溫室氣體減排立法及其與相鄰法律關系

馬洪超　薛艷華　易崇艷

摘 要：溫室氣體減排措施涉及到“匯”“源”“庫”三維度囊括了我國第一、二、三產業(yè)的各個領域，折射到環(huán)境保護法領域，其與能源法、環(huán)境管理法、污染防治法、自然資源法等相輔相成、密不可分。為此，制定專門性溫室氣體減排立法，必須處理好與相鄰法律之間的關系。即在遵循相關原則的前提下，結合現(xiàn)行立法的具體規(guī)定，制定具有前瞻性、國際視野和可持續(xù)性的法律。進而幫助政府緩解減排壓力，促進生態(tài)文明建設進度。

關鍵詞：溫室氣體；減排；立法；協(xié)調

中圖分類號： D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1005-6378（2014）05-0103-06

專門性溫室氣體減排立法的重心在于調整其減排措施。溫室氣體減排措施包括了改善和提高“匯”、減少排放“源”、開發(fā)和普及“庫”的技術以及適應氣候變化的措施①。由此可見，溫室氣體減排立法所涉范圍廣泛，包括了所有與其溫室氣體相關的匯、源、庫及其適應措施，其覆蓋面幾乎為所有的經濟部門。因此在正確梳理、嚴密理順專門性溫室氣體減排立法與其他相關法律的關系前， 首先必須解決的是“相關”的范圍外延，即從“匯”“源”“庫”三方范圍及相關關系入手。所謂的“匯”，包括減少“源”所包括的傳統(tǒng)能源的使用、提高工業(yè)流程的能源效率、減少農牧產業(yè)及廢物處理的溫室氣體排放以及替代新能源的開發(fā)與普及。所謂“源”，根據《京都議定書》附件A之規(guī)定，按其種類劃分可包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氯（N2O）、氫氟碳化物（HFCS）、全氟化碳（PFCS）、六氟化硫（SF6）；按其部門劃分可包括能源、工業(yè)流程、農業(yè)及廢物。所謂的“庫”，包括生物質、森林、草原、耕地和海洋以及其它陸地、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)等方面。

一、現(xiàn)行法律與溫室氣體減排立法相關聯(lián)的規(guī)定

2009年11月26日我國政府公布了國家控制溫室氣體減排的行動目標——到2020年全國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，作為約束性指標納入國民經濟和社會發(fā)展中長期計劃[1]。在此背景下，溫室氣體減排立法成為理論界與實務界關注之焦點。而要探討溫室氣體減排立法，必須正確把握我國現(xiàn)存立法中與溫室氣體減排相關規(guī)定[2]，并對此關系加以梳理。因此下文將從與溫室氣體減排相關的能源法、環(huán)境管理法、污染防治法、自然資源法等方面進行考察與梳理。

（一）能源立法領域的溫室氣體減排理念分析

1.我國經濟的高速發(fā)展，以能源高消耗為基礎，由煤炭、電力、石油、天然氣和可再生能源構成我國的能源供應體系。能源法體系主要包括1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》、1995年頒布《中華人民共和國電力法》、1996年頒布經多次修訂的《中華人民共和國煤炭法》、2005年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》、2010年頒布的《石油天然氣管道保護法》等。這些法律是在能源開發(fā)、利用及保護的思想主導下頒布，溫室氣體減排理念并沒有作為必要的考量因素體現(xiàn)在立法內容當中。

2.1997年分布的《中華人民共和國節(jié)約能源法》、2005年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》及相關法規(guī)，《中華人民共和國民用建筑節(jié)能條例》《中華人民共和國公共機構節(jié)能條例》等，做為能源法領域的重要內容，立法重點在于緩解能源供需矛盾，提高能源利用率。我國目前“節(jié)能”是指降低能源消耗，“減排”是指污染物排放的減少，而二氧化碳非包含在污染物之中[3]。節(jié)能立法的目標是通過減少能源消耗，提高能源利用效率來實現(xiàn)控制溫室氣體排放，只是作為減少溫室氣體減排一項間接途徑[4]。而溫室氣體減排立法重在“減排”，節(jié)能只是減排的一種方式，溫室氣體減排最佳效果在于實現(xiàn)節(jié)約能源與優(yōu)化能源的結合，從而最終實現(xiàn)“溫室氣體減排”目標。

