我國失地農(nóng)民的社會保障問題分析及對策研究

宋瑋璐

摘 要：當前在土地征收制度和社保體系都不盡完善的情況下，失地農(nóng)民形成了一個特殊群體。他們種田無地、就業(yè)無崗、社保無份。本文在借鑒國外經(jīng)驗基礎上，試圖從土地征收制度，失地農(nóng)民保障基金，新型失地農(nóng)民社會保障體系，農(nóng)民自身的競爭力四個方面提出對策，重點闡述了新型失地農(nóng)民社會保障體系的構建。

關鍵詞：失地農(nóng)民；土地征收；社會保障

一、概述

隨著社會的進步，城市化進程的加快，我國建筑用地的缺口越來越大。“十一五”以來，全國每年建設用地都在1200萬畝以上，而新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口達50%以上?！笆濉逼陂g建設用地的矛盾還會更加突出。因此通過土地征收將部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)化成城市的建設用地成為必然的選擇。由于大量的土地被征收，出現(xiàn)了失地農(nóng)民這樣一種特殊的群體。他們失去了作為“最后的保障”的土地，在再就業(yè)方面也存在許多困難，又不能享受到城鎮(zhèn)居民同等的社會保障福利，生活狀況堪憂。

二、我國失地農(nóng)民社會保障的問題分析

（一）征地制度不完善

征地制度的不完善主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，征地目的界定不清楚，征地權濫用現(xiàn)象時常出現(xiàn)。在現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度下， 政府擁有對于土地流轉(zhuǎn)的壟斷權，與此同時對于該項權力的行使缺少一定的制約和監(jiān)督機制。第二，征地補償標準偏低，安置方式單一。當前的征地補償，大部分地區(qū)為了快捷省事，主要采取貨幣安置的補償方式。僅僅依靠這一種安置方式，無法滿足失地農(nóng)民的需要。當前補償標準是按照土地原來用途的年產(chǎn)值乘以一個倍數(shù)來計算，并且還不得超過一定的總和。它忽略了土地的增值部分，也無法體現(xiàn)土地對于農(nóng)民作為生產(chǎn)資料和保障資料雙重作用的重要性。

（二）失地農(nóng)民社會保障體系內(nèi)容單一

失地農(nóng)民社保體系的內(nèi)容設置是有效解決問題的關鍵。當前全國各地對于失地農(nóng)民的社會保障主要集中于養(yǎng)老保障和最低生活保障兩方面。這存在著三個問題：第一，它主要保障了達到退休年齡的失地農(nóng)民的保障，對于其他年齡層次的失地農(nóng)民的保障是缺失的，而那是相當大規(guī)模的一個群體。第二，對于失去土地被迫轉(zhuǎn)移到城市中生活的農(nóng)民，這樣程度的最低生活保障根本無法滿足其在城市中生存和發(fā)展。第三，內(nèi)容比較單一。對于醫(yī)療、就業(yè)、教育等都沒有涉及。農(nóng)民由于沒有知識文化，缺失勞動技能，在城市中的就業(yè)矛盾比較突出。另外，由于缺乏醫(yī)療保障，不少失地農(nóng)民看不起病，每年更有不少農(nóng)民因為治病返貧。

（三）失地農(nóng)民的社會保障資金缺位

資金是保障失地農(nóng)民社會保障體系得以運作的重要保障。當前的社會保障資金來源主要是政府所撥的一些款項和征地補償留給集體的那一部分。部分地區(qū)由農(nóng)民也交納一部分。這些款項的出資比例是不固定的，在實際的操作過程中很難到位。失地農(nóng)民在失去土地之后還要承擔這樣一筆保障金并且得不到很好的保障，這無疑是給失地農(nóng)民本身不富裕的生活雪上加霜。即使在資金得以籌集的基礎之上，大部分資金交由政府運作，由于對資金的利用不當，不能使其保值增值，甚至部分地區(qū)有截流的現(xiàn)象，這些因素共同作用，造成社保資金無法很好地支撐失地農(nóng)民社會保障體系的良性運轉(zhuǎn)。

（四）失地農(nóng)民自身缺乏理財知識和途徑，自我保障意識差

由于農(nóng)民的自我保障意識差，對于參加社保的積極性也不高。自身沒有積極的參加意識或者對社保體系內(nèi)容的不了解顯然對于社保實施增加了難度。他們在其土地被征收之后會得到一定數(shù)量的補償款。大部分農(nóng)民都將其用于蓋房，子女結(jié)婚，教育等方面或者用來還債。甚至有部分農(nóng)民一時不知道怎么處理這筆款項，恣意揮霍，賭博，奢侈消費。也有部分農(nóng)民將其用來投資，因為缺乏經(jīng)驗和技術，同時缺少途徑，導致經(jīng)營失敗，血本無歸。失地農(nóng)民自身存在的這兩個問題對于構建良好的社保體系是相當不利的。

