論我國公共財政支出預算績效管理

劉邦凡　王萌　李明達

摘要：我國在十六屆三中全會中明確提出要“建立預算績效評價體系”。十七屆二中全會又進一步指出，要推進政府績效管理和行政問責制度。隨著我國公共財政預算管理的不斷改革，我國公共財政支出預算績效管理取得了較大發(fā)展，但由于我國預算績效管理起步較晚，還存在著很多問題。文章總結(jié)了我國公共財政支出預算績效管理方面存在的問題并分析原因，進而提出相應的對策和建議。

關(guān)鍵詞：公共財政支出；預算；績效；管理

一、概述

2014年中央公共財政支出預算為74880.00億元，預算數(shù)為2013年執(zhí)行數(shù)68509.39億元的109.3%。公共財政支出分為一般公共服務支出、外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科技支出等24項支出類型，并且其中絕大多數(shù)財政支出又分為中央本級支出和對地方轉(zhuǎn)移支付兩種支出方式。在24項支出類型中，除了商業(yè)服務業(yè)等支出、資源勘探信息等支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出三項公共財政支出的預算數(shù)低于去年的執(zhí)行數(shù)，地震災后恢復重建支出未做出預算外，其他20項公共財政支出預算都相比于2013年的執(zhí)行數(shù)有了較大幅度的增長（見表1）。而伴隨著我國公共財政支出預算數(shù)額的提高，財政資金的使用效率也成為研究的熱點，如何使財政資金的使用更加滿足公眾的需求，取得更多的社會效益，是公共財政支出預算管理需要著重考慮的問題。

公共財政支出預算績效管理是指根據(jù)公共財政的目標設置公共財政支出預算，將公共財政支出預算的資源以一定的方式進行分配、使用、管理并通過績效評價指標體系進行監(jiān)督和評估，實現(xiàn)公共財政資源的有效利用，獲得更大的社會效益的過程與活動。

公共財政支出預算績效管理具有以下特征。一是以結(jié)果為導向。公共財政支出預算績效管理更加注重公共財政支出的效果，更加注重滿足社會需求，以期取得更大的社會效益，而不僅僅以投入作為評價指標，也不是傳統(tǒng)意義上的投入。二是將中長期預算具體化。公共財政支出預算的中長期戰(zhàn)略性目標通過年度、季度和月度的細化，實現(xiàn)目標的可行性和可操作性。三是鼓勵創(chuàng)新和節(jié)約。由于預算的基層管理者掌握更多關(guān)于財政支出的信息，能夠促進支出預算的實現(xiàn)，因此應適當加大其裁量權(quán)及對其的激勵措施。四是注重科學化和民主化。公共財政支出預算的管理不再只是財政部的職責，而需要更多的專家學者及社會公眾參與。

二、我國公共財政支出預算績效管理存在的問題

經(jīng)過多年的不斷探索，我國的公共財政支出預算績效管理已經(jīng)取得了一些成效，如管理制度框架基本形成，改革范圍不斷擴大，管理機構(gòu)更加健全，財政資金使用效益提高等，但是在財政支出預算的績效管理方面存在的問題也是很顯著的，需要進一步完善。存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）對績效管理認識不到位

一方面，雖然對于績效管理有了一定的了解，但是傳統(tǒng)的投入控制性預算管理理念仍占有主導地位，“重投入、輕績效”的傳統(tǒng)觀念仍沒有改變，很多公共部門及人員仍然認為財政資金只要按規(guī)定使用就可以，其使用效率或者社會效益與自己無關(guān)，對公共財政支出預算的績效管理工作不夠重視。另一方面，有些部門對于公共財政支出預算績效管理工作的認識還不到位，對績效管理的認識僅僅停留在績效評價上，未處理好績效管理和預算管理之間的關(guān)系，出現(xiàn)舍本逐末的問題。

（二）法律制度尚未建立健全

目前，我國尚未出臺公共財政支出預算績效管理相關(guān)的法律法規(guī)，地方財政支出預算績效管理沒有統(tǒng)一的法律制度進行規(guī)范和保障。而財政部2011年印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》也只是作為部門規(guī)章，法律位階較低，其中也只是對績效目標、績效評價指標、績效評價的標準和方法等進行了原則性的規(guī)定，各地具體的執(zhí)行制度不同，缺乏統(tǒng)一性、科學性和規(guī)范性。

（三）績效評價結(jié)果應用不充分

績效評價機制不夠合理和評價體系不夠科學。地方的財政支出預算績效評價報告質(zhì)量差別大，評價結(jié)果的科學性和真實性也有待考究。評價結(jié)果也僅僅作為反映問題和情況的手段和方法，并沒有真正與下一階段財政預算的編制和管理及提高公共財政資金使用效益和加強公共部門管理有效地銜接起來，沒有真正發(fā)揮其作用。

