上海市街道辦事處職能轉(zhuǎn)型與法治政府建設(shè)初探

李晶

摘 要：街道辦事處具有獨特的職能定位，從行政視角看，它是區(qū)人民政府的派出機關(guān)，完成上級行政機關(guān)下達的任務(wù)，履行社區(qū)公共管理職；從黨建視角看，區(qū)域化黨建以街道辦事處黨建為中心，密切聯(lián)系群眾；從社會視角看，它是連接市區(qū)政府與居民的關(guān)鍵樞紐，直接向公眾提供服務(wù)，履行社區(qū)服務(wù)職能。從上海治理政府的經(jīng)驗及趨勢來看，街道辦事處的改革軌跡同法治政府的建設(shè)模式相一致，大致呈現(xiàn)出從行政管理為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)為主的態(tài)勢。街道辦事處作為城市治理的基層單元，從其發(fā)展改革脈絡(luò)可以“一窺”法治政府建設(shè)的全貌。

關(guān)鍵詞：法治政府；公共服務(wù)；自治；共治

十八屆四中全會報告中明確提出全面推進依法治國的重大任務(wù)之一就是“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，推行政府權(quán)力清單制度?！鄙虾＝值擂k事處作為區(qū)人民政府的派出機關(guān)，處于行政管理的末端，但其在城市治理中卻發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。上海市委市政府在2014年形成“一號課題”，強調(diào)上?；鶎又卫淼霓D(zhuǎn)型，而基層治理的平臺在于街道辦事處的治理。那么在有“一號課題”保駕護航的前提下，街道辦事處的職能轉(zhuǎn)型亦順勢而來。

一、上海街道辦事處職能轉(zhuǎn)型發(fā)展脈絡(luò)

上海街道辦事處在2014年底之后，開始按照“一號文件”的精神和要求進行街道辦事處內(nèi)部的改革和工作部署，以使得街道辦事處能夠按照依法治國、依法行政的要求進行改革，完善以服務(wù)為主要內(nèi)容的工作職能，讓轄區(qū)內(nèi)的居民能夠安居樂業(yè)。上海市街道辦事處共經(jīng)歷了幾次主要的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（一）以行政職能為主的派出機關(guān)

1997年《上海市街道辦事處條例》正式公布實施，明確規(guī)定了“街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機關(guān)，受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使相應(yīng)的政府管理職能?！边@是以法律條文的形式將街道辦事處的行政管理職能固定，代表國家行使部分國家行政職能，當然，該行政職能是源于區(qū)政府的部分行政職權(quán)的授權(quán)。

（二）開始轉(zhuǎn)向服務(wù)職能的街道辦事處

2007年開始，上海開始了部分地區(qū)街道辦事處取消經(jīng)濟職能的做法，將街道辦事處最初的招商引資功能取消，將方向轉(zhuǎn)為更加關(guān)注民生的公共服務(wù)上，兩種目光的流轉(zhuǎn)使得街道辦事處找到更加合適的立足點，而招生引資職能的取消并不意味著街道辦事處沒有了“經(jīng)濟來源”，街道辦事處的財政將由市、區(qū)政府財政保障，如此便可后顧無憂。

（三）以服務(wù)職能為主的基層治理平臺

2014年底，上海市委“一號課題”的發(fā)布，為街道辦事處職能轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了指引，讓街道辦事處的職能轉(zhuǎn)型“有跡可循”、“有章可依”，自此，街道辦事處開始了新一輪與國家治理相一致的職能轉(zhuǎn)型發(fā)展：以服務(wù)為主、職權(quán)法定、職權(quán)清單、基層自治等詞語為關(guān)鍵詞的基層治理。

二、上海街道辦事處職能轉(zhuǎn)型發(fā)展瓶頸

街道辦事處的角色定位，也就是確認其合法來源的區(qū)政府派出機關(guān)的行政角色，讓街道辦事處不只成為區(qū)政府下達任務(wù)的對象，也成為配合政府職能部門工作的“派出工作部門”。因此，小小的街道辦事處卻有大大的能量，上級行政機關(guān)“漏下”的工作任務(wù)都裝在了街道辦事處這個“筐”里；并且，因為街道辦事處與本轄區(qū)內(nèi)的職能部門的派出機構(gòu)之間并無直接的約束關(guān)系，會出現(xiàn)導(dǎo)致街道辦事處在工作開展過程中難以得到職能部門派出機構(gòu)的密切配合的情形，于是居民和單位遇事只知街道，不知職能部門的派出機構(gòu)。