三、完善失地農(nóng)民保障問題的對策

（一）他山之石

國外的大多數(shù)國家都實行的土地私有制，并不涉及國家征收土地這個說法。但是出于緊急情況或者出于公共利益的需要，國家可以對土地進行“征收”。這里的征收更多程度上是指政府出資向土地所有者進行購買。

就土地征收制度上來講，國外對征地的目的、補償標準和申訴與仲裁都有明確的規(guī)定。各國和地區(qū)對于征地目的的表述比較一致：“政府只有是為了公共利益的需要才能使用征地權?！逼浞绞接袃煞N，一種是概括式規(guī)定，如德國的《民典法》和日本的《土地征用法》中的相關規(guī)定。另外一種是列舉加概括式，如韓國的《土地法》。國外的補償標準多以土地的市場價格為基準，加上土地的升值空間和潛在收益，并且對由于征地行為導致的所有者經(jīng)營、財產(chǎn)損失和周邊相關人群進行補償，對于因征地而破壞的環(huán)境也給予相應賠償。申訴和仲裁制度也是保障這項制度正常運行的重要方面，是尊重和保障公民申訴權的重要體現(xiàn)，國外多采用法律形式將申訴時限和途徑表達出來。

就失地農(nóng)民的社會保障來講，國外發(fā)達國家多數(shù)采取將失地農(nóng)民納入國民社保體系，享受城市居民所擁有的各項保障和補助，并且對失地農(nóng)民進行知識的輔導和就業(yè)技能的訓練，提高其就業(yè)競爭力，另外鼓勵有條件的失地農(nóng)民參與商業(yè)保險增加保障系數(shù)。關于失地農(nóng)民社?；鸬倪\行，主要問題在由誰運營和由誰監(jiān)管這兩個問題上。國外大多采取交由私營機構進行運作，防止政府腐敗行為的滋生并且分攤風險，使其保值增值。關于失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容，通常包括了養(yǎng)老，醫(yī)療，就業(yè)，教育等各個方面。因為國外發(fā)達國家發(fā)展福利制度比較早，在社會保障體系的內(nèi)容方面相對比較豐富和完善。

（二）完善我國失地農(nóng)民社會保障制度的對策

1.完善土地征收制度

完善土地征收制度首先就是要嚴格控制土地征收的范圍，以法律的形式將“公共利益”進行界定。方法可以借鑒德國和日本的概括式，也可以借鑒韓國的概括加列舉式。其次是提高征地補償?shù)臉藴?。將按照征地之后的土地用途分為公共利益的民生重點工程建設和城市工商業(yè)發(fā)展的建設。前者采取公平公正的原則，提高補償標準。至于具體的標準可以找房產(chǎn)地產(chǎn)的評估公司進行評估，充分考慮土地價值和升值空間。因為失地農(nóng)民相對弱勢，在標準制定上應該把最高標準改為最低標準來保障失地農(nóng)民的權益。與此同時，應該2到3年對這個最低補償標準進行重新核實制定以滿足農(nóng)民不斷上漲的生活成本。后者我們可以引入市場競爭機制，進行充分的協(xié)商討論，確保失地農(nóng)民的基本生活和后續(xù)保障。最后是完善征地程序。土地征收必須經(jīng)過嚴格的審批程序，不能任由部分地方政府為獲取利益而隨意征收。補償?shù)木唧w方案和安置補償后的情況都應進行公示，并給予一定的申訴渠道，保證被征地農(nóng)民能夠充分參與征地的全過程，維護自己的合法權益。

