比較視野中的中西政府績效評估

周必仙 蘇銳靜

作者簡介：周必仙（1991.8-），男，漢族，云南騰沖人，碩士研究生，云南民族大學(xué)雨花校區(qū)管理學(xué)院，研究方向：行政管理。

蘇銳靜，云南民族大學(xué)雨花校區(qū)管理學(xué)院。

摘要：政府績效評估起源于西方，在西方各國廣泛運用并取得了顯著成效。根據(jù)我國目前深入學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會的客觀要求，實施政府績效評估成為政府改革與創(chuàng)新的重要舉措。文章通過對中西政府績效評估改革產(chǎn)生和發(fā)展的比較研究，指出中西改革中的制約因素和改革的共同趨勢。

關(guān)鍵詞：政府；績效評估；比較研究

我國目前的政府績效評估改革無論是理論研究還是實踐探索都已發(fā)展到一定程度。然而，我國的改革成效與西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家相比仍有差距。因此，如何有效借鑒西方國家政府績效評估的成功經(jīng)驗，探索適合我國具體國情的改革之路，是當(dāng)前亟待研究和解決的現(xiàn)實問題。本文以西方國家政府績效評估改革中具有典型代表的英國為例，通過中西政府績效評估產(chǎn)生背景和發(fā)展過程的比較，分析各國政府共同面臨的挑戰(zhàn)，并進(jìn)一步深入分析我國在改革過程中所特有的問題，在此基礎(chǔ)上，提出我們下一步改革的思路與建議，從而促進(jìn)我國政府績效評估工作健康、穩(wěn)定、持續(xù)、有效的開展。

一、政府績效評估發(fā)展的中西比較研究——以中英比較為例

（一）政府績效評估在英國的發(fā)展

英國是政府績效評估技術(shù)上較為成熟的國家，也是改革最持久、最廣泛，并且是世界上惟一一個在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一績效評價體系的國家。因此，我們以英國為例，來分析政府績效評估改革在西方的發(fā)展。英國政府績效評估改革始于1979年的雷納評審，經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)的初始階段，以質(zhì)量為本的中期階段，以及績效評估指標(biāo)體系不斷優(yōu)化的近期改革和發(fā)展，目前已經(jīng)形成了較為完善的政府績效評估體系。英國政府績效評估有四個突出的特點：1.政治領(lǐng)導(dǎo)人持續(xù)、深入地推動改革。即從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和效益轉(zhuǎn)向更為注重公共服務(wù)的質(zhì)量和公眾滿意度并不斷完善評估體系。2.改革逐步法制化。改革從單項的、自愿加入的、運動式的模式到以法律形式最終確立政府績效評估的地位，強(qiáng)制性地規(guī)定從中央到地方各部門都必須開展績效評估工作，并形成明確的評估指標(biāo)體系且輔之以詳細(xì)說明指導(dǎo)，是英國政府績效評估工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的一條主線。3.評估體系不斷完善。隨著評估以經(jīng)濟(jì)、效率為側(cè)重點調(diào)整為以質(zhì)量和公共服務(wù)為中心，評估體系的各項內(nèi)容都有了突破，一是評估主體從初期的本部門、上級部門、效率小組、審計委員會等擴(kuò)大到包含社會公眾的范圍，且每任政府都建立了法定的專門組織機(jī)構(gòu)來推動績效評估的開展。二是從最優(yōu)價值績效指標(biāo)（2000年）到全面績效評估指標(biāo)體系（2002年）及其逐年調(diào)整完善，再到綜合區(qū)域評估系統(tǒng)（2007年），評估指標(biāo)從以靜態(tài)指標(biāo)評估政府業(yè)績本身，優(yōu)化為以動態(tài)角度評估政府的發(fā)展計劃和戰(zhàn)略、服務(wù)能力和質(zhì)量、改進(jìn)與創(chuàng)新能力等。此外，指標(biāo)的設(shè)計充分吸收公眾的意見，從信息的公開到提供平臺鼓勵公眾的參與，突出體現(xiàn)改革的“公眾導(dǎo)向”。三是評估程序也逐步走向嚴(yán)格，不僅包含完整的準(zhǔn)備、實施、進(jìn)一步的跟蹤檢查階段，而且每個階段都有嚴(yán)格的制度規(guī)定。4.自愿與強(qiáng)制相結(jié)合，激勵與問責(zé)相結(jié)合，推動著英國地方政府的改革實踐。