（一）“傴僂前行”——與職能部門派出機構(gòu)關(guān)系的僵硬

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，僅享有有限的行政職能，因此在街道層面上進行行政執(zhí)法的多為職能部門的派出機構(gòu)。一般來說，簡單的行政執(zhí)法關(guān)系，有明確的行政執(zhí)法主體，由該派出機構(gòu)進行行政執(zhí)法，街道辦事處僅起到配合、發(fā)現(xiàn)和報告的作用；但是如若遇到交叉行政執(zhí)法或者行政執(zhí)法不明確的情況下，則有可能出現(xiàn)各部門推諉的情況，因此行政執(zhí)法變成了慢作為、不作為，但事情發(fā)生總會有部門去解決，那么街道辦事處往往沖在前線，完成沒有明確法律授權(quán)卻又不得不為的任務(wù)，因為其對職能部門的派出機構(gòu)沒有諸如考核權(quán)這樣的督促激勵權(quán)，因此，在進行具體執(zhí)法時，一方希望對方發(fā)力，另一方則希望其他方發(fā)力，力不往一處使，成了執(zhí)法前進的阻礙。

（二）“攜手未進”——與社會組織關(guān)系的疏離

街道辦事處平臺上有很多社會組織的存在，社區(qū)良好治理離不開社會組織的支持和配合，但是在實際操作中，往往會出現(xiàn)“面子工程”，即街道辦事處一般會支持一些文體類活動，在特殊的節(jié)日里，有該類型的社會組織進行表演，于是會出現(xiàn)“自己導(dǎo)演，自己表演，自己欣賞，自己鼓掌”的皆大歡喜的場面。社區(qū)治理不只包括社區(qū)的文體活動建設(shè)，還包括社區(qū)內(nèi)其他組織的發(fā)展，如婦聯(lián)等社會組織是可以在街道轉(zhuǎn)型發(fā)展中源源不斷貢獻自己力量的。

（三）“寸步難行”——與財政資金關(guān)系的需求

街道辦事處取消了招商引資的經(jīng)濟職能，其對財政的控制程度相對之前來說處于相對弱勢地位，自己并不能通過營利手段進行本轄區(qū)的經(jīng)濟增長，而需要進行行政預(yù)算，由上級政府進行財政保障，可能會有突發(fā)狀況的發(fā)生從而應(yīng)急資金增多，而資金的批準卻需要一個程序過程，資金的不到位將會影響事件的應(yīng)對和處理。

三、上海街道辦事處法治建設(shè)過程中，對職能順利轉(zhuǎn)型的幾點看法

（一）法治政府的建設(shè)要以“服務(wù)”為職能順利轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)

街道辦事處職能轉(zhuǎn)型與我國法治政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景緊密相連，即均需走從行政主導(dǎo)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，以居民（公眾）為服務(wù)對象，以居民（公眾）的滿意度作為法治政府建設(shè)程度的重要指導(dǎo)，這是今后街道辦事處轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心。

（二）法治政府的建設(shè)要以與職能部門協(xié)調(diào)為職能順利轉(zhuǎn)型的手段

街道辦事處是一個平臺，它首先是區(qū)政府的派出機關(guān)，行使行政職能，在街道層面的行政執(zhí)法中，與街道辦事處行政職責相一致的，街道辦事處要積極作為；在涉及到街道層面的職能部門的派出機構(gòu)時，需要各部門的配合，共同治理街道辦事處所屬轄區(qū)，為轄區(qū)內(nèi)的居民和單位創(chuàng)造良好的生活和生存條件，而不是事件發(fā)生時的互相推諉，街道辦事處要積極發(fā)現(xiàn)并報告轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的需要行政執(zhí)法的事項，相應(yīng)的派出機構(gòu)要積極進行調(diào)查，高效、高質(zhì)量地完成行政執(zhí)法工作。

（三）法治政府的建設(shè)要以“自治共治”的培育為職能順利轉(zhuǎn)型的推力

街道辦事處是一個平臺，是一個融匯多種社會組織和自治力量的平臺。街道辦事處應(yīng)該引導(dǎo)社會組織和自治力量的健康發(fā)展，并為其發(fā)展提供條件。同時，也要注意社會組織和自治力量的配合，要開展多種形式的社會組織活動，充分運用民智來解決居民自己的問題，也要借助社會組織的力量幫助社區(qū)建設(shè)，為居民和單位帶來物質(zhì)上的幫助和精神生活的享受。（作者單位：上海政法學(xué)院）