陳巴爾虎旗草原保護(hù)自治立法探究

作者簡(jiǎn)介：李維振（1980-），女，黑龍江大慶人，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：民族法、環(huán)境法。

摘 要：陳巴爾虎旗地處呼倫貝爾大草原腹地，是中國北部生態(tài)屏障的重要組成部分。但近幾年來，由于過度放牧、無節(jié)制開發(fā)、濫伐草藥、毀草等行為造成陳巴爾虎草原生態(tài)環(huán)境的惡化。因陳巴爾虎草原地理位置重要，并且生態(tài)脆弱，一旦破壞很難恢復(fù)，該地區(qū)的植被保護(hù)刻不容緩；提出自治立法的建議：加強(qiáng)地方環(huán)境立法，將草畜平衡制度上升為法律，完善陳巴爾虎旗草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞：陳巴爾虎草原；草畜平衡；公眾參與

一、陳巴爾虎旗草原概況

陳巴爾虎旗地處呼倫貝爾大草原腹地，是以巴爾虎部落蒙古族為主體的邊境少數(shù)民族牧業(yè)旗。全旗土地面積1.86萬km2，其中草原面積1.58萬km2，是呼倫貝爾草原的核心地段，是中國北部生態(tài)屏障的重要組成部分，是世界僅存無污染的天然草甸草原之一。①

陳巴爾虎草原雖然降雨較多，植被較好，但土層較薄，受損敏感，很容易引起沙漠化。近幾年，單純追求經(jīng)濟(jì)利益而過度放牧導(dǎo)致草場(chǎng)超載和土地退化；為了追求一時(shí)的財(cái)政收入增長(zhǎng)，而無節(jié)制的在草原開發(fā)煤、石油、有色金屬等不可再生資源；以及對(duì)草原亂開發(fā)，濫伐草藥、毀草等行為都不同程度存在②，從而造成陳巴爾虎草原生態(tài)環(huán)境的惡化。天然草原是重要的陸地生態(tài)系統(tǒng).也是草地畜牧業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。草地的退化，不僅影響了畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)牧民的生活，而且會(huì)引起一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、陳巴爾虎旗草原保護(hù)的必要性：

1、陳巴爾虎草原地理位置重要。陳巴爾虎草原所處的呼倫貝爾草原是歐亞大陸草原的組成部分，是世界著名草原之一，也是我國迄今保護(hù)相對(duì)完好的一塊天然草地，被譽(yù)為“綠色凈土”和“北國碧玉”。該地區(qū)的草原生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮著極其重要的生態(tài)作用，不僅可以調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水分、防沙固沙、保持水土等；而且成為保障嫩江水系、額爾古納水系汛期安全的根本，是根治松遼流域洪澇災(zāi)害的生命線；更重要的是構(gòu)筑形成了我國東北、華北地區(qū)的綠色屏障。

2、陳巴爾虎草原生態(tài)脆弱，一旦破壞很難恢復(fù)。陳巴爾虎草原沙化退化面積已達(dá)22.5萬km2，占草原總面積的14.2%，90%退化沙化地區(qū)在海拉爾河南岸沙帶的核心地區(qū)，因?yàn)闅v史上修建中東鐵路等原因，致使該地區(qū)植被貧脊、土層脆弱，有很多沙丘遍布草場(chǎng)上，屬于呼倫貝爾草原半沙化的地區(qū)。近幾年由于出現(xiàn)了連續(xù)干旱，降雨量減少，鼠害蟲害等原因，大風(fēng)天氣次數(shù)明顯增多等自然災(zāi)害，草原植被得不到正常生長(zhǎng)，使原本貧脊的草原更加脆弱。與此同時(shí)，治沙水平低，投入少，方式不得當(dāng)，治理效果并不明顯。據(jù)有關(guān)資料顯示，陳巴爾虎草原退化正以每年2%的速度向縱深發(fā)展，而人工治理和改良草地的建設(shè)速度僅為0.2%，退化速度十倍于治理速度。美麗富饒的“天堂草原”，面臨著前所未有的生態(tài)壓力和考驗(yàn)。陳巴爾虎旗草原生態(tài)脆弱的特征，決定了如果不采取有效措施加以保護(hù)，生態(tài)破壞將無法控制。③

三、陳巴爾虎旗草原自治立法的建議：

1、加快地方環(huán)境立法：我國憲法規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！薄稇椃ā愤€規(guī)定了一條重要原則，即國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設(shè)企業(yè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，根據(jù)憲法的原則，圍繞資源問題又作了很多具體規(guī)定，包括，開發(fā)利用資源必須兼顧國家利益和民族自治地方以及少數(shù)民族群眾的利益，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。④

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第28條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源”；“保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵(lì)植樹種草。禁止任何組織或者個(gè)人利用任何手段破壞草原和森林”。第45條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！边@些規(guī)定對(duì)各少數(shù)民族自治地區(qū)的生態(tài)立法奠定了基礎(chǔ)。各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快制定地方性環(huán)境法規(guī)，完善環(huán)境法規(guī)體系，使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治有法可依。⑤