對于安置方式的選擇應該綜合運用各種安置方式。當前除了貨幣安置之外，其他安置方式有：招工安置方式，投資入股安置方式，住房安置方式，社會保障安置方式等。招工安置可以讓失地農(nóng)民及時就業(yè)，有一定的穩(wěn)定收入。但是由于失地農(nóng)民缺少相應的知識技能，又不能適應工廠內(nèi)有紀律的工作環(huán)境，時間一長也會被工廠淘汰。因此，對農(nóng)民進行知識技能的培訓就顯得尤為重要。投資入股的安置方式是對一次性補償款的一種利用途徑，如果投資得當，能夠取得不錯的收益。但是既然是投資，就肯定存在一定的風險，而且由于農(nóng)民常年種地缺乏經(jīng)商的經(jīng)驗，許多問題就很難避免。因此，政府應該積極推薦一些優(yōu)質(zhì)項目讓農(nóng)民來參股，并且選擇一些農(nóng)民比較熟悉的領域，比如綠色蔬菜的種植，農(nóng)家飯莊的經(jīng)營等等。這樣不僅能夠增加農(nóng)民收入，還能提高農(nóng)民科學種植的知識。住房安置方式可以有效保障農(nóng)民的居住問題，并且可以通過出租其中的部分空留房屋來獲取一些收入。但是長時間僅靠收租為生，也容易產(chǎn)生惰性，因此僅適宜作為安置的一部分。社會保障的安置方式是失地農(nóng)民未來保障的一個重要方式。但是如果單純由農(nóng)民購買保險，無疑加重了他們的經(jīng)濟負擔；若全由政府來買單，政府又無法提供那么多資金。因此要想這個安置方式發(fā)揮良好的作用還需要對投保的資金組成進行優(yōu)化，并且豐富社會保障的內(nèi)容。

2.籌集設立失地農(nóng)民保障基金，探索有效運營機制

資金是確保失地農(nóng)民社會保障體系能夠正常運轉(zhuǎn)的重要保障。因此，籌集用于失地農(nóng)民社會保障的資金至關重要。因為失地農(nóng)民作為弱勢群體，并且征地之后大部分人的處境不是很樂觀，因此由他們自行籌措資金顯然會加重其生活負擔，可行性也不大。政府無論是從保障民生的態(tài)度還是遵從“誰征地，誰安置”的原則，都應該承擔起籌集資金的大部分責任。保障基金應該由三方構成：政府，失地農(nóng)民，農(nóng)村集體。在基金來源有所保障的前提下，它的運營和監(jiān)管也十分關鍵。我們應該將這筆錢設立專項基金，?？顚Ｓ?。設置收入和支出兩條線和專門的財務審核管理部門，明確賬目。對于管理基金和監(jiān)管基金運營的機構應該分開，使后者可以更好地發(fā)揮監(jiān)管的作用。至于運營機制，我們可以借鑒國外經(jīng)驗交由私人機構進行運營，也可以結(jié)合我國國情，交由銀行和信譽良好的大型的保險公司進行運營以獲取收益來應對未來可能持續(xù)增加的支付成本。

3.創(chuàng)新新型失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容

（1）最低生活保障制度方面

最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度最重要的一個環(huán)節(jié)， 是公民生存權得到保障的重要體現(xiàn)， 也是我國《憲法》所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權”的必然要求。因此，為失地農(nóng)民提供最低生活保障，保障他們的生存狀況是十分必要的。有些地區(qū)是將其納入農(nóng)村的最低生活保障，有的是納入城市的最低生活保障。這個可以因地區(qū)而異，但是保障其生存的那部分必須要發(fā)放。在制定最低生活保障方面應該注意合理界定可以參加的人員名單，科學地制定最低生活補助的標準線，確保資金來源和每個月按時發(fā)放。

（2）醫(yī)療保障制度方面

醫(yī)療支出是失地農(nóng)民幾大支出中的一項。因為農(nóng)民平時也不是很注重保健，有點小病小痛都會選擇忍著，結(jié)果最后一旦生病都是大病。很多失地農(nóng)民因為醫(yī)療費用一夜返貧?，F(xiàn)階段，大部分的農(nóng)村經(jīng)濟條件是無法將所有的失地農(nóng)民納入醫(yī)療保障體系的。因此，建立多層次的醫(yī)療保障制度尤為重要。大病統(tǒng)籌的醫(yī)療保障制度是必須而迫切需要建立的。費用在個人支付一定比例之后可以由政府財政和村集體經(jīng)濟組織進行承擔，也可以為他們在商業(yè)保險機構投團體的大病保險進行保障。至于其他種類的醫(yī)療保障，可以按照個人實力進行投保，按投保比例享受不同層次的保障。日常保障也是十分重要的，每年一次或每兩年一次的體檢是有必要的，防微杜漸也能夠有效降低最終因大病而帶來的經(jīng)濟上的巨額負擔。

