轉(zhuǎn)型期公共部門績(jī)效考評(píng)需求傾向研究——基于利益相關(guān)者的問卷調(diào)查

吳 勛 金 鑫 王 琳

(西安石油大學(xué)油氣資源經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，陜西 西安710065)

1 公共部門績(jī)效考評(píng)實(shí)施背景

新舊世紀(jì)之交的公共管理改革呈現(xiàn)出以績(jī)效為重心的漸進(jìn)趨勢(shì)，績(jī)效評(píng)估廣泛活躍在世界各國的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)生活之中，逐漸成為全球政府改革的一種潮流和發(fā)展方向。英國1988年推出的《改進(jìn)政府的管理:續(xù)階改革方案》(Improving Management in Government:The Next Steps)、新西蘭1989年制訂的《公共財(cái)政法》(Public Finance Act)、美國1993年頒布的《政府績(jī)效與成果法》(Government Performance and Results Act，GPRA)等，都是著名的例證［1］87－93。2001年，布什政府將私營(yíng)部門的績(jī)效管理理念進(jìn)一步引入聯(lián)邦政府管理領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)估與政府預(yù)算的整合，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)劃(PART)成為政府預(yù)算中常用的技術(shù)方法。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)成員國也紛紛引進(jìn)了以績(jī)效為重點(diǎn)的改革方式，詳見表1所示:

我國公共部門績(jī)效考評(píng)的源頭可以追朔至20世紀(jì)90年代，受西方政府改革實(shí)踐的影響，以十六屆三中全會(huì)決議為契機(jī)，財(cái)政部(2004)正式提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為在我國建立績(jī)效預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)［2］5－6。溫家寶總理2006年指出:績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，2007年他又強(qiáng)調(diào)抓緊建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度;2009年中國政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告首度發(fā)布，其終極標(biāo)準(zhǔn)指向公民滿意度。2012年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見)正式發(fā)布，明確提出加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督，建立事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)制度和信息披露制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督;建立以完善工資分配激勵(lì)約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理要求的工作人員收入分配制度［3］。隨著公共部門改革的深入拓展，績(jī)效考評(píng)將成為促進(jìn)公共部門可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。

2 公共部門績(jī)效考評(píng)問卷調(diào)查設(shè)計(jì)

2.1 研究問題及問卷設(shè)計(jì)

隨著部門預(yù)算、績(jī)效審計(jì)、國庫集中支付、政府采購、內(nèi)部控制、績(jī)效工資等政府改革措施的引入，公共部門治理與監(jiān)管問題開始成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。作為與私營(yíng)企業(yè)相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織范疇，公共部門面向社會(huì)公共利益服務(wù)為主要宗旨，管理社會(huì)公共事務(wù)，提供準(zhǔn)公共物品，我國的公共部門主要包括政府部門、事業(yè)單位等代表性組織形態(tài)。

表1 OECD成員國的績(jī)效改革

公共部門績(jī)效考評(píng)針對(duì)的是事業(yè)發(fā)展、預(yù)算管理、社會(huì)貢獻(xiàn)等層面的多維評(píng)價(jià)，旨在促進(jìn)公共部門管理水平的提高。按照經(jīng)典的績(jī)效評(píng)價(jià)理論，績(jī)效評(píng)估的典型利益相關(guān)者包括評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)客體，前者是績(jī)效考評(píng)的管理者和執(zhí)行人，后者是績(jī)效考評(píng)的受評(píng)者和反饋人。鑒于此，公共部門績(jī)效考評(píng)問卷調(diào)查的受訪對(duì)象區(qū)分為兩類利益相關(guān)者:績(jī)效考評(píng)主體與客體。與此同時(shí)，考慮到公共部門組織形態(tài)的多樣化，旨在保證調(diào)查結(jié)果的可比程度，將受訪對(duì)象定位在事業(yè)單位這一范疇，而且事業(yè)單位也是當(dāng)前公共部門改革的重心所在。結(jié)合問卷調(diào)查便利程度，本文選取的受訪對(duì)象所在單位，主要包括高等學(xué)校(教育事業(yè)單位)、公立醫(yī)院(衛(wèi)生事業(yè)單位)、科研機(jī)構(gòu)(科技事業(yè)單位)三類。