2、將草畜平衡制度上升為法律：在古代，蒙古草原就有“五畜共牧”的放牧方式，牧民把牛、馬、綿羊、山羊、駱駝成為草原五畜，實(shí)施并牧，保護(hù)了當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)系統(tǒng)?！拔逍蠊材痢敝形逍蟮谋壤怯幸欢ǖ?，如果失衡也會(huì)造成草原生態(tài)的失衡。⑥

在現(xiàn)代，呼倫貝爾地區(qū)提出了實(shí)行草畜平衡制度，這是遏制草原退化、沙化，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的重要措施。各級(jí)政府嚴(yán)格科學(xué)地控制草原載畜量，以保護(hù)草原生態(tài)為前提，嚴(yán)格按照理論載畜量確定存欄牲畜數(shù)量。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)農(nóng)牧民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)牧民發(fā)展飼草料生產(chǎn)，改良草場(chǎng)，提高草原生產(chǎn)力，改良牲畜品種，調(diào)整畜種結(jié)構(gòu)，先增草，后增畜，增草要大于增畜，從而不斷提高畜牧業(yè)的質(zhì)量和效益，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。對(duì)超載牲畜的草原承包經(jīng)營者，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰外，同時(shí)不享受草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)貼政策。

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些規(guī)定，加快制定地方性生態(tài)法規(guī)，將草畜平衡制度上升到法律的高度。將實(shí)踐中證明有利于草原環(huán)境保護(hù)的地方政府規(guī)章，適時(shí)的上升為法律制度，從而向更廣泛的區(qū)域推廣，加強(qiáng)地方環(huán)境的保護(hù)。

3、完善陳巴爾虎旗草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制：公眾在人與自然的和諧發(fā)展中處于主體地位，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的過程中也必然處于主體地位，因此要想做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，就必須依靠各種社會(huì)力量的支持和參與。⑦

提高陳巴爾虎旗地區(qū)社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)水平。因?yàn)槿恕笆沁@個(gè)世界中惟一能夠用關(guān)于這個(gè)世界的理論來指導(dǎo)其行為”。⑧觀念的形成不是一蹴而就的，觀念的轉(zhuǎn)變也不是一朝一夕就可以完成的。面對(duì)陳巴爾虎旗地區(qū)長(zhǎng)期以來缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的歷史現(xiàn)狀，應(yīng)該大力開展宣傳教育，使這些地區(qū)的人們意識(shí)到自己所處地區(qū)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)到了危險(xiǎn)的境地，增加生態(tài)危機(jī)感，避免重走過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的老路，⑨提升人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。使人們能夠理解人類與環(huán)境的相互關(guān)系，由傳統(tǒng)消費(fèi)向綠色消費(fèi)轉(zhuǎn)變，樹立正確的生態(tài)環(huán)境價(jià)值觀，推進(jìn)綠色創(chuàng)建活動(dòng)，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)和生活方式，從而正確對(duì)待人與生態(tài)環(huán)境關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的良好結(jié)合。

健全群眾參與生態(tài)文明建設(shè)的決策機(jī)制。一是保障群眾知情權(quán)。建立公共信息平臺(tái)，實(shí)行生態(tài)信息公開、重大項(xiàng)目公告制度和聽證制度，讓群眾及時(shí)了解和獲取環(huán)境信息。二是保障群眾的參與權(quán)。明確群眾參與的階段和范圍，規(guī)范群眾民主參與的程序和途徑。如發(fā)放環(huán)境咨詢調(diào)査表、召開專家評(píng)審會(huì)和公眾聽證會(huì)，并向社會(huì)公開征求意見等。三是保障群眾決策權(quán)。拓寬公眾表達(dá)意見和訴求的渠道。如聽證會(huì)、審議會(huì)，電話、信箱、信訪、網(wǎng)站等。⑩（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 王斯琴：《內(nèi)蒙古陳巴爾虎草原文化與草原生態(tài)保護(hù)研究》，碩士論文，2007年。

② 喬世明：《少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)研究》，中央民族大學(xué)出版社，2009年8月。

③ 喬世明：《民族自治地方野生動(dòng)植物保護(hù)法制化研究》中央民族大學(xué)出版社，2012年2月。

④ 喬世明：“少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)研究”，載《思想戰(zhàn)線》，2006年第3期。

⑤ 喬世明：“論我國少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境法制”，載《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第2期，第15頁。

⑥ 曲婷：“我國少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)略述”，載《中國環(huán)境管理》，2015年第1期，第70-71頁。

⑦ 賈宵鋒、許營：“社會(huì)轉(zhuǎn)型加快時(shí)期民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題治理探析”，載《民族學(xué)研究》，2013年第1期，第52頁。

⑧ [美]霍爾姆斯·羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》楊通進(jìn)譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000年版，第96頁。

⑨ 喬世明：“論少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境法制教育”，載《民族教育研究》，2004年第5期。

⑩ 汪勤峰：“論生態(tài)文明建設(shè)的群眾基礎(chǔ)”，載《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第1期，第65頁。