（二）環(huán)境立法領域的溫室氣體減排理念分析

1.1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》、2002年頒布的《中華人民共和國清潔能源促進法》、2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、2008年頒布的《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》及其相關法規(guī)，構成了我國環(huán)境立法領域的主要內容，相關行政部門涉及職能與溫室氣體減排密切關聯(lián)，離開這些職能部門，溫室氣體減排立法將無任何意義。如環(huán)境質量標準是溫室氣體減排立法應該遵循的環(huán)境基準；《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對于溫室氣體減排立法意義重大，通過環(huán)境影響評價制度這種事前控制、事中監(jiān)督、事后評估全方位管理模式有利于減少溫室氣體排放和采取有利于減排的措施。

2.2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》與溫室氣體減排關系最為密切，其設立的排放總量控制制度、環(huán)境影響評價制度、大氣環(huán)境標準制度等，對控制與減少溫室氣體排放有著直接的立法相關性。但《大氣污染物綜合排放標準（GB16297-1996）》規(guī)定的33種大氣污染物排放限值中，二氧化碳并不在其約束之列。

（三）資源立法領域的溫室氣體減排理念分析

森林、草原等是自然資源的重要組成部分、亦是溫室氣體的主要儲存所在，在當下，通過市場方式實現(xiàn)溫室氣體減排的交易，森林碳匯，是重要的交易種類，因此，森林資源的增加，是實現(xiàn)溫室氣體減排的間接途徑，是開發(fā)和普及“庫”、改善和提高“匯”的重要載體。因此，考察1984年的《中華人民共和國森林法》相關規(guī)定對于溫室氣體減排立法具有直接的借鑒意義。森林法中所確立的森林環(huán)境保護制度、森林規(guī)劃制度、采伐許可證制度、森林資源恢復制度等都有利于提高森林環(huán)境功能，如蓄水保土、調節(jié)氣候、改善環(huán)境等。應該說通過現(xiàn)行《森林法》及有關退耕還林、林業(yè)資源保護等方面法規(guī)的規(guī)定，將擴大森林覆蓋率，增加森林吸收二氧化碳的蓄積量，減少人類活動所排放的溫室氣體，促進碳匯林業(yè)的發(fā)展。但是由于時代的局限性，不難看出我國《森林法》及有關于退耕還林、林業(yè)資源保護等方面法規(guī)的立法重心在于森林的應用價值以及合理利用森林資源，并未將溫室氣體減排與增加碳匯儲存量的思想進行掛鉤。作為森林發(fā)展新趨勢的碳匯林業(yè)能夠通過碳匯造林工程，種植大面積樹木、快速提高森林吸收二氧化碳蓄積量的能力，我國現(xiàn)階段卻缺乏相關的專門立法。目前為止，僅有《關于加強碳匯造林管理工作的通知》《碳匯造林技術規(guī)定（試行）》《碳匯造林檢查驗收辦法（試行）》《全國林木種苗發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》和《國家級公益林管理暫行辦法》等幾部有助于增加碳匯儲備的政策法規(guī)。

二、溫室氣體減排立法與相鄰法律關系的原則分析

實現(xiàn)溫室氣體減排立法的目標功能，應當充分考慮新法與其他部門法律之間的關系，在專門法律規(guī)范的同時，其他法律調整該領域的法律功能，應當與專門法律的功能相輔相成，以最大限度地實現(xiàn)立法目的。這一目的實現(xiàn)，應當在同一原則約束下進行立法。