（3）養(yǎng)老保險制度方面

傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老方式是養(yǎng)兒防老。由于計劃生育政策施行和勞動力流動的加強直接沖擊了傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式。因此，建立養(yǎng)老保險制度，保障失地農(nóng)民老年群體的晚年生活很重要。對于已經(jīng)就業(yè)的年輕人，養(yǎng)老保險由個人和單位按規(guī)定比率共同交納；對于未就業(yè)的人群，養(yǎng)老保險可由個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶兩部分構成。個人賬戶包括自己交納的部分和土地出讓金中的部分構成，統(tǒng)籌賬戶由國家財政撥款和村集體經(jīng)濟組織出資構成。失地農(nóng)民處于弱勢，工作環(huán)境、工作強度和其他一些特殊性，養(yǎng)老金發(fā)放的年齡界限可嘗試比城鎮(zhèn)居民稍微提前一些。養(yǎng)老基金可以交由一些信譽較好的大型商業(yè)保險公司進行投資運作，并且需要保證有一定的收益，使其保值增值。

（4）就業(yè)保障制度方面

就業(yè)可以給失地農(nóng)民帶來相對穩(wěn)定的收入，并且使其與社會融合在一起，同時也可以解決因其不斷流動成為社會的不安定因素的問題，因此建立就業(yè)保障制度是解決失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題的重要方式。相對于政府提供的各項基礎保障，失地農(nóng)民再就業(yè)是其徹底擺脫貧困的必由之路。政府應該積極為失地農(nóng)民的就業(yè)提供機會，積極幫助有能力的農(nóng)民在其熟悉的領域進行自主創(chuàng)業(yè)，給予稅收、貸款等方面的優(yōu)惠政策，另外要對他們進行就業(yè)技能的培訓，提高其文化素質(zhì)和工作技能，擁有一技之長。政府也應大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就地吸收更多的失地農(nóng)民，促進失地農(nóng)民充分就業(yè)。同時，對于吸納失地農(nóng)民的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策。目前生態(tài)旅游項目也十分紅火，可以在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的時鼓勵失地農(nóng)民經(jīng)營特色農(nóng)莊，水果采摘園之類的，在自己獲得收益的同時還能為更多失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。政府可以為其做一些宣傳，邀請一些對經(jīng)營特色農(nóng)莊有經(jīng)驗的人來進行指導，促進發(fā)展。

（5）法律援助制度方面

農(nóng)民由于接受的知識教育比較少，法律意識也比較淡薄。在其權益受到侵害時，由于缺乏法律意識，加之缺少啟動法律訴訟的金錢和途徑，往往處于十分被動的地位。許多地方政府也正是利用了農(nóng)民的這一弱點，對農(nóng)民土地進行任意的強制征收，補償金的發(fā)放也很不合理。在失地農(nóng)民進程就業(yè)的過程中，也有許多人因為這方面的問題，沒有簽訂勞動合同被老板拖欠工資，無法獲得應得報酬，因此向失地農(nóng)民提供法律援助刻不容緩。向失地農(nóng)民提供法律援助，一方面可以讓部分政府的不合法行為得到收斂，另一方面也為正當用途征地的政府解讀政策，加深失地農(nóng)民對于政策的理解。在部分農(nóng)民因征地而權益受損時，有法律援助維護其合法權益。在其創(chuàng)業(yè)或者再就業(yè)時提供相應的法律指導。這一制度的創(chuàng)建也將是我國貫徹依法治國的重要舉措，有利于建設法制化社會。

4.提升失地農(nóng)民自身的競爭力

一般說來，外在的保障措施做得再到位，自身不努力也是不行的。俗語說，救急不救窮。如果僅僅依靠外在幫助，最多就是保證了生存問題，發(fā)展就無從談起了。農(nóng)民常年依附在土地上，種植也基本是靠天吃飯和日積月累的生活經(jīng)驗。他們無法接受到良好的知識教育和技能培訓，本身的競爭力也比較薄弱。即使國家為他們安置好了住房，工作，社會保障，沒有知識和技能，他們也還是處于一種坐吃山空的狀態(tài)。因此，提升這一群體的自身競爭力十分重要。對于還處于義務教育的適齡兒童，要充分保障他們能夠進去學校讀書，學習科學文化知識；對于進城務工的失地農(nóng)民，應提供必要的勞動技能培訓和維護自己權益的掃盲性法律普及，可以嘗試納入城市失業(yè)人員的再就業(yè)培訓體系中；對于還想從事農(nóng)耕或者進行相關投資的人群，給他們一定的政策指引和現(xiàn)代化科學農(nóng)作的知識講解。針對不同年齡層次的失地農(nóng)民，機動地提供幫助來提升他們自身的競爭力，為解決其自身保障提供長久打算。（作者單位：南京工業(yè)大學法律與行政學院）

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