二、中西政府績效評估改革中制約因素的比較研究

（一）構(gòu)建政府績效評估體系存在的問題。第一，績效目標(biāo)是績效評估的前提。由于政府績效目標(biāo)具有多元性，多元化目標(biāo)又必然涉及到目標(biāo)的排序和權(quán)重分配問題，同時，提高公眾滿意度的目標(biāo)導(dǎo)向要求公眾偏好充分表達(dá)和公眾意愿的準(zhǔn)確集合。然而，這三方面因素具有典型的不確定性，因此，績效目標(biāo)體系的確定是開展評估工作的第一個難題。第二，評估指標(biāo)體系的有效設(shè)計是又一技術(shù)性難題，因為對于涉及公平、安全、和諧、穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)、社會活力與創(chuàng)新的激勵，以及政府合法性等方面的政府績效難以進(jìn)行定量評估。即使部分績效可以量化，但以何種量化形式能夠有效地表現(xiàn)政府績效，也是有待研究的問題。第三，績效信息的準(zhǔn)確對于形成科學(xué)的評估結(jié)論至關(guān)重要。然而，由于政府職能領(lǐng)域和服務(wù)對象的廣泛性，評估技術(shù)的差距，以及“玩游戲”現(xiàn)象的發(fā)生，使得績效信息采集和質(zhì)量都難以讓人滿意。

（二）政府績效評估結(jié)果的有效運用問題

通過績效評估結(jié)果形成激勵或懲罰是促進(jìn)政府績效提高的關(guān)鍵。公共治理遵循公眾——權(quán)力機(jī)關(guān)——政府——政府部門——預(yù)算單位的委托—代理治理機(jī)制。對公共管理者進(jìn)行獎懲（升官加薪等或相反）和建立預(yù)算約束機(jī)制都是可供選擇的手段。然而實踐證明，在公共部門對公共管理者采取升官或者加薪手段進(jìn)行激勵的空間十分有限；而對于把部門（單位）的預(yù)算資金與其績效相連接，用績效評估結(jié)果來決定部門（單位）的預(yù)算，沒有明顯證據(jù)證明這種連接機(jī)制在實踐中的有效運用。因此，政府績效評估結(jié)果的有效運用是評估改革面臨的一大難題。

（三）公共管理者的“績效評估悖論”。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為理性經(jīng)濟(jì)人行為的出發(fā)點是“自利”，政府的行為動機(jī)同樣如此。實踐中政治家和官僚總是更為青睞那些最能夠體現(xiàn)自己利益的議案。政府績效評估本質(zhì)上是對公共管理者提供公共商品和公共勞務(wù)的績效進(jìn)行考核和監(jiān)督，結(jié)果必然涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整，人員削減、職位變動、薪酬調(diào)整等與其利益密切相關(guān)的因素。這就是公共管理者的績效評估悖論。因此，作為理性的被評估者（政府）就會想方設(shè)法來隱瞞真實信息，為評估的準(zhǔn)確性設(shè)置重重障礙，或者通過多種手段保證評估結(jié)果好于實際狀況，或者甚至拒絕進(jìn)行績效評估。

三、中西政府績效評估改革的共同趨勢

政府績效評估改革本身蘊含著權(quán)力下放，結(jié)果為本，以公眾為導(dǎo)向和對公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任主義。一方面，績效評估通過提供政府及其各部門的績效信息，引導(dǎo)公眾正確選擇，迫使政府機(jī)關(guān)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，建立和發(fā)展公眾對政府的信任；另一方面，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，績效評估及在此基礎(chǔ)上的橫向、縱向比較有助于形成競爭氛圍，促使政府機(jī)關(guān)提高服務(wù)和工作效率。因此，明確政府績效評估的改革方向，繼續(xù)深化改革，構(gòu)建融項目績效評估、部門績效評估、跨部門績效評估、政府績效評估為一體的評估內(nèi)容體系；科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系；建立公開透明的績效信息平臺；不斷改進(jìn)和優(yōu)化評估方法等等，將是各國政府績效評估改革的必然趨勢。（作者單位：云南民族大學(xué)）

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