（一）一體化法律協(xié)調設計原則

一體化法律協(xié)調設計原則，也可稱為“將溫室氣體減排專門性法律與其他相關法律有機結合的原則”。努力減少“源”排放、提高和改善“匯”、“庫”的能力所涉領域廣泛，與社會經濟的諸多領域相關聯(lián)。新法的制定，除了填補現(xiàn)有法律功能的空白外，應當與相關法律協(xié)調，使法律功能倍增。這一原則的核心，是把溫室氣體減排立法目標融入其他相關法律的各個部分，其他相關法律應把溫室氣體減排作為一個必要的考量因素，從而確保溫室氣體減排立法與其他相關法律的協(xié)調一致，確保溫室氣體專門立法與其他相關法律的安定性價值。一體化法律協(xié)調設計原則是對溫室氣體減排立法與其他相關法律之間互動關系的準確把握，是整體主義思考方式在減少溫室氣體排放領域的創(chuàng)造性運用。溫室氣體減排立法時，注重與相關法律的協(xié)同效應，在相互交叉相互滲透領域，必須考慮現(xiàn)有法律和未來可能制定法律的銜接與有機結合，確保溫室氣體減排專門法律的整體性功能。

（二）專項法與相關法律協(xié)動實施原則

通過制定溫室氣體減排專門法，賦予溫室氣體減排這一行動法律權威性力量，能夠有力地推動此行動改革與創(chuàng)新，從而推動整個溫室氣體減排法律體系的發(fā)展和創(chuàng)新。這是專門法最重要的統(tǒng)一推動作用，其他相關法律無法替代該立法功能。通過對溫室氣體減排行動法律化，能夠確認和固化其功能，給國家、社會、企業(yè)、個人提供長期的理性預期，實現(xiàn)專門性立法的指導性意義。同時，作為一部溫室氣體減排核心法，對其他相關法律的立法還起到了明文宣示之功能，即將溫室氣體減排的基本框架以法律形式固定下來，以奠定一國溫室氣體減排的基本立法模式和形態(tài)，為未來之立法發(fā)展奠定基礎，促進減排的長期性與穩(wěn)定性。在這種統(tǒng)一推動的指導下，其他相關法律需發(fā)揮補充溫室氣體減排專門立法不足的功能，但非替代該法。溫室氣體減排專門性立法并非能夠做到面面俱到、包羅萬象的程度，這就需要其他相關法律予以補充與協(xié)同。

根據專門法統(tǒng)一推動和相關法律協(xié)動進行原則，我國需建立健全完善的溫室氣體減排立法體系，形成以可持續(xù)發(fā)展理念為指導原則，以溫室氣體減排專項法律為核心，以能源法、環(huán)境法、資源法、碳金融法四個子體系為枝干，各個子體系確定一個基本法律為該子體系的統(tǒng)領，相關法律法規(guī)為輔助，構筑結構嚴謹、內容充實、形式統(tǒng)一的溫室氣體減排立法體系。

（三）共同但各有側重點原則

該原則的“共同”是指無論是溫室氣體減排專門性立法亦或是與之相關的法律都以“可持續(xù)發(fā)展”為基本原則，都以直接或間接的方式實現(xiàn)溫室氣體減排目標等。應該說溫室氣體減排行動所涉及各種社會關系與其他相關法律有許多共通之處，如《清潔生產促進法》提出“促進清潔生產”“提高資源利用效率”的目標，把“促進清潔生產”的目標寓于“優(yōu)化能源結構”“節(jié)約能源”的過程中。這一過程運行的同時，部分實現(xiàn)了“高碳能源”使用量的減少，也可以分別促進“溫室氣體減排”目標的實現(xiàn)。但是也不難發(fā)現(xiàn)由于每一部相關法律是由不同的部門在不同的時間和背景下制定的，法律之間的基點、目標指向、調整對象等方面存在差異，導致其在溫室氣體減排行動中的側重點、功能亦不同。專門性立法所起功能包括了“法律宣示功能”“行動確認與固化功能”“政策整合功能”“法律創(chuàng)新與推動功能”①。這是其他相關法律在溫室氣體減排立法體系所無法替代和擁有的功能，而其他相關法律又因其調整對象之不同有著自身特有的功能。