（四）缺乏相關(guān)領域的配套改革

公共財政支出預算績效管理的改革和完善不是單一的改革，需要其他相關(guān)領域的配套改革。但是，目前我國缺乏相應的配套措施，如公共財政預算績效評價尚未與公共部門人員績效掛鉤，財政部門與預算單位、人大、審計部門和紀檢部門的合作力度不夠等。

三、我國公共財政支出預算績效管理對策分析

（一）樹立預算績效管理理念

把公共財政支出預算績效管理的理念，即重視財政資金使用的效益和結(jié)果而不是只重視投入貫穿于財政預算管理的始終，運行事前有目標、事中有管理、事后有評價的管理系統(tǒng)。通過管理系統(tǒng)的不斷循環(huán)運作，不斷完善公共財政支出預算的目標、管理制度和評價指標體系，推動績效管理的流程再造。通過不斷強化公共部門的責任意識，提高其管理水平，不斷提高公共財政資金的使用效率，徹底打破“重投入，輕績效”的傳統(tǒng)觀念。

（二）完善預算績效管理法律制度

我國至今沿用的仍是1995年1月實施的《中華人民共和國預算法》，在大程度上仍有計劃經(jīng)濟的色彩，法律中的部分條文和內(nèi)容并不適合我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟體制。所以，為了推動公共財政支出預算績效管理的改革，需要把財政預算績效管理的相關(guān)內(nèi)容納入到《中華人民共和國預算法》當中，同時提升財政部所頒布的《政府績效管理辦法》的法律位階，使得公共財政支出預算績效管理的整個過程有法可依。

（三）健全預算績效管理制度體系

我國公共財政支出績效預算管理要想成為制度化和常規(guī)化的工作，需要有科學的管理制度進行規(guī)范和保障，這是亟待解決的問題。一是政府要建立完善的績效管理制度，使其在行使職權(quán)和履行職責過程中更加注重財政資金的使用效果；二是將公共財政支出預算管理目標進行量化和細化，進而實現(xiàn)財政支出預算資金使用的績效化；三是完善財政支出預算績效評價體系，使得績效評價有標準可依，有程序可以遵循；四是實現(xiàn)公共財政支出預算管理的流程再造，建立以“制度保障，結(jié)果導向”為原則的績效管理制度體系。

（四）注重績效評價結(jié)果的應用

績效評價的結(jié)果不只是財政支出預算績效管理工作的落腳點，而且可以作為下一個預算年度良好的起點?？梢酝ㄟ^以下方式實現(xiàn)評價結(jié)果的充分利用：一是建立績效管理數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)的上傳和傳遞，實現(xiàn)政府部門內(nèi)部的信息共享；二是將績效評價結(jié)果向各個主管部門通報，發(fā)現(xiàn)預算管理中的問題并進行分析和完善；三是對績效評價結(jié)果進行公開和公示，尊重公眾的知情權(quán)，提高財政支出的透明度，便于社會監(jiān)督；四是將評價結(jié)果與下一階段的預算掛鉤，激勵各部門實現(xiàn)財政支出預算的績效化。

（五）加強各項配套改革的實施

公共財政支出預算績效管理的改革不是某一個部門或修改某一項政策就能實現(xiàn)的，需要多方面的協(xié)調(diào)與改革相配套。一是要完善會計制度，把權(quán)責發(fā)生制作為統(tǒng)一的會計基礎，建立完善的復式預算會計制度。二是加強組織內(nèi)外部協(xié)調(diào)。預算管理改革不只是財政部門的職能，還需要與人大、紀檢部門、審計部門及預算單位的合作與監(jiān)督，保證績效管理的規(guī)范化。三是加強財政支出預算分配方面零基預算制度的應用，注重根據(jù)實際情況進行財政資金的分配和使用。四是加大行政問責力度，加強對公務人員的績效評價。

四、結(jié)語

傳統(tǒng)的“重投入，輕績效”的計劃經(jīng)濟觀念在我國的公共財政支出預算中根深蒂固，打破這種傳統(tǒng)、實現(xiàn)財政預算方面的績效管理改革是一個長期而艱巨的工作，需要進一步深化市場經(jīng)濟體制改革，完善國家的法律制度，加強專業(yè)人員隊伍建設，促進配套改革的實施，把財政支出預算方面的改革作為一個重點來抓。不能僅僅把這項改革作為一項簡單的事情來看待，要對預算績效管理改革有足夠的重視，并且要有足夠的決心做好績效管理工作，攻堅克難，通過對公共財政預算改革的推進，逐步形成完善的適合我國國情的公共財政支出預算績效管理體系。

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（作者單位：劉邦凡、王萌，燕山大學公共管理學院；李明達，秦皇島市衛(wèi)生學校）