調(diào)查問卷設(shè)計(jì)分為首頁信與正文兩部分，正文包含四部分內(nèi)容:第一部分為受試者基本情況說明，第二部分為關(guān)于公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的問卷，第三部分為關(guān)于公共部門績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀的問卷，第四部分為關(guān)于公共部門績(jī)效考評(píng)改進(jìn)的問卷。其中，公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)、現(xiàn)狀與改進(jìn)的問題設(shè)計(jì)按照likert五點(diǎn)量表法，用以評(píng)估受訪對(duì)象對(duì)于問卷調(diào)查的認(rèn)知態(tài)度;對(duì)每一個(gè)調(diào)查部分設(shè)計(jì)了六個(gè)調(diào)查問題，要求從“強(qiáng)烈認(rèn)可”、“認(rèn)可”、“一般”、“不認(rèn)可”、“極不認(rèn)可”或“非常有用”、“有用”、“一般”、“無用”、“非常無用”等五個(gè)選項(xiàng)中擇一回答，并分配“5、4、3、2、1”的分值，根據(jù)問卷作答數(shù)量為權(quán)重取平均值作為問卷問題的量化結(jié)果，此代表了受訪對(duì)象對(duì)于公共部門績(jī)效考評(píng)問題的基本態(tài)度?？紤]到受訪對(duì)象區(qū)分為績(jī)效考評(píng)主體與績(jī)效考評(píng)客體兩類范疇，分別采用獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)和Mann－Whitney檢驗(yàn)等參數(shù)與非參數(shù)檢驗(yàn)方法，旨在考察利益相關(guān)者對(duì)于績(jī)效考評(píng)的認(rèn)識(shí)程度是否存在顯著差異。

2.2 問卷回收整理與信度測(cè)試

為了保證調(diào)查問卷的回收效果，我們采用專家訪談、現(xiàn)場(chǎng)填寫、郵寄式與電子郵件結(jié)合的問卷調(diào)查方式，并對(duì)回收的問卷逐份檢查篩選，剔除了無效問卷。其中，針對(duì)績(jī)效考評(píng)評(píng)價(jià)主體發(fā)放調(diào)查問卷50份，收回有效問卷31份;針對(duì)績(jī)效考評(píng)評(píng)價(jià)客體發(fā)放調(diào)查問卷90份，收回有效問卷45份。隨后對(duì)有效問卷實(shí)施了信度測(cè)試，以評(píng)估問卷調(diào)查結(jié)果是否有區(qū)分度，并采用Cronbach α系數(shù)衡量調(diào)查問卷的可靠程度。具體見表2所示:

表2 公共部門績(jī)效考評(píng)調(diào)查量表的Cronbach α值

問卷調(diào)查首先對(duì)受訪對(duì)象的學(xué)歷結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，其中，14.74%的受訪對(duì)象學(xué)歷為博士，39.84%的受訪對(duì)象學(xué)歷為碩士，41.47%的受訪對(duì)象學(xué)歷為本科，受訪對(duì)象的學(xué)歷層次較為合理，能夠?qū)柧韱栴}做出基本判斷。

3 公共部門績(jī)效考評(píng)問卷調(diào)查結(jié)果

3.1 受訪者對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的評(píng)價(jià)

調(diào)查問卷的第二部分是對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的了解，從受訪對(duì)象對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)能否提高公共部門治理水平、促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展、改善預(yù)算資金使用效率、提供績(jī)效工資決策依據(jù)、影響職位晉升前景以及改進(jìn)職員執(zhí)業(yè)素養(yǎng)等角度獲取Likert量表評(píng)分值，詳見表3所示:

表3 公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)調(diào)查

公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的調(diào)查結(jié)果顯示績(jī)效考評(píng)利益相關(guān)者的認(rèn)知程度存在一定程度的共性與差異。受訪對(duì)象普遍較為認(rèn)可績(jī)效考評(píng)能夠提高公共部門治理水平、促進(jìn)公共部門事業(yè)發(fā)展以及影響職位晉升前景，對(duì)這三個(gè)問題的調(diào)查結(jié)果并不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的顯著差異，這也從側(cè)面反映了轉(zhuǎn)型期公共部門績(jī)效考評(píng)的必要性。在中國以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共部門績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以促進(jìn)準(zhǔn)公共物品供給效率、效益與效果的提升。然而，受訪對(duì)象對(duì)于公共部門績(jī)效考評(píng)能夠改善預(yù)算資金使用效率、提供績(jī)效工資決策依據(jù)的看法存在分歧，而且在5%的顯著性水平之上存在顯著差異?？?jī)效考評(píng)主體強(qiáng)烈認(rèn)同公共部門績(jī)效結(jié)果可以提供績(jī)效工資決策依據(jù)，與事業(yè)單位績(jī)效工資的改革初衷不謀而合。從2010年開始引入的事業(yè)單位績(jī)效工資改革，其基本指導(dǎo)思想是:既堅(jiān)持按勞分配，又能體現(xiàn)效益和公平原則的收入分配制度?？?jī)效工資改革成敗的關(guān)鍵在于建立健全績(jī)效考核制度，從績(jī)效考評(píng)主體角度考慮，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與績(jī)效工資數(shù)額掛鉤，保證既可以減少績(jī)效工資改革的工作量，又可以體現(xiàn)績(jī)效考評(píng)的權(quán)威程度，所以，管理層傾向于利用績(jī)效考評(píng)結(jié)果確定績(jī)效工資數(shù)額。相反，績(jī)效考評(píng)客體對(duì)于公共部門績(jī)效考評(píng)提供績(jī)效工資決策依據(jù)認(rèn)同程度較低，因?yàn)槔硇匀硕加凶陨斫?jīng)濟(jì)利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī);公共部門的“鐵飯碗”背景也在一定程度上造成基層人員對(duì)于收入分配與績(jī)效考評(píng)結(jié)果掛鉤存在一定抵觸。當(dāng)然，部分受訪對(duì)象在現(xiàn)場(chǎng)填寫問卷時(shí)候也表示其所在單位的績(jī)效考評(píng)制度設(shè)計(jì)的不合理，所以他們很不認(rèn)可績(jī)效考評(píng)結(jié)果直接用于績(jī)效工資決策。除此之外，受訪對(duì)象針對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)能夠改善預(yù)算資金使用效率的態(tài)度也存在顯著差異?？?jī)效考評(píng)主體認(rèn)為績(jī)效考評(píng)與預(yù)算資金配置的相關(guān)程度一般，績(jī)效考評(píng)客體則認(rèn)為績(jī)效考評(píng)與預(yù)算資金配置相關(guān)程度較弱。事實(shí)上，公共部門績(jī)效成果與部門預(yù)算的整合并非是一個(gè)新鮮的事物。自從1999年中央部門預(yù)算改革的序幕拉開以后，伴隨著財(cái)政收支兩條線、國庫集中支付、政府集中采購等配套改革的實(shí)施，財(cái)政部在2004年正式指出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為在我國建立績(jī)效預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)?！倍鴱膯柧碚{(diào)查結(jié)果顯示:績(jī)效預(yù)算的認(rèn)知程度不如預(yù)期理想，說明公共部門仍然習(xí)慣傳統(tǒng)意義上的預(yù)算撥款方式，而且圍繞績(jī)效的預(yù)算管理模式開展不夠深入。從理論層面上有，績(jī)效考評(píng)結(jié)果如果能夠?qū)崿F(xiàn)與部門預(yù)算以及基層單位預(yù)算的緊密結(jié)合，公共部門自然具備改善事業(yè)發(fā)展績(jī)效、爭(zhēng)取預(yù)算資金配置的內(nèi)生動(dòng)力。

3.2 受訪者對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

調(diào)查問卷的第三部分是對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀的了解，從受訪對(duì)象對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)制度正式程度、機(jī)構(gòu)權(quán)威程度、指標(biāo)科學(xué)程度、標(biāo)準(zhǔn)合理程度、結(jié)果激勵(lì)效果與信息公開情況等角度獲取Likert量表評(píng)分值，結(jié)果見表4所示:

表4 公共部門績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀調(diào)查

公共部門績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果顯示受訪對(duì)象對(duì)于績(jī)效考評(píng)制度正式程度與績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)權(quán)威程度的認(rèn)同程度有限，說明相對(duì)于正式的績(jī)效考評(píng)制度存在一定程度上的缺失;相對(duì)獨(dú)立的績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)同樣不是一個(gè)常態(tài)化的公共部門，個(gè)別受訪者表示單位的績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)主要由人事管理部門代為執(zhí)行。顯而易見，績(jī)效考評(píng)正式制度的缺失會(huì)導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)執(zhí)行的嚴(yán)肅性與系統(tǒng)性、績(jī)效考評(píng)機(jī)制設(shè)置的不當(dāng)會(huì)造成績(jī)效考評(píng)松弛現(xiàn)象的發(fā)生。值得關(guān)注的是，受訪對(duì)象對(duì)于績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的科學(xué)程度與績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)合理程度的看法存在顯著差異，這也是績(jī)效考評(píng)能否有效實(shí)施的核心所在。績(jī)效考評(píng)主體與客體對(duì)于現(xiàn)有績(jī)效考評(píng)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的合理程度存在爭(zhēng)議，說明現(xiàn)有的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)采用的是“自上而下”的方式，即由管理層直接下達(dá)績(jī)效指標(biāo)，基層人員被動(dòng)接受考核，由此造成:一方面可能產(chǎn)生評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，另一方面也可能導(dǎo)致評(píng)價(jià)客體對(duì)績(jī)效考評(píng)的抵觸心理，從而影響績(jī)效考評(píng)實(shí)施效果。當(dāng)然，績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的數(shù)量也是受訪者關(guān)注的問題之一，績(jī)效考評(píng)是否具備操作便利的特點(diǎn)也是決定其推廣程度的重要因素。此外，受訪者普遍表示:績(jī)效考評(píng)的激勵(lì)效果一般，現(xiàn)有的績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)懲措施不夠到位，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)的激勵(lì)程度不足。另外，績(jī)效考評(píng)信息充分公開并沒有得到受訪對(duì)象的支持，因?yàn)樗麄兤毡檎J(rèn)為績(jī)效考評(píng)屬于組織內(nèi)部行為，過度披露會(huì)挫傷員工的工作積極性。