因此，該原則要求我們必須正確處理好共性與個性之間的關系，在溫室氣體減排行動的共同目標下，注重各個法律自身領域的側重點，處理好整個溫室氣體減排法律框架的體系性問題，避免一刀切和負面協(xié)同效應。

（四）協(xié)同合作避免沖突原則

這條原則主要應用于法律適用領域。在同一部憲法之下，法律規(guī)范的統(tǒng)一性，是法律人心中的永恒追求。但是，實踐證明，這只是法律人的一個美夢，無論一國的法制多么成熟，立法技術多么發(fā)達，都不可能完全避免法律規(guī)范沖突[5]。在我國，隨著環(huán)境與資源保護日益受到重視，在不斷進行的社會改革中，相關立法數量急劇增加。這就導致了在多級立法體制下，法律的制定和頻繁修訂，這都導致法律規(guī)范之間的沖突不可避免。

針對在溫室氣體減排法與其他相關法律在處理溫室氣體減排問題上出現(xiàn)相沖突的情況，應當規(guī)定優(yōu)先適用溫室氣體減排法，但在認為法律選擇的影響重大時，可以規(guī)定采取部門裁量的形式予以確認。尤其是在與能源基本法關系的處理上，更要貫徹該原則。能源法和溫室氣體減排法的關系十分密切，因而許多國家都制定了國家能源政策基本法，它對于一國環(huán)境法治建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的新時期立法又都具有極為重要的戰(zhàn)略價值和意義①。在我國雖未出臺《能源法》，但是作為一種立法發(fā)展趨勢，如若出臺該法，那么同為基本法的兩大法應處于同一位階，這就更要求立法需遵循協(xié)同合作避免沖突這一原則，從而加強兩部法律間的協(xié)調與配合功效，使它們成為切實可行的社會規(guī)范。

三、相鄰法律制度下的專門性溫室氣體減排立法重點制度的構建

如前所述，如果以專門立法形式制定溫室氣體減排的措施，《中華人民共和國溫室氣體減排法（擬）》稱之為“直接方式”，那么其他法律規(guī)定的溫室氣體減排措施（如森林法、大氣污染防治法）則可稱之為“間接方式”?，F(xiàn)階段，我國溫室氣體減排主要通過政策引導、行政手段、輿論媒介等間接方式來實現(xiàn)的，尚不存在任何以“溫室氣體減排”為立法宗旨的現(xiàn)行法，相應的法律主體、法律行為和法律責任等問題都有待解決。同時從現(xiàn)行國家及各國的立法趨勢來看，可以窺視我國未來溫室氣體減排立法動向。因而這就需要理清現(xiàn)行法中與之有關的法律，正確處理專門性溫室氣體減排立法與相關法律間的關系，尤其是法律所確立的關聯(lián)性制度，這將有助于溫室氣體減排專門立法構建重點制度。溫室氣體減排專門立法引入溫室氣體排放事前、事中、事后的全過程動態(tài)控制管理方式，補充與完善相關法律確立制度之不足及汲取有益成分，從而為我國溫室氣體減排立法奠定堅實的理論基礎。

（一）溫室氣體排放事前控制制度的構建

建設項目、規(guī)劃和政策戰(zhàn)略的氣候環(huán)評制度在溫室氣體減排方面具有著“源頭控制效應”。由于我國處于快速城市化的階段，城市建筑、交通等建設、規(guī)劃以及政策將都會對未來溫室氣體排放與氣候變化產生深遠影響。因此，把氣候方面的評估納入到建設項目、規(guī)劃和政策的環(huán)評之中，就顯得尤為必要。這就要求在遵循《環(huán)境影響評價法》相關規(guī)定的基礎上，將氣候方面的評估作為建設項目、規(guī)劃環(huán)評的內容之一。首先，建設項目和規(guī)劃環(huán)評中需必須對其帶來的氣候、能源等資源的影響進行評估，建設項目在其存在期間內所獲利益與所產生的氣候影響間損益值為正數；同時，還需在申請建設許可中寫明采取減少溫室氣體排放的相關措施以及保障實施的相應法律責任機制方可獲得批準。其次，在經濟社會發(fā)展政策戰(zhàn)略中實施氣候環(huán)評制度，增強政策戰(zhàn)略的氣候環(huán)評制度在溫室氣體減排方面具有著“源頭控制效應”。今年6月14日黑龍江省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》第十四條規(guī)定了氣候環(huán)評制度就是一個典型的例子，為溫室氣體減排立法的氣候環(huán)評制度作了示范作用，也體現(xiàn)了貫徹一體化法律協(xié)調設計原則、應對氣候變化理念。

