以跨水域污染公益訴訟為代表的環(huán)境公益訴訟將會影響環(huán)境公共政策，提升公民環(huán)境意識；最后，這一措施可以增強社會和諧穩(wěn)定，使社會公眾擁有了按照法律程序解決環(huán)境糾紛的新途徑。

（二）跨水域公益訴訟的法律依據(jù)

由于我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域尤其是跨水域公益訴訟上積累的相應(yīng)實踐經(jīng)驗尚且不足，故還未形成初步的較為成熟的法律法規(guī)。因此，在跨水域公益訴訟案件中，我們只能參考環(huán)境公益訴訟實踐中已經(jīng)確定并且具有說服力的法律、法規(guī)和政策性規(guī)定。而目前開展環(huán)境公益訴訟主要的法律法規(guī)與政策性規(guī)定有：

1、《環(huán)境保護法》（1986年）第6條：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這里的“檢舉和控告”可以理解為允許“一切單位和個人”向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。

2、《海洋環(huán)境保護法》（1999年）第30條：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。這一法條可以解釋為海洋行政管理機構(gòu)可以代表國家成為提起海洋損害賠償?shù)沫h(huán)境公益訴訟的適格主體。

3、國務(wù)院于2005年12月3日頒布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中強調(diào)：“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度》”，“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟”。這一決定內(nèi)容可以認(rèn)為是國家從政策規(guī)定上對于環(huán)境公益訴訟的支持與鼓勵。

4、《水污染防治法》（2008年）第88條：因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進行共同訴訟。環(huán)境保護主管部門和有關(guān)社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務(wù)機構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助。這一規(guī)定是國家法律對因?qū)ｉT性水污染提起的環(huán)境公益訴訟而做出的較為明確的一次規(guī)定。

5、最高人民法院出臺的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》（2010年）第13條規(guī)定：人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為。這是國家司法機關(guān)對于環(huán)境公益訴訟的明確表示，也確認(rèn)了環(huán)境保護行政部門可以代表國家提起環(huán)境公益訴訟。

6、其他具有借鑒意義與指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件：無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同制定的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》（2008年）、昆明中級人民法院與昆明市檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》（2010年）、昆明市人民政府制定的《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》（2010年）等等。

（三）跨水域公益訴訟的可行性與不足

實踐中，不少地區(qū)的司法機關(guān)與行政機關(guān)已經(jīng)開始了環(huán)境公益訴訟的探索。雖然學(xué)術(shù)界都尚未達成完全的共識，但司法實踐證明大力推動環(huán)境公益訴訟已然成為當(dāng)今社會的共識。因此，形成一整套完整高效的環(huán)境公益訴訟程序指日可待。尤其是近年來，從關(guān)于“誰能夠成為環(huán)境公益訴訟的適格原告”到“環(huán)境違法者的責(zé)任形式”，各種討論都在火熱進行中，也產(chǎn)生了許多值得認(rèn)同的觀點，比如環(huán)境公益訴訟的適格原告中應(yīng)當(dāng)引入檢察機關(guān)、環(huán)境違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不僅僅是民事?lián)p害賠償責(zé)任、政府也可能是環(huán)境污染的承責(zé)者等。由此可知，假以時日，跨水域公益訴訟會伴隨著環(huán)境公益訴訟的不斷發(fā)展成熟而成為一種主要的保護水域環(huán)境的法律手段，并且是無可替代的保障措施。

但是，基于起步晚、發(fā)展慢、不具備完整的法律支撐等種種原因，我國環(huán)境公益訴訟特別是跨水域公益訴訟這一類特別的訴訟類型，不得不面對諸多需要克服的困難與不足之處：第一，環(huán)境保護與地方經(jīng)濟發(fā)展觀念的博弈以及環(huán)境公益訴訟案件和環(huán)境保護意識的巨大差距；第二，環(huán)境公益訴訟對傳統(tǒng)訴訟制度的沖擊以及與現(xiàn)有司法體制的不易相容；第三，環(huán)境公益訴訟的法律支撐不足、缺乏相關(guān)的程序設(shè)計以及配套的司法鑒定、評估制度等；第四，關(guān)于水域污染的司法治理和司法救濟的問題尚無明確答案等等。雖然有著不足與發(fā)展困難，但是我們應(yīng)當(dāng)相信環(huán)境公益訴訟的未來仍然是值得期待的。（作者單位：四川大學(xué)）

注解：

①周枂、吳文瀚、謝邦宇：《羅馬法》，群眾出版社1983年版，第350