3.3 受訪者對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)改進(jìn)的評(píng)價(jià)

調(diào)查問卷的第四部分是對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)改進(jìn)的了解，從受訪對(duì)象對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)工作全員參與、機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立、指標(biāo)數(shù)量適中、標(biāo)準(zhǔn)保持彈性、結(jié)果獎(jiǎng)罰分明與信息公開透明等角度獲取Likert量表評(píng)分值，結(jié)果見表5所示:

表5 公共部門績(jī)效考評(píng)改進(jìn)調(diào)查

對(duì)公共部門績(jī)效考評(píng)改進(jìn)調(diào)查結(jié)果顯示受訪對(duì)象普遍較為認(rèn)可績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置、績(jī)效考評(píng)指標(biāo)數(shù)量適中、績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)保持彈性以及績(jī)效考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)罰分明，而且獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)和Mann－Whitney檢驗(yàn)的結(jié)果說明利益相關(guān)者的意見并不存在顯著差異。

合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)設(shè)置可以保證考評(píng)工作的獨(dú)立性與公正性，績(jī)效考評(píng)指標(biāo)數(shù)量適中能夠增強(qiáng)考評(píng)工作的可操作性?？?jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)保持彈性可以有效避免“一刀切”式的機(jī)械化對(duì)標(biāo)檢查，增加考評(píng)工作適應(yīng)實(shí)際情況的動(dòng)態(tài)調(diào)整能力。績(jī)效考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)罰分明避免了現(xiàn)有的只罰不獎(jiǎng)以及只獎(jiǎng)不罰的弊端，同時(shí)能夠發(fā)揮績(jī)效考評(píng)反饋的功效，提高公共部門績(jī)效考評(píng)的積極程度。值得注意的是，受訪對(duì)象對(duì)于績(jī)效考評(píng)工作全員參與以及績(jī)效考評(píng)信息公開透明的看法存在顯著差異，考評(píng)主體習(xí)慣了傳統(tǒng)的行政命令式的管理辦法，這也和公共部門的政治背景息息相關(guān)，雖然考評(píng)客體普遍希望參與績(jī)效考評(píng)工作?？?jī)效考評(píng)客體同樣不希望考評(píng)信息的公開透明，其原因可能是公共部門傳統(tǒng)觀念根深蒂固，考評(píng)信息的公開透明會(huì)對(duì)個(gè)人聲譽(yù)和晉職產(chǎn)生顯著影響。

4 結(jié)語

本文基于利益相關(guān)者視角，面向公共部門績(jī)效考評(píng)主體與客體，以Likert量表為問卷調(diào)查載體，針對(duì)績(jī)效考評(píng)目標(biāo)、績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀與績(jī)效考評(píng)改進(jìn)展開了實(shí)地調(diào)查，并利用參數(shù)檢驗(yàn)和非參數(shù)檢驗(yàn)手段，實(shí)施了調(diào)查問題的顯著性檢驗(yàn)。研究結(jié)果表明:公共部門績(jī)效考核目標(biāo)已經(jīng)基本得到共識(shí)，績(jī)效考核評(píng)價(jià)現(xiàn)狀存在缺失，績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置、績(jī)效考評(píng)指標(biāo)數(shù)量適中、績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)保持彈性以及績(jī)效考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)罰分明是受訪對(duì)象普遍認(rèn)同的績(jī)效考評(píng)改進(jìn)方式。說明基于利益相關(guān)者視角的轉(zhuǎn)型期公共部門績(jī)效考評(píng)需求傾向的研究有助于夯實(shí)績(jī)效考評(píng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)公共部門可持續(xù)發(fā)展。

［1］張曉嵐，吳勛.預(yù)算功能取向與部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論導(dǎo)向［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007(5).

［2］財(cái)政部預(yù)算司.績(jī)效預(yù)算國際研討會(huì)觀點(diǎn)綜述［J］.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2004(11).

［3］中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見［EB/OL］.［2012 －04 －16］http://www.gov.cn.