節(jié)約能源與優(yōu)化能源即提高能源效率與改善能源結構是實現(xiàn)溫室氣體減排在能源領域的最佳組合。但是我國現(xiàn)階段提高能源效率與改善能源結構制度尚未達成最佳狀態(tài)，因此需在溫室氣體減排立法中建立促進能源改革制度。首先，該制度需將溫室氣體減排的目標與理念貫穿于能源改革的全過程；其次將低碳技術引入到能源改革中，這也是對溫室氣體減排理念落實的一大體現(xiàn)。低碳技術是指為實現(xiàn)低碳經濟而采取的技術，主要包括清潔能源技術、節(jié)能減排技術和去碳技術。目前我國《節(jié)約能源法》及其相關法規(guī)和《可再生能源法》及其相關法規(guī)已確立了清潔能源技術與節(jié)能減排技術，但對于去碳技術等低碳技術的發(fā)展還缺乏相關制度規(guī)定予以支撐，因而需要在溫室氣體減排立法中建立相應的制度來整合能源立法已存在的制度，建立促進能源改革制度，從而促進低碳技術發(fā)展。

（二）溫室氣體排放事中控制制度的構建

《大氣污染防治法》的污染物排放總量控制制度對于溫室氣體減排立法具有借鑒性意義。污染物排放總量控制制度是指根據國家大氣環(huán)境質量標準和地區(qū)環(huán)境容量，計算出該地區(qū)大氣污染物允許排放量并將其分配到整個地區(qū)、行業(yè)以至污染源，要求按照下達的總量控制指標排放污染物的法律規(guī)定[6]。由于現(xiàn)行法律未將二氧化碳納入污染物范疇，而二氧化碳作為溫室氣體重要成分之一，顯然現(xiàn)行污染物排放總量控制制度對于溫室氣體減排不具有直接的指導意義。那么在溫室氣體減排立法中建立專門的溫室氣體總量控制則顯得十分重要。通過建立溫室氣體總量控制制度，明確劃定溫室氣體總量控制區(qū)、細化溫室氣體排放總量控制具體操作程序、條件、原則等，有效地從溫室氣體排放過程中進行控制，同時也為實行溫室氣體排放權交易制度提供可能與奠定基礎。

溫室氣體社會成本的內部化是促進企業(yè)和個人自主自愿減排的根本之道，而溫室氣體排放權交易制度是溫室氣體成本內部化的重要制度。溫室氣體排放權交易是指努力達成這樣的合同，即合同一方支付另一方以換取溫室氣體減排或釋放一定量的溫室氣體排放權利，買方可以利用其所購買的減排量滿足其關于減緩氣候變化的承諾或企業(yè)公民（企業(yè)社會責任）目標①。 自1991年開始，在我國，主要在大氣污染和水污染方面積極進行排污權交易制度的試點工作。雖已運行了二十余載，但是現(xiàn)今仍未建立起統(tǒng)一的交易市場，更未發(fā)展成為一項正式的法律制度。在溫室氣體減排立法中引入溫室氣體排放權交易制度正是對我國排污權交易制度的確立與鞏固、延續(xù)與發(fā)展。通過吸收現(xiàn)行試點的成功之處，同時克服試行過程中的一些“硬傷”，順利推進溫室氣體排放權交易制度的構建。所謂的“硬傷”包括了排污許可額的配置、排污許可的初始分配、買賣雙方從事交易的動力不足等問題[7]。這些都是在構建溫室氣體排放權制度時需考慮之因素，并建立起一系列配套措施或制度，如上文提及的溫室氣體排放總量控制制度、排放許可制度、環(huán)境監(jiān)測制度[8]等。

（三）溫室氣體排放事后控制制度的構建

法律義務的履行乃至法的整體功能的實現(xiàn)在很大程度上是由法律責任保證的。進而言之，法律責任作為法律運行的保障機制，是法治的重要組成部分[9]。因此，在溫室氣體減排立法中應注重建立合理的責任分配制度，保證法律順利執(zhí)行。通過法律規(guī)定國家、政府、企業(yè)、團體、個人這五個主體對溫室氣體的基本職責，形成一種政府主導、公眾參與的責任機制，將溫室氣體減排這一行動轉化為切實可行的全民責任。將上述各主體的角色扮演具體化、區(qū)別化所形成的法律保障及全民參與的自上而下的溫室氣體減排責任分配機制，也是世界絕大多數國家所采取的措施。在溫室氣體減排法律責任體系中，政府與企業(yè)二者扮演著主角這一地位。企業(yè)是導致環(huán)境污染最為重要原因之一，因此企業(yè)環(huán)境責任的有效履行是保證我國溫室氣體減排行動目標實現(xiàn)的重要保障。對企業(yè)溫室氣體減排責任上要施行全過程管理即企業(yè)設立時、運行中、終止后的減排責任配置。政府作為溫室氣體減排的主導性角色，應該形成溫室氣體減排監(jiān)管機制與考核問責機制，強化政府責任。正如學者所言：“法律的實現(xiàn)雖然不是必然的需要強制，但是沒有強制作后盾，法律的實現(xiàn)也是難以想象的。”[10]

（四）溫室氣體排放專項制度的完善

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最大的碳庫，是控制碳平衡的調控器，這也決定了森林碳匯作為溫室氣體減排措施具有極大的空間潛力[11]。作為森林碳匯重要法律制度之一的森林碳匯交易制度則是指通過市場機制對森林提供碳匯服務與產品的最佳補償方式，有利于森林碳匯機制可持續(xù)管理，最大限度的發(fā)揮其經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。目前，我國相關部門已頒布了《關于加強碳匯造林管理工作的通知》《碳匯造林技術規(guī)定（試行）》《碳匯造林檢查驗收辦法（試行）》《全國林木種苗發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》和《國家級公益林管理暫行辦法》等，這些法律法規(guī)的森林碳匯法律制度多以自愿捐資為基礎，缺乏對森林碳匯交易或碳匯利益補償法律制度相關規(guī)定，對于其有效性、經濟性是大打折扣的。因此，在溫室氣體減排立法中，建立森林碳匯交易制度顯得尤為重要。該制度的設計需注意以下幾點：其一，將森林碳匯確定為合法的減排方式之一，允許企業(yè)通過購買森林碳匯產生的碳信用額度實現(xiàn)減排或進行市場交易，這樣能夠切實解決森林碳匯需求不足的問題，是將企業(yè)對森林碳匯潛在需求變?yōu)楝F(xiàn)實需求的首要前提，因為“當碳政策有利于林地價值增加時，人們將用森林替代其他的土地利用方式”[12]。其二，需整合和與溫室氣體排放總量控制、溫室氣體排放權交易制度相接軌，將該制度具體化、可操作化，明確購買主體、分配方式、森林碳匯的計算和認證程序等。

厘清我國溫室氣體減排立法與相關法律之間的關系，是我國溫室氣體減排立法進程的基礎，相關制度的構建提出與完善，是溫室氣體減排立法的前瞻性理念。對溫室氣體減排立法與相關法律之間的關系研究，歐洲一些國家已經比較成熟，我國實施的低碳城市試點工作進程，需要相關溫室氣體減排規(guī)范對相關標準進行確認，因此，溫室氣體減排立法及其與相鄰法律關系問題，是刻不容緩的研究課題。

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【責任編輯 王雅坤】